Определение СК по гражданским делам Ленинградского областного суда от 17 декабря 2015 г. по делу N 33-6431/2015

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Пономаревой Т.А.,

судей Кабировой Е.В., Тумашевич Н.С.,

прокурора Пантюшкиной Я.А.,

при секретаре Косареве В.С.

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционным жалобам представителя муниципального дошкольного образовательного учреждения "Оредежский детский сад" - ФИО5, представителя администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Кругловой О.В. на решение Лужского городского суда Ленинградской области от 05 октября 2015 года, которым частично удовлетворены исковые требования Лужского городского прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к муниципальному дошкольному образовательному учреждению "Оредежский детский сад", администрации Лужского муниципального района Ленинградской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в не установлении системы контроля доступа и заключения договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в учебном заведении, обязании оборудовать здание образовательного учреждения системой доступа и организовать охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Тумашевич Н.С., объяснения представителя МДОУ "Оредежский детский сад" ФИО5, администрации Лужского муниципального района Ленинградской области Кругловой О.В., поддержавших доводы жалобы, возражения представителя Ленинградской областной прокуратуры Пантюшкиной Я.А., судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

установила:

Лужский городской прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Лужский городской суд Ленинградской области с исковым заявлением к муниципальному дошкольному образовательному учреждению "Оредежский детский сад", администрации муниципального образования "Лужский муниципальный район, уточнив в ходе рассмотрения дела требования, просил: признать незаконным бездействия ответчиков, выразившиеся в не установлении системы контроля доступа и заключении договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в учебном заведении, обязании оборудовать здание системой доступа и организовать охрану силами службы безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия в срок до 15 ноября 2015 года.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылался на то, что в ходе проведенной Лужской городской прокуратурой проверки в МДОУ "Оредежский детский сад" были выявлены нарушения требований законодательства о противодействии терроризму. В МДОУ "Оредежский детский сад" не установлена система контроля доступа и не заключен договор с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в учебном заведении, что свидетельствует о том, что требования Министерства образования и науки Российской Федерации, изложенные в письме от 26 января 2011 года N МК-70/15 "О мерах, направленных на усиление антитеррористической защищенности и обеспечение пожарной безопасности", в части дополнительных мер по охране организаций, ужесточению пропускного режима на объекты, организации ежедневной проверки объектов и прилегающих к ним территорий, принятию мер по недопущению несанкционированной парковки автотранспорта вблизи образовательных организаций не исполняются, что непосредственно может повлечь возникновение угрозы жизни и здоровью несовершеннолетних обучающихся в образовательном учреждении. В ходе проверки было установлено, что руководитель образовательного учреждения не обращался в администрацию Лужского муниципального района по вопросу дополнительного финансирования мероприятий по противодействию терроризма, а именно: финансирования установки системы контроля доступа в образовательные учреждения и финансирования оплаты услуг предприятия, имеющего лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в учебном заведении. Учитывая изложенные обстоятельства, положения ст.ст. 2, 20, 40, 45 Конституции Российской Федерации, ч. 3 ст. 3 Конвенции о правах ребенка, п. 1 ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 4, ст. 9 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации, ст.ст. 1, 2, 3 Федерального закона от 06 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", п. 2 ч. 6 ст. 28, п. 8 ч. 1 ст. 41, пунктов 2, 15 ч. 3 ст. 28, п. 8 ч.1 ст. 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", п. 7 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утв. Президентом РФ от 05 октября 2009 года, ч. 13 ст. 30 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", п. 6.48 СП 118.13330.2012. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-200", утв. Приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 года N 635/10, п. 6.1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", прокурор просил удовлетворить заявленные исковые требования (л.д. 2-6, 22-23).

Решением Лужского городского суда Ленинградской области от 05 октября 2015 года исковые требования Лужского городского прокурора Ленинградской области, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, удовлетворены частично; суд признал бездействие МДОУ "Оредежский детский сад" и администрации Лужского муниципального района Ленинградской области, выразившиеся в не установлении системы контроля доступа и заключении договора с предприятием, имеющим лицензию на охранную деятельность для выставления поста физической охраны в учебном заведении; обязал МДОУ "Оредежский детский сад" и администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области оборудовать здание МДОУ "Оредежский детский сад", расположенного по адресу: "адрес", системой контроля доступа в срок до ДД.ММ.ГГГГ; обязать МДОУ "Оредежский детский сад" и администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области организовать в здании МДОУ "Оредежский детский сад", расположенного по адресу: "адрес", охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия в срок до ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 65-79).

Представитель МДОУ "Оредежский детский сад" - ФИО5 не согласилась с постановленным решением, представила апелляционную жалобу, в которой просит решение Лужского городского суда Ленинградской области от 05 октября 2015 года отменить.

Податель жалобы указывает на то, что ссылка на Федеральный закон от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" не может быть применима с учетом ст. 42 указанного закона, поскольку она может быть применима только в случае реконструкции или капитального ремонта здания. Положения СП 118.13330.2012. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-200", утв. Приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 года N 635/10, также не могут быть применены, так как данные правила вводятся в действие с 01 сентября 2014 года. Ни один акт, на который ссылается суд, не раскрывает понятие система контроля доступа, и не устанавливает обязанность дошкольного учреждения организовывать в здании охрану силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия. Судом не учтено наличие в учреждении инженерно-технических средств охраны (охранно-пожарной сигнализации, тревожной сигнализации, системы видеонаблюдения). В материалах дела также отсутствуют предписания прокурора об устранении выявленных нарушений. Кроме того, уже утвержден бюджет Лужского муниципального района на 2016 год в соответствии с принципами самостоятельности и сбалансированности (ст.ст. 31, 33 БК РФ), следовательно, заявки муниципальных учреждений на выделение ассигнований не могут быть удовлетворены в полном объеме (л.д. 81).

Представитель администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Круглова О.В. также не согласилась с постановленным решением, представила апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель администрации указывает на то, что прокурор не выносил представление в нарушение ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года N 2202-1. Законом также не предусмотрен перечень мер и/или мероприятий, отнесенный к антитеррористической защите. Руководителем образовательного учреждения предприняты меры, в соответствии с письмом Министерства образования и науки Российской Федерации от 26 января 2011 года N МК-70/15. В образовательном учреждении издан ряд локальных нормативных актов, регламентирующих порядок действий работников учреждений и степень их ответственности в ходе образовательного процесса. Ответственность за воспитанников во время образовательного процесса возложена на работников, что предусмотрено, в том числе, должностными инструкциями. В учреждениях проводятся учения по действиям работников учреждения при возникновении чрезвычайной ситуации, в том числе эвакуация воспитанников при угрозе террористического акта, что в совокупности свидетельствует о том, что меры по обеспечению безопасности пребывания воспитанников в образовательном учреждении приняты. Имеется также коллизия норм между пунктами 32-34 Постановления Правительства от 25 мая 2015 года N 272 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)" и нормативными актами Государственного пожарного надзора, а также санитарными нормами и правилами, которые регламентируют устройство, содержание и режим работы образовательного учреждения, запрещают устанавливать любые устройства, преграждающие свободный выход из здания в случае возникновения чрезвычайной ситуации (л.д. 91-93).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены оспариваемого решения.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что на территории Лужского района функционирует МДОУ "Оредежский детский сад", учредителем которого является муниципальное образование Лужский муниципальный район Ленинградской области, полномочия осуществляет администрация Лужского муниципального района Ленинградской области (л.д. 38).

По результатам проведенной проверки установлено, что в здании МДОУ "Оредежский детский сад" отсутствует система контроля доступа и пост физической охраны (л.д. 7-10).

В силу ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года указано, что государства - участники конвенции обеспечивают, чтобы учреждения, службы и органы, ответственные за заботу о детях или их защиту, отвечали нормам, установленным компетентными органами, в частности, в области безопасности и здравоохранения и с точки зрения численности и пригодности их персонала, а также компетентного надзора (п. 3 ст. 3 Конвенции).

Таким образом, Российская Федерация приняла на себя обязательства, в том числе международно-правовые, по обеспечению безопасности в детских учреждениях, в данном случае по обеспечению противодействия терроризму в дошкольных и школьных учреждениях.

Пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений образования.

Из содержания пункта 8 части 1 статьи 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" следует, что охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в образовательном учреждении.

В силу пункта 2 части 3 статьи 28 вышеприведенного Федерального закона к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами.Образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации (п. 2 ч. 6 ст. 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").

Образовательная организация несет ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, а также за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

Органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий (п. 3 ст. 5 Федерального закона от 06 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму").

Согласно п. 7.1 ст. 14, п. 6.1 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" участие в профилактике терроризма и экстремизма на территории муниципального района относится к вопросам местного значения муниципального района, в границах поселения - к вопросам местного значения поселения.

Утвержденная Президентом Российской Федерации 05 октября 2009 года Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации предусматривает, что субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму. В правовом обеспечении противодействия терроризму принимают участие все уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Согласно уставу МДОУ "Оредежский детский сад", утвержденного постановлением администрации Лужского муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ N МДОУ "Оредежский детский сад" осуществляет образовательную деятельность по основной общеобразовательной программе - образовательной программе дошкольного образования, присмотр и уход за детьми, по адресу: "адрес".

В соответствии с разделами 1 и 2 устава учреждение обязано осуществлять деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе создавать безопасные условия для обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников учреждения (л.д. 37-49а).

В соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона от 06 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", противодействие терроризму - деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению терроризма, выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Согласно п. 3 ст. 5 названного Федерального закона органы местного самоуправления обязаны принимать меры по профилактике и борьбе с терроризмом, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявления. Участие в профилактике терроризма выражается в обеспечении антитеррористической защищенности зданий и сооружений, в которых размещены муниципальные учреждения, в частности, учреждения образования.

В силу п. 42 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 05 октября 2009 года, расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

Приказом Рособразования от 11 ноября 2009 года N 2013 "О мерах по обеспечению пожарной и антитеррористической безопасности образовательных учреждений" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано предусмотреть в бюджетах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований средства на создание комплексной системы обеспечения безопасности образовательных учреждений; разработать и реализовать комплекс мероприятий по оснащению образовательных учреждений современными техническими средствами противопожарной и антитеррористической защиты (системы видеонаблюдения, тревожной сигнализации, контроля, управления доступом и эвакуацией обучающихся и работников, контроля безаварийной работы систем жизнеобеспечения).

Действующее законодательство не связывает выполнение органами местного самоуправления требований по обеспечению антитеррористической безопасности с их финансовыми возможностями, отсутствие финансовой возможности на их выполнение не может являться основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора. В связи с чем довод представителя МДОУ "Оредежский детский сад" о сформированном бюджете на 2016 год не принимается во внимание.

В силу ч. 13 ст. 30 Федерального закона от 30 декабря 2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в здания и сооружения необходимо соблюдение следующих требований: в зданиях с большим количеством посетителей, а также в зданиях образовательных, медицинских, банковских учреждений, на объектах транспортной инфраструктуры должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий; в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях в зданиях и сооружениях должны быть устроены системы телевизионного наблюдения, системы сигнализации и другие системы, направленные на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения.

Так, приказом N 2013 от 11 ноября 2009 года "О мерах по обеспечению пожарной и антитеррористической безопасности образовательных учреждений" предписано руководителям подведомственных образовательных учреждений принять дополнительные меры по усилению режима пожарной и антитеррористической безопасности, а органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусмотреть в бюджетах субъектов и муниципальных образований средства на создание комплексной системы обеспечения безопасности образовательных учреждений; разработать и реализовать комплекс мероприятий по оснащению образовательных учреждений современными техническими средствами противопожарной и антитеррористической защиты (системы видеонаблюдения, тревожной сигнализации, контроля, управления доступом и эвакуацией обучающихся и работников).

В соответствии с п. 6.48 "СП 118.13330.2012. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-2009" для комплексной безопасности и антитеррористической защищенности учреждений образования и их учащихся следует предусматривать на первом этаже помещения для охраны с установкой в них систем видеонаблюдения, пожарной и охранной сигнализации и канала передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) или в ситуационные центры "Службы 112".

МДОУ "Оредежский детский сад" - объект с массовым пребыванием людей, в том числе несовершеннолетних, является одним из важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения населения.

Следовательно, в отсутствие системы контроля доступа и охраны силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия в дошкольных образовательных учреждениях отрицательно сказывается на комплексной безопасности лиц, пребывающих в учреждениях, поскольку не позволяет обеспечить постоянный контроль, предупреждение террористических актов и чрезвычайных ситуаций на территории данных образовательных учреждений, может способствовать совершению противоправных действий в отношении воспитанников.

Осуществление деятельности детских учреждений при указанных обстоятельствах не обеспечивает в полной мере исполнение требований действующего законодательства в области антитеррористической защищенности, что может повлечь неблагоприятные последствия, связанные с причинением вреда жизни и здоровью граждан, а также ущерб имуществу.

К числу мер по противодействию терроризму относится, в силу закона, создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов. Установка названных систем не связана с реконструкцией или капитальным ремонтом здания, следовательно, доводы жалобы представителя МДОУ "Оредежский детский сад" о неправильном применении Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" не состоятелен.

Поскольку выполнение возложенной на ответчиков обязанности направлено на обеспечение безопасности детей и работников учреждения, их защиту от любых посягательств со стороны третьих лиц, обеспечение состояния защищенности зданий включено законом в систему профилактических мер, направленных на противодействие террористической деятельности, следовательно, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о возложении обязанности по оборудованию здания учреждения системой контроля доступа и охраны силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия на МДОУ "Оредежский детский сад" и администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области.

При этом суд возложил данную обязанность, как на дошкольное учреждение, так и на администрацию муниципального образования, поскольку администрация, являясь органом местного самоуправления, субъектом антитеррористической деятельности, обеспечивает финансирование дошкольного учреждения.

Выполнение возложенной судом обязанности направлено на пресечение действий, нарушающих права детей и работников дошкольного учреждения на антитеррористическую безопасность, и как следствие, на охрану их жизни и здоровья в период их нахождении в учреждении.

Доводы апелляционной жалобы о том, что действующее законодательство не содержит обязательных предписаний относительно оборудования здания учреждения системой контроля доступа и охраны силами служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе, частного охранного предприятия, необоснованны. Как следует из приведенных выше норм права, они содержат императивные предписания, как в отношении образовательных учреждений, так и органов местного самоуправления. Кроме того, при рассмотрении вопроса о необходимости соблюдения требований законодательства об антитеррористической защищенности применяется системное толкование нормативно-правовых актов Российской Федерации, которые отражены в принятом по делу решении.

Доводы жалобы о том, что имеются локальные нормативные акты, работники дошкольного учреждения отвечают за своих воспитанников, регулярно проводятся учения по действиям работников учреждения при возникновении чрезвычайных ситуаций, судебной коллегией не принимаются, поскольку данные меры не являются действенными профилактическими мерами, направленными на противодействие террористической деятельности.

Доводы жалобы о том, что в адрес дошкольного учреждения прокурор не выносил представление, не является основанием для отмены постановленного решения, так представление является мерой прокурорского реагирования и не является обязательным перед обращением прокурора в суд с требованиями.

Иные доводы апелляционных жалоб сводятся к несогласию с выводами городского суда, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Руководствуясь ч.1 ст.327.1, п.1 ст. 328, ч.1 ст.329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Лужского городского суда Ленинградской области от 05 октября 2015 года оставить без изменения, апелляционные жалобы представителя муниципального дошкольного образовательного учреждения "Оредежский детский сад" - ФИО5, представителя администрации Лужского муниципального района Ленинградской области - Кругловой О.В. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи:

судья: Киселева С.Н.