Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 03 февраля 2016 г. по делу N 33а-2249/2016

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Белоногого А.В.

судей

Чуфистова И.В., Бутковой Н.А.

при секретаре

Задирако Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании 3 февраля 2016 года апелляционную жалобу территориальных избирательных комиссий NN 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 Санкт-Петербурга на решение Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 9 ноября 2015 года по административному делу N 2а-5224/2015 по административным искам Одинга А. Р. к территориальным избирательным комиссиям NN 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 Санкт-Петербурга о признании незаконным бездействия государственного органа.

Заслушав доклад судьи Белоногого А.В., объяснения представителя административных ответчиков Зацепа О.О., настаивавшего на доводах жалобы, административного истца Одинга А.Р., возражавшего против доводов жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Одинг А.Р. обратился в Октябрьский районный суд Санкт-Петербурга с указанными административными исками к каждому из ответчиков, в которых просил признать незаконным бездействие административных ответчиков, выразившееся в не создании каждым из административных ответчиков официального сайта в сети "Интернет".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что 18 октября 2015 года осуществил попытку получить доступ к официальным сайтам административных ответчиков в сети "Интернет", однако реализовать попытку не смог по причине отсутствия названных сайтов. Полагал нарушенным своё право на доступ к информации о деятельности государственного органа, подлежащей обязательному раскрытию на официальном сайте.

Определением Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 20 октября 2015 года объединены в одно производство административные дела по искам Одинга А.Р. к административным ответчикам, в связи с тождественностью предмета и оснований.

Решением Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 9 ноября 2015 года административные иски Одинга А.Р. удовлетворены: суд признал оспариваемое бездействие вышеуказанных территориальных избирательных комиссий незаконным, обязав административных ответчиков в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу создать в сети "Интернет" официальные сайты, о чем в этот же срок сообщить административному истцу и в суд; при этом суд также взыскал в пользу Одинга А.Р. расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей с каждого административного ответчика.

В апелляционной жалобе административные ответчики, за исключением территориальной избирательной комиссии N 21 Санкт-Петербурга, ставят вопрос об отмене состоявшегося судебного акта и принятии нового об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия, выслушав объяснения участников процесса, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

Разрешая заявленные Одингом А.Р. требования, суд первой инстанции пришёл к выводу, что положениями Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" на административных ответчиков возложена обязанность по созданию в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" официального сайта и размещению на нём информации о своей деятельности, однако административными ответчиками сайт, отвечающий требованиям вышеуказанного Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ, не создан, названным бездействием нарушены права административного истца на доступ к информации о деятельности государственного органа, в связи с чем требования Одинга А.Р. признаны подлежащими удовлетворению.

При этом, по мнению суда первой инстанции, сайт, размещённый в сети "Интернет", с электронным адресом http:/tik.spbik.spb.ru/index.php?tik=(номер соответствующей ТИК) не может быть признан официальным сайтом административных ответчиков, поскольку электронный адрес данного сайта не включает доменное имя, права на которое принадлежат данному государственному органу.

С выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.

В соответствии с положениями статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информация - это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления; обладатель информации - лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам; сайт в сети "Интернет" - совокупность программ для электронных вычислительных машин и иной информации, содержащейся в информационной системе, доступ к которой обеспечивается посредством информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по доменным именам и (или) по сетевым адресам, позволяющим идентифицировать сайты в сети "Интернет"; страница сайта в сети "Интернет" - часть сайта в сети "Интернет", доступ к которой осуществляется по указателю, состоящему из доменного имени и символов, определённых владельцем сайта в сети "Интернет"; доменное имя - обозначение символами, предназначенное для адресации сайтов в сети "Интернет" в целях обеспечения доступа к информации, размещённой в сети "Интернет".

Согласно положениям статьи 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности

Под официальным сайтом государственного органа или органа местного самоуправления понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления (пункт 5 названной статьи).

В силу подпунктов 1 - 4 статьи 6 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами: обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети "Интернет"; размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведённых для этих целей местах; ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды.

Положениями части 3 статьи 9 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" предусмотрено, что организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется с учётом требований настоящего Федерального закона в порядке, установленном государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий, а в отношении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации - также с учётом требований Федерального закона от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации".

Частью 1 статьи 10 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" установлено, что государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть "Интернет", в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация.

Частью 1 статьи 23 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами субъектов Российской Федерации, организующими подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 2 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N8-ФЗ предусмотрено, что если законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми по предметам ведения субъектов Российской Федерации, предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, положения настоящего Федерального закона применяются с учётом особенностей, предусмотренных этими законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Реализуя предоставленные субъекту Российской Федерации полномочия в сфере определения порядка раскрытия информации о деятельности государственных органов субъекта федерации, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят закон от 30 июня 2010 года N445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга".

В силу части 3 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" перечни информации о деятельности Санкт-Петербургской избирательной комиссии, территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге, размещаемой в сети Интернет, утверждаются Санкт-Петербургской избирательной комиссией.

В соответствии с частью 3 статьи 6 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" организация доступа к информации о деятельности Санкт-Петербургской избирательной комиссии, территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге осуществляется с учётом требований Федерального закона в порядке, установленном Санкт-Петербургской избирательной комиссией.

Согласно части 3 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности Санкт-Петербургской избирательной комиссии, территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге устанавливается Санкт-Петербургской избирательной комиссией.

Решением Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 29 ноября 2010 года N 87-3 утверждён Порядок организации доступа и осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности Санкт-Петербургской избирательной комиссии, территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге, которым предусмотрено, что доступ к информации о деятельности территориальной избирательной комиссии обеспечивается путём размещения данной информации в сети Интернет на официальном сайте Санкт-Петербургской избирательной комиссии (пункт 2.2 названного Порядка).

Решением Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 29 ноября 2010 года N 87-4 утверждён Перечень информации о деятельности территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге, размещаемой в сети "Интернет", согласно которому в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" подлежит размещению следующая информация: полное наименование, состав и структура территориальных избирательных комиссий Санкт-Петербурга, почтовые адреса, номера телефонов; сведения об организационных основах деятельности территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге, порядке и сроках формирования действующего состава комиссий; сведения о полномочиях территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге, а также перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих эти полномочия, задачи и функции; сведения о председателях территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге, сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера председателей территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге; сведения об использовании территориальными избирательными комиссиями в Санкт-Петербурге выделяемых бюджетных средств; информация о порядке обжалования решений, принятых территориальными избирательными комиссиями в Санкт-Петербурге, а также их действий (бездействия); сведения о проведении мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, мероприятий, направленных на развитие избирательной системы в Санкт-Петербурге, на правовое обучение избирателей, профессиональную подготовку членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов.

Согласно статье 2 Модельного закона "Об основах регулирования Интернета", принятого в городе Санкт-Петербурге 16 мая 2011 года Постановлением N 36-9 на 36-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, доменное имя (домен) - символьное обозначение, зарегистрированное для сетевой адресации, в которой используется система доменных имён DNS; национальный домен первого уровня - домен, имя которого представлено кодом страны, утверждённым Международной организацией по стандартизации (ISO 3166), или иной домен; национальный домен второго уровня - субдомен домена первого уровня, имя которого включает в себя имя домена первого уровня и собственное имя.

Системное толкование приведённых положений закона позволяет судебной коллегии придти к выводу, что официальным сайтом государственного органа следует признать такой сайт в сети "Интернет", который включает как доменное имя первого уровня, так и доменное имя второго уровня, права на которое принадлежат соответствующему государственному органу.

Следует отметить, что законодатель не произвёл конкретизацию того объёма прав, которыми государственный орган должен обладать в отношении доменного имени, равно как не конкретизировал и уровень доменного имени.

Исходя из приведенного правового регулирования, которое не противоречит предписанию федерального законодательства, конкретизирует его в рамках предоставленных субъекту федерации полномочий, установлено, что территориальные избирательные комиссии Санкт-Петербурга раскрывают информацию о своей деятельности на сайте в сети "Интернет", используя ограниченное право пользования доменным именем, владельцем которого выступает Санкт-Петербургская избирательная комиссия, использующая, таким образом, доменное имя первого уровня.

При этом для каждой территориальной избирательной комиссии для реализации её ограниченного права пользования выделяется часть доменного имени второго уровня, что также не противоречит федеральному законодательству.

Доменное имя второго уровня, предоставленное всем территориальным комиссиям, таким образом, отвечает всем критериям официального сайта государственного органа, поскольку у ТИК имеются права в отношении данного доменного имени, а именно право на его использование в определённой части.

Из материалов дела усматривается, что Приказом Санкт-Петербургской избирательной комиссии от "дата" N ... территориальным избирательным комиссиям в Санкт-Петербурге предоставлены электронные адреса для создания официальных сайтов для размещения в сети "Интернет" информации об их деятельности согласно приложению к приказу.

Так приведённое приложение содержит перечень частей доменного имени второго уровня (http://tik.spbik.spb.ru), включающих в себя доменное имя первого уровня Санкт-Петербургской избирательной комиссии (http://spbik.spb.ru).

Также в материалы дела предоставлены Соглашения о безвозмездном предоставлении Санкт-Петербургской избирательной комиссией права пользования доменным именем первого уровня - spbik.spb.ru в части электронного адреса: http://tik.spbik.spb.ru/index.php?tik=(номер соответствующей ТИК) каждой из территориальных избирательных комиссий, выступающей административным ответчиком по делу.

Судебная коллегия приходит к выводу, что в той мере, в которой территориальным комиссиям предоставлено право ограниченного использования доменного имени второго уровня, указанные государственные органы имеют официальный сайт в сети "Интернет" для размещения информации о своей деятельности.

Анализ представленных административными ответчиками печатных образов официальных сайтов в сети "Интернет", представленных в материалы дела (л.д.196-223 том 2), позволяет судебной коллегии придти к выводу о том, что информация о деятельности государственных органов, административных ответчиков, раскрыта на официальных сайтах в порядке статьи 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N8-ФЗ.

Как усматривается из протокола судебного заседания от 9 ноября 2015 года, сайты административных ответчиков обозревались судом в ходе рассмотрения дела.

Не могут быть приняты доводы административного истца относительно того, что созданные ответчиками официальные сайты таковыми не являются, а являются лишь страницами на официальном сайте Санкт-Петербургской избирательной комиссии, поскольку такое утверждение противоречит положениям пунктам 13, 16 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

Судебная коллегия находит несостоятельными доводы административного истца о невозможности поиска официальных сайтов территориальных избирательных комиссий в сети "Интернет" при использовании поисковой системы " " ... "" (л.д.224-250 том 2, л.д.1-5 том 3).

Подпунктом "в" пункта 4 Приказа Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 года N470 "О Требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти" установлено, что программное обеспечение и технологические средства обеспечения пользования официальным сайтом, а также форматы размещённой на нём информации должны предоставлять пользователям информацией возможность поиска и получения информации, размещённой на официальном сайте, средствами автоматизированного сбора данных в сети Интернет, в том числе поисковыми системами.

Вместе с тем названными требованиями не определено, что возможность поиска информации должна обеспечиваться всеми поисковыми системами.

Судебная коллегия полагает также отметить, что нарушение своих прав Одинг А.Р. указывал исключительно в формальном плане, то есть самим по себе отсутствием официальных сайтов административных ответчиков в сети "Интернет", не связывая такое нарушение с отсутствием конкретной информации на таких сайтах, либо ненадлежащим их программным оснащением.

Частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Таким образом, закон связывает возможность судебной защиты прав с реальным их нарушением.

Задачей создания официального сайта государственного органа в сети "Интернет", как она сформулирована частью 1 статьи 10 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", является обеспечение возможности не только получения обязательной для раскрытия информации, но и обеспечение пользователям информации возможности направления запроса и получения запрашиваемой информации.

Из представленных печатных образов официальных сайтов в сети "Интернет" административных ответчиков судебная коллегия усматривает, что реальная возможность получения обязательной к раскрытию информации обеспечена на представленных сайтах.

При этом данные сайты содержат реквизиты электронной почты каждого их административных ответчиков, по которым пользователь информации, в том числе Одинг А.Р., имеет возможность запросить информацию.

То обстоятельство, что Одинг А.Р. не смог при помощи поисковой системы " " ... "" найти поименованные сайты не свидетельствует о нарушении его прав, поскольку сами сайты созданы, информация на них размещена.

Выбор способа поиска сайта в сети "Интернет" - свободный выбор административного истца, который несёт в себе, в том числе, риск ненадлежащего поиска информации, а равно невозможность получения информации выбранным способом.

Вместе с тем бездействие, о котором административный истец указывал в своих исках, судебной коллегией не установлено, поскольку сами по себе сайты созданы и функционируют.

Не может быть принят и довод административного истца о том, что в любом случае имело место обжалуемое бездействие административных ответчиков с даты вступления в силу Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" до дня создания административными ответчиками официальных сайтов, поскольку в настоящее время такое бездействие прекращено.

При этом каких-либо доказательств нарушения прав административного истца ранее 18 октября 2015 года, т.е. даты осуществления им попытки получения доступа к официальным сайтам административных ответчиков в сети "Интернет", административный истец суду не представил.

Довод административного истца о том, что поскольку территориальная избирательная комиссия N 21 Санкт-Петербурга не обжалует решение, то в части удовлетворения административного иска к данному административному ответчику решение суда в любом случае не подлежит проверке судом апелляционной инстанции, противоречит части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о безосновательности заявленных требований, равно как и к выводу, что указанного бездействия не имелось, реального нарушения прав административного истца не последовало.

Делая вывод о том, что реального нарушения прав административного истца не последовало, судебная коллегия принимает во внимание, что в своих административных исках Одинг А.Р. указывал на максимально общее своё право на доступ к официальному сайту государственного органа.

При этом не конкретизировал, какую именно информацию желал на нём получить, не поименовал непосредственное своё право, которое было нарушено в результате невозможности получения информации.

При изложенных обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда не может быть признано законным, поскольку нарушение прав административного истца не установлено, незаконного бездействия административные ответчики не допустили.

Таким образом, решение суда подлежит отмене, а в удовлетворении административных исков надлежит отказать.

Частью 2 статьи 114 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что при отказе в иске судебные расходы, понесённые судом в связи с рассмотрением административного дела, взыскиваются с административного истца, не освобождённого от уплаты судебных расходов, в доход федерального бюджета.

Частью 4 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что в определении суда апелляционной инстанции указывается на распределение между сторонами судебных расходов, в том числе расходов, понесённых в связи с подачей апелляционных жалобы, представления.

Принимая во внимание выводы судебной коллегии о необоснованности требований административных исков, также то, что административные ответчики освобождены от уплаты государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы, при этом административный истец не освобождён от уплаты государственной пошлины, с административного истца надлежит взыскать государственную пошлину в доход федерального бюджета в размере " ... " рублей.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 9 ноября 2015 года отменить.

В удовлетворении административных исков Одинга А. Р. к территориальным избирательным комиссиям NN 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 Санкт-Петербурга о признании незаконным бездействия государственного органа - отказать.

Взыскать с Одинга А. Р. в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере " ... " ( " ... ") рублей.

Председательствующий:

Судьи: