Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 23 ноября 2015 г. по делу N 33а-17351/2015

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Ильичевой Е.В.

судей

Ивановой Ю.В., Белоногого А.В.

при секретаре

Г.Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании 23 ноября 2015 года апелляционную жалобу О.А.Р. на решение Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 04 июня 2015 года по административному делу N 2-3015/2015 по административному исковому заявлению О.А.Р. к территориальной избирательной комиссии N1 Санкт-Петербурга о признании незаконным бездействия,

заслушав доклад судьи Ильичевой Е.В., выслушав объяснения представителей административного ответчика территориальной избирательной комиссии N1 Санкт-Петербурга - П.И.С., Н.О.Д., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

О.А.Р. обратился в Октябрьский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие территориальной избирательной комиссии N1 Санкт-Петербурга (далее - ТИК N1), выразившееся в ненаправлении ответа на запрос по адресу: " ... " и в непредоставлении запрашиваемой информации без ссылок на статью 20 Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

В качестве меры по восстановлению нарушенного права О.А.Р. просил обязать ТИК N1 предоставить ему ответ на запрос в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Решением Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 04 июня 2015 года заявленные требования удовлетворены.

Постановленным решением признано незаконным бездействие территориальной избирательной комиссии N1 Санкт-Петербурга, выразившееся в ненаправлении ответа на запрос О.А.Р. от "дата" в виде электронного документа по указанному в запросе адресу электронной почты, а также в непредоставлении запрашиваемой информации, указанной в пунктах 2 и 3 запроса в отсутствие мотивированного отказа в предоставлении данной информации.

На территориальную избирательную комиссию N1 Санкт-Петербурга возложена обязанность предоставить О.А.Р. ответ на запрос от "дата", предоставив требуемую информацию, указанную в пунктах 2 и 3 запроса, либо указав основания отказа в её предоставлении, в формах, определённых запросом.

В апелляционной жалобе административный ответчик ставит вопрос об отмене состоявшегося решения суда и принятии нового, полагает решение постановленным при неправильном применении норм права и оценке доказательств.

В апелляционной инстанции дело рассмотрено по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 08 марта 2015 года N22-ФЗ.

В заседание суда апелляционной инстанции административный истец О.А.Р. не явился, извещен судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, о причинах своей неявки в судебное заседание не сообщил, в связи с чем судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в его отсутствие.

Судебная коллегия, выслушав объяснения представителей административного ответчика, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

В соответствии со статьей 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Как следует из части 4 статьи 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, "дата" О.А.Р. обратился через интернет-приемную ТИК N1 с запросом, в котором просил:

1.сообщить регистрационный номер запроса в электронной форме на приведенный им электронный адрес,

2. сообщить реквизиты опубликования Инструкции по делопроизводству в ТИК N1,

3. выдать заверенную копию данной инструкции,

4. сообщить запрошенную информацию и в виде электронного документа по адресу: " ... " и на бумажном носителе по адресу: 190000, Санкт-Петербург, пер. Пирогова, дом 10, квартира 4.

Обращение О.А.Р. от "дата" зарегистрировано ТИК N1 в ту же дату за номером 21/01-18.

На указанное обращение истцу на бумажном носителе "дата" был направлен ответ, содержащий сведения о том, что Инструкция по делопроизводству в ТИК N 1 утверждена решением ТИК N 1 от "дата" N 39.3. Указанное решение в средствах массовой информации не опубликовано, было размещено на информационном стенде ТИК N 1: Санкт-Петербург, Измайловский пр., дом 10 3 этаж и в помещении ТИК N 1, в кабинете 303. Также в ответе со ссылкой на положения Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сообщено о том, что в ТИК N 1 документооборот в электронном виде не ведется, поэтому Инструкция в форме электронного документа в адрес О.А.Р. направлена быть не может.

Также О.А.Р. сообщено, что текст решения ТИК N 1 от "дата" N 39.3 в машиночитаемом виде утрачен. Техническая возможность изготовить копию указанного решения отсутствует. Заявителю предложено ознакомиться с текстом истребуемого решения ТИК N 1 в помещении комиссии по адресу ее нахождения: Санкт-Петербург, Измайловский пр., дом 10, кабинет 303.

Удовлетворяя заявленные требования, суд пришел к выводу, что поскольку в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления представляется по запросу в виде ответа, в котором содержится или к которому прилагается запрашиваемая информация, либо в котором в соответствии со статьей 20 этого закона содержится мотивированный отказ, что в рассматриваемом случае ТИК N 1 не было сделано, так как заявителю испрашиваемая им информация не была предоставлена, мотивированный отказ в предоставлении информации ответ от "дата" не содержит, то имеются основания для вывода о неправомерном бездействии административного ответчика.

Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о наличии оснований для удовлетворения поданного искового заявления, поскольку этот вывод не основан на представленных при разрешении спора доказательствах, что привело к не правильному применению к рассматриваемым правоотношениям положений действующего законодательства, регулирующего спорные отношения.

Так, из текста обращения от "дата" следует, что запрос о выдаче Инструкции по делопроизводству в ТИК N 1 не содержит конкретных обстоятельств, в связи с которыми истцу необходимы запрашиваемые сведения. Таким образом, запрос не содержит сведений о предоставлении информации, напрямую относящейся к правам и свободам О.А.Р. Вместе с тем, такое содержание запроса о предоставлении информации не противоречит положениям Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Разрешая спорные правоотношения, суд пришел к выводу, что Инструкция по делопроизводству в ТИК N 1 относится к информации о деятельности государственного органа, с которой гражданин имеет право ознакомиться в порядке Федерального закона N 8-ФЗ от 09 февраля 2009 года.

Судебная коллегия полагает, что данный вывод постановлен судом без учета положений названного Закона, нормативных правовых актов. И, кроме того, - не подтвержден текстом Инструкции по делопроизводству в ТИК N 1.

Так, статья 1 указанного Федерального закона приводит основные понятия, используемые в нем.

Информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.

Статья 2 Федерального закона определяет сферу его действия. Пункт 1 статьи определяет, что действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

При этом пунктом 5 этой же статьи установлено, что действие настоящего Федерального закона не распространяется на порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан (подпункт 2).

Обосновывая свои возражения, ответчик ссылался на то, что рассматриваемая Инструкция по делопроизводству в ТИК N 1 не относится к информации о деятельности органа государственной власти в смысле положений Федерального закона N 8-ФЗ от 09 февраля 2009 года, так как Инструкцией регламентированы внутренние вопросы документооборота в Территориальной избирательной комиссии N 1, определены требования к порядку оформления внутренней документации, установлены требования к реквизитам исходящих документов. В приведенной Инструкции имеется раздел, определяющий порядок рассмотрения и оформления обращений граждан, который соответствует тексту Типовой инструкции по делопроизводству в территориальной избирательной комиссии.

Рассматривая указанный довод ответчика, судебная коллегия исходит из следующего.

В соответствии с подпунктом 3 статьи 19 Федерального закона от 10 января 2003 года N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", пунктом 3 статьи 25 Федерального закона от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, являясь федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, иными федеральными законами, принимает инструкции и иные нормативные акты по вопросам применения данных федеральных законов.

Согласно пунктам 1, 3 части 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 N 477 "Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти" в федеральных органах исполнительной власти установлен единый порядок делопроизводства.

Федеральный орган исполнительной власти на основе настоящих Правил с учетом условий и специфики своей деятельности разрабатывает инструкцию по делопроизводству, утверждаемую руководителем федерального органа исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела.

Постановлением Центральной избирательной комиссии России от 20 октября 2011 года N 48/406-6 "О Примерной инструкции по делопроизводству в территориальной (районной, городской и иной) комиссии и избирательной комиссии муниципального образования" утверждена Примерная инструкцию по делопроизводству в территориальной (районной, городской и иной) комиссии и избирательной комиссии муниципального образования

С целью реализации действующего законодательства, решением Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 19 декабря 2013 года N 40-4 была утверждена Типовая инструкция по делопроизводству в территориальной избирательной комиссии Санкт - Петербурга.

Согласно данному решению территориальным избирательным комиссиям в Санкт-Петербурге до "дата" рекомендовано переработать с учетом утвержденной Типовой инструкции по делопроизводству действующие инструкции по делопроизводству в территориальных избирательных комиссиях в Санкт-Петербурге.

Типовая инструкция разработана на основании Федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об архивном деле в Российской Федерации", "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", законов Санкт-Петербурга, Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 года N 477, с учетом Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных приказом Федерального архивного агентства от 23 декабря 2009 года N 76, постановлений и иных нормативных актов ЦИК России, Санкт-Петербургской избирательной комиссии, регламента Территориальной комиссии, с использованием ГОСТа Р 51141-98 "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения", ГОСТа Р 6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов".

Решение Санкт - Петербургской избирательной комиссии от 19 декабря 2013 года N 40-4 опубликовано в сетевом издании "Вестник Санкт-Петербургской избирательной комиссии". Типовая Инструкция, утвержденная указанным решением, также находится в общем доступе.

Обозрев в судебном заседании 23 ноября 2015 года Инструкцию по делопроизводству в ТИК N 1, представленную представителем территориальной избирательной комиссии N1 Санкт-Петербурга, судебная коллегия приходит к выводу, что поскольку требуемая О.А.Р. инструкция по делопроизводству, полностью соответствует тексту Типовой Инструкции, опубликованной в сети "Интернет" согласно решению N40-4 от 19 декабря 2013 года, права граждан не затрагивает (порядок рассмотрения обращений граждан не относится к информации о деятельности государственного органа), истец свой запрос не мотивировал, то правомерным является довод ответчика, что рассматриваемая Инструкция не относится к той информации о деятельности государственного органа, право на ознакомление с которой имеют граждане в порядке Федерального закона N 8-ФЗ. Тем самым, у ответчика отсутствовали основания для того, что рассматривать запрос О.А.Р. в порядке, определяемом указанным Законом, направления копии истцу в порядке названного Закона.

Также судебная коллегия, оценивая правомерность выводов суда первой инстанции, принимает во внимание, что статья 13 Федерального закона N 8-ФЗ определяет информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемую в сети "Интернет".

Пунктом 3 статьи предусмотрено, что состав общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в сети "Интернет", в том числе информации, размещаемой в форме открытых данных (за исключением информации, указанной в части 7.1 статьи 14 настоящего Федерального закона), определяется соответствующими перечнями информации, предусмотренными статьей 14 настоящего Федерального закона.

Пункт 6 статьи 14 Федерального закона N 8-ФЗ предусматривает, что перечни информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации утверждаются в порядке, определяемом субъектами Российской Федерации.

В Санкт-Петербурге принят Закон Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга".

Статья 5 указанного закона определяет перечни информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга, размещаемой в сети Интернет.

Пунктом 3 указанной статьи установлено, что перечни информации о деятельности Санкт-Петербургской избирательной комиссии, территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге, размещаемой в сети Интернет, утверждаются Санкт-Петербургской избирательной комиссией.

Решением Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 29 ноября 2010 года N 87-4 "О перечнях информации о деятельности Санкт-Петербургской избирательной комиссии и территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге" утвержден Перечень информации о деятельности территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге, размещаемой в сети Интернет (приложение 2).

Из указанного решения и приложения следует, что Инструкция по делопроизводству в ТИК не входит в перечень информации о деятельности государственного органа, которая подлежит опубликованию в порядке Федерального закона N 8-ФЗ.

На основании изложенного, судебная коллегия полагает, что является правомерным утверждение ответчика, что их Инструкция по делопроизводству не является той информацией о деятельности государственного органа, предоставление которой должно быть осуществлено в порядке Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и что запрос о предоставлении этой Инструкции надлежало рассматривать в порядке, определенном Федеральным законом N 8-ФЗ.

Реализация гражданами Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления гарантируется статьей 33 Конституции Российской Федерации и регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ, под обращениями понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Требования к письменному обращению установлены статьей 7 Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ. Согласно части 1 названной статьи закона гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

В соответствии с частью 3 статьи 7 Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

Таким образом, судебная коллегия полагает обоснованными действия ответчика по рассмотрению запроса О.А.Р. от "дата" согласно требованиям Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Неправомерного бездействия при рассмотрении обращения истца ответчиком не допущено.

Кроме того, судебная коллегия полагает основанным на тексте обращения истца довод апелляционной жалобы о том, что при рассмотрении спора судом не учтено, что в запросе от "дата" О.А.Р. ставил вопрос о выдаче ему заверенной копии Инструкции, определив форму выдачи - в помещении ТИК N 1, что соответствует положениям статьи 17 Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ, которая допускает возможность ознакомления с информацией о деятельности государственного органа в занимаемом им помещении. Судом не учтено, что ТИК N 1 сообщила заявителю о невозможности направления (высылки) в его адрес истребуемой Инструкции, в то же время разъяснила заявителю возможность ознакомиться с текстом самой Инструкции.

Судебная коллегия полагает, что доводы заявления О.А.Р. фактически сводятся к несогласию с содержанием ответа избирательной комиссии на его обращение, так как истец считает его не полным. При этом несогласие О.А.Р. с данным ему ответом не является правовым основанием для признания незаконным бездействия административного ответчика и удовлетворения заявленных требований.

Поскольку обращение О.А.Р. было рассмотрено в установленный законом срок и дан ответ, при этом его права и свободы не были нарушены, правовых оснований для удовлетворения требований истца у суда первой инстанции не имелось.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 23 от 19 декабря 2003 года "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.

Таким образом, постановленное судом решение о признании незаконным бездействия территориальной избирательной комиссии N1, выразившегося в ненаправлении ответа на запрос О.А.Р. от "дата" в виде электронного документа по указанному в запросе адресу электронной почты, а также в непредоставлении запрашиваемой информации, указанной в пунктах 2 и 3 запроса в отсутствие мотивированного отказа в предоставлении данной информации, обязании предоставить требуемую информациию не может быть признано отвечающим требованиям части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем, решение суда подлежит отмене.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 04 июня 2015 года отменить.

В удовлетворении требований О.А.Р. о признании незаконным бездействия территориальной избирательной комиссии N1 Санкт-Петербурга, выразившегося в ненаправлении ответа на запрос по адресу: " ... " и в непредоставлении запрашиваемой информации без ссылок на статью 20 Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", а также обязании территориальной избирательной комиссии N1 Санкт-Петербурга предоставить О.А.Р. ответ на запрос в порядке, предусмотренном Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" - отказать.

Председательствующий:

Судьи: