Апелляционное определение СК по административным делам Свердловского областного суда от 13 апреля 2016 г. по делу N 33а-6188/2016

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Соболевой Т.Е.,

судей Кормильцевой И.И., Шумкова Е.С.,

при секретаре Гейгер Е.Ф.,

рассмотрела в открытом судебном заседании 13 апреля 2016 года административное дело по административному исковому заявлению Казанцева А.А. к Главе Белоярского городского округа о признании незаконным постановления

по апелляционной жалобе административного истца Казанцева А.А.

на решение Белоярского районного суда Свердловской области от 25 ноября 2015 года.

Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения административного истца Казанцева А.А., представителя административного истца Поповой Т.М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Казанцев А.А. обратился в суд с административным исковым заявлением к Главе Белоярского городского округа о признании незаконным постановления от 21 мая 2015 года N 1232 "Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности Казанцева А.А.".

В обоснование требований указал, что 11 февраля 2015 года обратился к Главе Белоярского городского округа с заявлением об изменении вида разрешенного использования принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровым номером 66:06:4501021:4897, площадью 55000 кв.м., расположенного в Белоярском районе Свердловской области, с "для сельскохозяйственного производства" на "размещение дачных домов и садовых домов" без изменения категории земель сельскохозяйственного назначения. После проведения публичных слушаний 29 апреля 2015 года, назначенных постановлением Главы Белоярского городского округа от 13 апреля 2015 N 919, 30 апреля 2015 года было составлено заключение о результатах публичных слушаний, которым Главе Белоярского городского округа рекомендовано изменить вид разрешенного использования земельного участка, принадлежащего Казанцеву А.А. 21 мая 2015 года Главой Белоярского городского округа принято оспариваемое постановление, которое нарушает его право на непосредственное осуществление населением местного самоуправления, предусмотренное статьями 3, 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и противоречит статье 12 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в Белоярском городском округе, согласно которой в случае принятия решения Думы (постановления Главы), противоречащего рекомендациям итогового протокола публичных слушаний, указанные органы обязаны опубликовать мотивы принятия такого решения.

В судебном заседании административный истец Казанцев А.А., представитель административного истца Гайданов Д.Р. заявленные требования поддержали.

Представитель административного ответчика Главы Белоярского городского округа Беляев О.В. заявленные требования не признал.

Решением Белоярского районного суда Свердловской области от 25 ноября 2015 года в удовлетворении административного иска Казанцева А.А. отказано.

На решение суда административным истцом Казанцевым А.А. подана апелляционная жалоба, в которой он просит решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении требований, обязать Главу Белоярского городского округа устранить допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод путем направления необходимых документов в уполномоченный исполнительный орган государственной власти в сфере территориального планирования, указывая, что судом не применены и неправильно применены нормы материального и процессуального права, что привело к вынесению незаконного и необоснованного решения.

Административный ответчик Глава Белоярского городского округа, надлежащим образом извещенный о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, не просил об отложении рассмотрения дела, в связи с чем судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие на основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не находит оснований для отмены или изменения решения суда.

Разрешая спор, суд правильно определилхарактер правоотношений сторон и нормы закона, которые их регулируют, определилобстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства на основании статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, постановилрешение в соответствии с нормами материального и процессуального законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

Вместе с тем, такой необходимой совокупности по настоящему делу не имеется, и судом первой инстанции установлено не было.

Как следует из материалов дела, и было установлено судом, 11 февраля 2015 года Казанцев А.А обратился к Главе Белоярского городского округа с заявлением об изменении вида разрешенного использования принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровым номером 66:06:4501021:4897, площадью 55000 кв.м., расположенного в Белоярском районе Свердловской области, с разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства" на разрешенное использование "размещение дачных домов и садовых домов" без изменения категории земель, который расположен в территориальной зоне СХ-1 в составе земель категории сельскохозяйственного назначения и по составу угодий относится к землям - пастбище чистое, пастбище заболоченное.

13 апреля 2015 года Главой Белоярского городского округа принято постановление N 919 "О проведении публичных слушаний по проекту муниципального правового акта об изменении вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности Казанцева А.А.", которое опубликовано 16 апреля 2015 года в официальном средстве массовой информации Белоярского городского округа. 29 апреля 2015 года составлен протокол N 10 публичных слушаний. 30 апреля 2015 года составлено заключение о результатах публичных слушаний по проекту муниципального правового акта об изменении вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности Казанцева А.А., которым рекомендовано Главе Белоярского городского округа изменить вид разрешенного использования земельного участка, которое опубликовано 07 мая 2015 года в официальном средстве массовой информации Белоярского городского округа.

21 мая 2015 года Главой Белоярского городского округа принято постановление N 1232 "Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности Казанцева А.А." в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 1919-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", подпунктом 8 пункта 1 статьи 1, статьей 77, пунктом 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", учитывая результаты публичных слушаний, которое является предметом оспаривания.

Суд первой инстанции, признавая оспариваемое постановление законным, основанным на положениях действующего земельного и градостроительного законодательства, исходил из следующего.

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 Земельного кодекса Российской Федерации определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пункты 1, 4).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2, часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного производства возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

С учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки сельскохозяйственного назначения могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - "земли населенных пунктов". Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1, 2 статьи 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного производства (сельскохозяйственных угодий) в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Указанная правовая позиция изложена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.06.2014, который сохраняет силу в настоящее время ввиду действия всех правовых норм, за исключением статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации, утратившей силу с 01 марта 2015 года.

Кроме того, Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537 утратил силу с 31.12.2015 в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 31.12.2015 N 683, утвердившего новую Стратегию национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочную перспективу, которой также установлено, что обеспечение продовольственной безопасности осуществляется за счет повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий (пункт 54).

Отказывая в удовлетворении требований, суд также пришел к правильному выводу о том, что органом местного самоуправления соблюдена процедура рассмотрения и принятия решения по заявлению. Отсутствует в данном случае противоречие оспариваемого постановления пункту 5.7 Положения о публичных слушаниях по вопросам градостроительной и землеустроительной деятельности на территории Белоярского городского округа, утвержденного решением Думы Белоярского городского округа от 07.12.2007 N 89, на основании которого были назначены и проведены публичные слушания, и которое подлежит применению к спорным правоотношениям.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку установленные обстоятельства свидетельствуют о том, что обжалуемое решение органа местного самоуправления является законным, не носит произвольный характер и не нарушает права административного истца.

Доводы административного истца о нарушении его права на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления является несостоятельным, поскольку публичные слушания, являясь публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением, и результаты которых носят рекомендательный характер.

Доводы апелляционной жалобы построены на неправильном толковании норм материального права и не являются основанием для отмены обжалуемого решения. Ссылка на Закон Свердловской области от 20.02.2009 N 5-ОЗ "О подготовке и принятии решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков на территории Свердловской области" является несостоятельной, поскольку настоящим Законом в соответствии с Федеральным законом устанавливается порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков на территории Свердловской области для обеспечения использования в целях, установленных федеральным законом о содействии развитию жилищного строительства, находящихся в федеральной собственности земельных участков и земельных участков Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (далее - Фонд), земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми Фонд осуществляет распоряжение на основании поручения уполномоченного федерального органа исполнительной власти (статья 1).

Закон Свердловской области принят на основании части 3 статьи 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которой законами субъектов Российской Федерации может быть установлен порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов и об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков с учетом требований настоящего Федерального закона, в целях содействия развитию жилищного строительства.

Таким образом, указанный Закон Свердловской области от 20.02.2009 N 5-ОЗ не распространяется на спорные правоотношения. В данном случае оспариваемое постановление принято главой городского округа на основании пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которой решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей части и статьей 4.1 настоящего Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний.

Апелляционная жалоба не содержит обоснованных доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся основанием для отмены или изменения решения суда, которые судебной коллегией также не установлены, в связи с чем решение суда следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Белоярского районного суда Свердловской области от 25 ноября 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Казанцева А.А. - без удовлетворения.

Председательствующий Т.Е.Соболева

Судьи И.И. Кормильцева

Е.С. Шумков