Решение Архангельского областного суда от 27 мая 2016 г. по делу N 3а-41/2016

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего судьи Вершинина А.В.,

при секретаре Терентьевой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части пунктов 2.1.1, 2.1.3, 2.1.4, 11.2.3 Правил благоустройства и озеленения города Архангельска, утвержденных решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 года N169,

установил:

решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 года N169 утверждены Правила благоустройства и озеленения города Архангельска (далее - Правила).

Решение Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 года N169 в первоначальном виде официально опубликовано в печатном издании "Архангельск" за N107 17 июня 2006 года.

В дальнейшем, в Правила вносились изменения и дополнения: решениями Архангельского городского Совета депутатов от 16 мая 2007 года N415, от 25 июня 2008 года N681, от 26 мая 2009 года N879, от 21 апреля 2010 года N91; решениями Архангельской городской Думы от 15 декабря 2010 года N212, от 26 мая 2011 года N269, от 27 февраля 2013 года N534, от 24 июня 2015 года N251, от 21 октября 2015 года N280 (опубликованы в печатных изданиях: "Архангельск" от 12 июля 2008 года; Бюллетене "КонсультантНорд" за N 2(51) 2010 года; "Архангельск - город воинской славы" за N22 26 марта 2013 года).

Пунктом 2.1.1 Правил предусмотрено, что юридические и физические лица обязаны обеспечивать надлежащее содержание и ежедневную уборку отведенных и прилегающих территорий.

В соответствии с пунктом 2.1.3 Правил ответственными за содержание в чистоте городских территорий, зданий, сооружений, малых архитектурных форм и других объектов благоустройства являются юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица - владельцы данных объектов благоустройства:

на земельных участках жилых домов и прилегающих к ним территориях - организации, управляющие жилищным фондом и обслуживающие жилищный фонд (абзац 2);

на земельных участках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и прилегающих к ним территориях - соответствующие юридические лица и индивидуальные предприниматели (абзац 3);

на участках домовладений, принадлежащих физическим лицам на правах собственности, и прилегающих к ним тротуарах, газонах - владельцы домовладений (абзац 4);

на участках железнодорожных путей, переездов, оборудованных переходов, зон отчуждения, различных железнодорожных сооружений, находящихся в пределах города, и прилегающих к этим участкам территориях, на причалах, набережных и других территориях, прилегающих к акватории прибрежных вод, - организации, в ведении которых находятся данные объекты (абзац 6);

на территориях, прилегающих к отдельно стоящим объектам рекламы, - на рекламораспространителей и специализированные организации, осуществляющие уборку по договору за счет средств рекламораспространителей (абзац 7);

на территориях, отведенных под проектирование и застройку (где не ведутся работы), и прилегающих к ним территориях - юридические и физические лица, которым предварительно согласовано место размещения объекта для проектирования и строительства (за исключением участков, где расположены жилые дома, планируемые под снос) (абзац 8);

на территориях, где ведется строительство или производятся работы, и прилегающих к ним территориях (на все время строительства или проведения работ) - организации, ведущие строительство, производящие работы (абзац 9);

на территориях, прилегающих к объектам мелкорозничной торговой сети и летним кафе, - собственники и арендаторы объектов (абзац 10).

Согласно пункту 2.1.4 Правил юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели обязаны убирать отведенные и прилегающие территории своими силами или по договорам со специализированными организациями за счет собственных средств.

В соответствии с пунктом 11.2.3 Правил организации различных форм собственности, в том числе организации, осуществляющие управление и обслуживание жилищного фонда, индивидуальные предприниматели и граждане, на земельных участках которых (включая прилегающие территории, определенные подпунктом 2.1.2 настоящих Правил) имеются зеленые насаждения, осуществляют их содержание за счет собственных средств.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части пунктов 2.1.1, 2.1.3 (абзацы 2-4, 6, 7-10) 2.1.4, 11.2.3 Правил, а именно:

- пункта 2.1.1, в части слов "и прилегающих";

- пункта 2.1.3 в части слов:

- в абзацах 2, 3 - "и прилегающих к ним территориях";

- абзаце 4 - "и прилегающих к ним тротуарах, газонах";

- абзаце 6 - "и прилегающих к этим участкам территориях", "и других территориях, прилегающих к акватории прибрежных вод";

- абзаце 7 - "на территориях, прилегающих к отдельно стоящим объектам рекламы - на рекламораспространителей и специализированные организации, осуществляющие уборку по договору за счет средств рекламораспространителей";

- абзацах 8, 9 - "и прилегающих к ним территориях";

- абзаце 10 - "на территориях, прилегающих к объектам мелкорозничной торговой сети и летним кафе, - собственники и арендаторы объектов";

- пункта 2.1.4 в части слов "и прилегающие";

- пункта 11.2.3 в части слов "(включая прилегающие территории, определенные подпунктом 2.1.2 настоящих Правил)".

В обоснование требований указал, что указанные нормы Правил противоречат положениям статьи 71 Конституции Российской Федерации, статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 13 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, поскольку в оспариваемой части Правила нарушают права и охраняемые законом интересы физических и юридических лиц, незаконно возлагая на них обязанность по содержанию прилегающих территорий, собственниками или землепользователями которых они не являются.

В судебном заседании прокурор прокуратуры Архангельской области Подчередниченко О.С. требования поддержал.

Представитель Архангельской городской Думы Ковтунюк Д.Л., а также представитель администрации муниципального образования "Город Архангельск" Ялунина Н.Ю. в судебном заседании возражали против удовлетворения требований, ссылаясь на соответствие оспариваемых пунктов Правил федеральному законодательству, а также то обстоятельство, что пункты 2.1.3 и 2.1.4 в 2010 году уже проверялись Арбитражным судом Архангельской области по двум делам по искам управляющих компаний.

Выслушав объяснения участвующих лиц, изучив материалы дела, суд находит заявление подлежащим удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления) к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 22 Устава муниципального образования "Город Архангельск", принятого Архангельским городским Советом депутатов 25 ноября 1997 года городская Дума принимает общеобязательные правила по вопросам местного значения.

Следовательно, решение Архангельского городского Совета депутатов принято в пределах предоставленных ему полномочий и в соответствии с установленным порядком.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В силу статьи 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно части 4 статьи 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в пункте 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта), гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124).

Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Правом на использование земельных участков в соответствии со статьями 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

На указанных лиц, в силу статьи 42 данного Кодекса возложена, в том числе, обязанность по соблюдению при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, а также недопущению загрязнения и захламления.

При этом, подобную обязанность на граждан и юридических лиц не возлагает ни земельное законодательство, ни Федеральный закон от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", регулирующий отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ни статьи 37 - 39 Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды", регулирующие вопросы обеспечения соблюдения юридическими и физическими лицами при осуществлении строительства и реконструкции, при вводе в эксплуатацию, а также при осуществлении эксплуатации зданий, строений, сооружений нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий безопасного размещения отходов производства и потребления, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, путем проведения мероприятий по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

Статья 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N38-ФЗ "О рекламе", регулирующая вопросы наружной рекламы и установки рекламных конструкций, не возлагает на владельцев рекламных конструкций обязанность по содержанию и уборке земельного участка, где установлена такая конструкция.

Согласно подпункту 3.6.1 пункта 3.6 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя Российской Федерации от 27 сентября 2003 года N170, уборка площадок, садов, дворов, дорог, тротуаров, дворовых и внутриквартальных проездов территорий должна производиться организациями по обслуживанию жилищного фонда; тротуары допускается убирать специализированными службами.

Из системного толкования изложенных норм следует, что возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора.

Федеральное законодательство такой обязанности не предусматривает. В данном случае, указанная обязанность неправомерно возложена решением органа местного самоуправления.

Таким образом, поскольку оспариваемые положения Правил устанавливают для собственников, владельцев, пользователей земельных участков дополнительное бремя по содержанию имущества, не принадлежащего им, что согласно приведенным нормам права не относится к компетенции органов местного самоуправления, а может устанавливаться только федеральным законом или договором, то данные положения Правил не могут быть признаны соответствующими вышеуказанным нормам законодательства.

Довод представителей Архангельской городской Думы, администрации муниципального образования "Город Архангельск" об отсутствии оснований для удовлетворения иска в связи с тем, что пункты 2.1.3 и 2.1.4 в 2010 году уже проверялись Арбитражным судом Архангельской области не является основанием для прекращения производства по делу в части или основанием для отказа в иске.

Одним из оснований для прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов как это следует из пункта 2 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, является вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 09 февраля 2010 года Правила, в части пункта 2.1.3 в части слов "и прилегающих к ним территориях", пункта 2.1.4 в части слов "и прилегающие территории", пункта 3.2.1 в части слов "Организации, обслуживающие жилищный фонд, и", пункта 3.3.3 в части слов "и прилегающей территории", пункта 4.1.4 в части слов "организации, управляющие и обслуживающие данный жилищный фонд", пункта 11.1.2 в части слов "осуществляющие управление и обслуживание жилищного фонда", пункта 11.4.3 в части слов "осуществляющие управление и обслуживание жилищного фонда" признаны соответствующими Жилищному кодексу Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 31 августа 2010 года Правила, касающиеся пункта 1.4 в части слов "или которое оказывает услуги по содержанию и ремонту объекта в рамках договора управления", пункта 4.1.3 в части слов "организации, управляющие жилым фондом" признаны соответствующими Жилищному кодексу Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации и касающиеся пункта 2.1.3 в части слов "и прилегающих к ним территориях", пункта 2.1.4 в части слов "и прилегающие", пункта 3.3.3 в части слов "и прилегающей территории", пункта 11.1.2 в части слов "и прилегающей" не противоречащими статьям 1,2 Закона Архангельской области от 18 апреля 2007 года N340-17-ОЗ "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории административного центра Архангельской области - города Архангельска".

Предмет рассмотренных дел и настоящего дела совпадает лишь частично. Так, пункты 2.1.3 и 11.2.3 Правил предметом проверки не были. В тоже время пункт 2.1.1 Правил о том, что юридические и физические лица обязаны обеспечивать надлежащее содержание и ежедневную уборку прилегающих территорий носит общий характер и распространяет действие на все другие пункты Правил в которых конкретизируются территории, подлежащие уборке и субъекты, обязанные ее осуществлять.

Основания административного иска значительно шире, чем те, что указаны в ранее рассмотренных делах. Прокурор ссылается на интересы неопределенного круга физических и юридических лиц, тогда как по рассмотренным делам заявления подавали организации, осуществляющие управление многоквартирными домами (далее - управляющие компании). Отказывая в удовлетворении исков, Арбитражный суд Архангельской области, сослался на то, что земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, обслуживаемые управляющими компании, не сформированы, их границы не определены. Права управляющих компаний не нарушены, поскольку прилегающие территории и, соответственно, объем обязанностей закреплены договорами на управление многоквартирными домами, а так же действующим законодательством. В отличие от обстоятельств рассмотренных дел по рассматриваемому административному иску прокурор ссылается на то, что оспариваемые Правила возлагают на физических и юридических лиц обязанность по уборке прилегающей территории, которая может быть предусмотрена либо действующим законодательством, либо договором.

Согласно правовой позиции, высказанной в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 23 октября 2014 года N2516-О, от 23 июня 2015 года N1356-О и от 29 сентября 2015 года N2089-О (касались проверки части восьмой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации) оспариваемые законоположения, рассматриваемые в системной взаимосвязи, направлены на пресечение рассмотрения судами тождественных заявлений (о том же предмете и по тем же основаниям) об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда его законность ранее проверялась судом по заявлениям того же лица или других лиц, что вместе с тем не предполагает отказ суда в принятии заявления в случае, если основания, указанные в данном заявлении, отличаются от оснований ранее рассмотренного судом заявления о том же предмете.

В соответствии с разъяснением, содержащимся в пункте 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть (часть 8 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Разработка правил благоустройства до последнего времени осуществлялась органами местного самоуправления городских, сельских поселений и городских округов Архангельской области на основе Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 года N613 (далее - Методические рекомендации).

Так, согласно пункту 8.2.1 раздела 8 Методических рекомендаций физические и юридические лица, независимо от их организационно-правовых форм, обязаны обеспечивать своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий в соответствии с действующим законодательством, разделом 8 Методических рекомендаций и порядком сбора, вывоза и утилизации отходов производства и потребления, утверждаемым органом местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 8.2.15 раздела 8 Методических рекомендаций в нем даны рекомендации о том, как следует определять границу прилегающих территорий.

Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 года NАПЛ15-557 Методические рекомендации были признаны недействующими в силу того, что они являются нормативным правовым актом, так как содержат предписания, сформулированные как нормативные о том, что физических и юридических лиц следует "обязывать" в соответствии с действующим законодательством обеспечивать очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков, а также и на "прилегающих к ним территориях" (пункт 8.2.1), вследствие чего подлежал регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 05 февраля 2016 года N 59/пр Методические рекомендации признаны не подлежащим применению.

Следовательно, суд также ссылается на изменение действующего законодательства со времени, прошедшего от предыдущей судебной проверки некоторых пунктов Правил.

Необходимо так же отметить, что в случае отказа суда от проверки некоторых пунктов Правил по причине их ранней судебной ревизии и лишь частичного удовлетворения требований прокурора в результате логической разрозненности и противоречивости отдельных норм Правил, они потеряют внутреннее нормативное единство, вызовут неоднозначность в их толковании и по этой причине - невозможность правоприменения.

С учетом изложенного, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет административный иск и признает оспариваемый нормативно правовой акт не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части пунктов 2.1.1, 2.1.3, 2.1.4, 11.2.3 Правил благоустройства и озеленения города Архангельска, утвержденных решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 года N169, удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила благоустройства и озеленения города Архангельска, утвержденных решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 года N 169 в части: пункта 2.1.1, в части слов "и прилегающих"; пункта 2.1.3 в части слов: в абзацах 2, 3 - "и прилегающих к ним территориях"; абзаце 4 - "и прилегающих к ним тротуарах, газонах"; абзаце 6 - "и прилегающих к этим участкам территориях", "и других территориях, прилегающих к акватории прибрежных вод"; абзаце 7 - "на территориях, прилегающих к отдельно стоящим объектам рекламы - на рекламораспространителей и специализированные организации, осуществляющие уборку по договору за счет средств рекламораспространителей"; абзацах 8, 9 - "и прилегающих к ним территориях"; абзаце 10 - "на территориях, прилегающих к объектам мелкорозничной торговой сети и летним кафе, - собственники и арендаторы объектов"; пункта 2.1.4 в части слов "и прилегающие"; пункта 11.2.3 в части слов "(включая прилегающие территории, определенные подпунктом 2.1.2 настоящих Правил)".

На решение суда лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Архангельский областной суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий: судья А.В. Вершинин