Решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 27 мая 2016 г. по делу N 3а-97/2016

Верховный Суд Удмуртской Республики в составе:

председательствующего судьи Багаутдиновой Г.Р.,

при секретаре Пенькиной Н.В.,

с участием

прокурора Борзенковой Т.А.,

представителя административного истца П.В.А. - И.А.Г., действующего на основании доверенности от 08.05.2015 г.,

представителя административного ответчика - Городской думы города Ижевска Ч.Д.А., действующего на основании доверенности от 15.04.2016 N01-12/Д-177,

представителей заинтересованного лица Администрации города Ижевска С.М.А., действующей на основании доверенности от 23.12.2015 N6710/01-33ДО, К.А.Е., действующего на основании доверенности от 30.11.2015 N6087/01-33ДО,

представителя заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике П.И.И., действующей на основании доверенности от 16.05.2016 N6,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П.В.А. к Городской думе города Ижевска о признании недействующими частей 4 и 5 статьи 52 Устава муниципального образования "Город Ижевск" в редакции, принятой решением Городской думы города Ижевска от 19.12.2014 N699,

установил:

решением Городской думы г. Ижевска от 16.06.2005 N 333 принят Устав города Ижевска (зарегистрирован в Президиуме Государственного Совета Удмуртской Республики 21.06.2005 N 514-III).

Решением Городской думы города Ижевска от 19.12.2014 N699 в Устав внесены изменения, в том числе:

в часть 4 статьи 52 Устава слова "опубликования в официальных средствах массовой информации в порядке, предусмотренном пунктами 5 и 6 настоящей статьи" заменены словами "размещения (опубликования) на официальном сайте муниципального образования "Город Ижевск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.izh.ru), в порядке, предусмотренном частью 5 настоящей статьи";

часть 5 статьи 52 Устава изложена в следующей редакции:

"Официальным опубликованием решения Городской думы считается первое размещение (опубликование) его полного текста на официальном сайте муниципального образования "Город Ижевск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Решение Городской думы в течение трех дней с момента его подписания направляется Главой муниципального образования "Город Ижевск" для его размещения (опубликования) на официальном сайте.

Размещение (опубликование) решений Городской Думы на официальном сайте осуществляется в течение десяти дней со дня их подписания Главой муниципального образования "Город Ижевск".

П.В.А. обратился в суд с административным иском, с учетом изменений и уточнений, о признании недействующими частей 4 и 5 статьи 52 Устава муниципального образования "Город Ижевск", в действующей редакции, принятой решением Городской думы города Ижевска от 19.12.2014 N699 в части порядка опубликования нормативных правовых актов.

В обоснование заявленных требований ссылается на то, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту-КАС РФ), части 6 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГПК РФ), пункту 13 Методики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 19.12.2008 N298.

Полагает, что размещение нормативного правового акта на сайте муниципального образования не является официальным опубликованием этого акта, сайт муниципального образования "Город Ижевск" не является средством массовой информации, так как не зарегистрирован в качестве такового. Указывает, что новая (действующая) редакция статьи 52 Устава нарушает его право на ознакомление с муниципальными правовыми актами и создает препятствие в использовании этих актов, так как он не владеет и не пользуется информационно-телекоммуникационной сетью "Интернет".

В судебном заседании:

административный истец П.В.А., будучи извещен о времени и месте судебного разбирательства, в суд не явился, в материалах дела содержится ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, судом явка П.В.А. не признана обязательной, в связи с чем дело рассмотрено в отсутствие административного истца П.В.А., в порядке части 5 статьи 213 КАС РФ.

Представитель административного истца - адвокат И.А.Г. (регистрационный номер 18/814 в реестре адвокатов Удмуртской Республики, удостоверение N874 выдано 08.07.2008 Управлением Федеральной регистрационной службы по Удмуртской Республике, доверенность от 08.05.2015, л.д.19 поддержал заявленные требования, ссылаясь на доводы, изложенные в административном иске, с учётом уточнений и изменений, просил их удовлетворить. При этом представил дополнительные объяснения, в которых приводятся примеры судебной практики судов общей юрисдикции, а также арбитражных судов, кроме того, указано следующее. В нарушение Закона Российской Федерации от 27.12.1991 "О средствах массовой информации", сайт МО "Город Ижевск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" как средство массовой информации не зарегистрирован; суду не представлено доказательств того, что сайт учрежден органами местного самоуправления, а также, что указанный сайт был создан исключительно для издания официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов органа местного самоуправления. Ранее статья 52 Устава города Ижевска предусматривала опубликование решений Городской думы в официальных средствах массовой информации. Решением Городской думы города Ижевска от 26 ноября 2010 года N30 официальным печатным изданием для опубликования муниципальных правовых актов было определено СМИ "Известия Удмуртской Республики". С марта 2016 года выпускается муниципальная газета "Столица Ижевск" периодичностью два раза в месяц, тиражом 50 000 экземпляров, Городская дума города Ижевска решилавойти в состав учредителей газеты "Столица Ижевск", однако в данном печатном издании нормативно-правовые акты не публикуются. Размещение нормативного правового акта на сайте МО "Город Ижевск", не зарегистрированном как СМИ, не отвечает нормам действующего законодательства и нарушает права административного истца на ознакомление с нормативно-правовыми актами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Представитель административного ответчика - Городской думы города Ижевска Ч.Д.А. (доверенность N01-12/Д-177 от 15.04.2016 сроком по 31.12.2020, диплом АВС 0143183, регистрационный N 41271 от 28.05.1997, л.д.20-21), требования административного истца не признал, полагая их не подлежащими удовлетворению. При этом пояснил, что изменения в статью 52 Устава города Ижевска приняты в форме и виде, в котором Городская дума вправе принимать нормативные правовые акты, органом, в исключительной компетенции которого находится принятие данного акта, в соответствии с процедурой принятия данного акта, зарегистрированы Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике 29.01.2015 и опубликованы в соответствии с требованиями федерального законодательства 05.02.2015 Городская дума, приняв изменения в статью 52 Устава города Ижевска, установиласайт муниципального образования "Город Ижевск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.izh.ru) как средство массовой информации (сетевое издание) для опубликования муниципальных правовых актов, которое в силу закона не требует регистрации. Представитель административного ответчика полагает, что оспариваемые нормы Устава города Ижевска не противоречат ни одной норме действующего законодательства и не нарушают законных прав и интересов административного истца (л.д.109-115).

Представители заинтересованного лица - Администрации города Ижевска С.М.А. (доверенность N6089/01-33 ДО от 30.11.2015 сроком по 01.01.2017, диплом ВСГ 0955510, регистрационный N 82877 от 29.03.2007, л.д.132,134), К.А.Е. (доверенность N6087/01-33 ДО от 30.11.2015 сроком по 01.01.2017, диплом ВСА 0175749, регистрационный N 70798 от 05.07.2004) полагали заявленные требования не подлежащими удовлетворению, по основаниям, изложенным представителем административного ответчика (136-137).

Представитель заинтересованного лица - Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике Попович И.И. (доверенность N6 от 16.05.2016 сроком на один год, диплом ШВ N028803, регистрационный N38816 от 30.06.1995) возражала относительно требований административного истца П.В.А., представила письменный отзыв на административное исковое заявление, согласно которому порядок внесения изменений в Устав муниципального образования "Город Ижевск", установленный частями 3-5 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соблюден; органы местного самоуправления вправе самостоятельно в Уставе муниципального образования определять средства массовой информации для опубликования муниципальных нормативных правовых актов, в том числе и сетевое издание; определение в Уставе порядка официального опубликования (обнародования) решений Городской думы соответствует статье 47 Федерального закона N131-ФЗ и статье 2 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 N2124-1 "О средствах массовой информации".

Прокурор Борзенкова Т.А. дала заключение по административному делу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Выслушав объяснения представителя административного истца, представителя административного ответчика - Городской думы города Ижевска, представителей заинтересованных лиц: Администрации города Ижевска, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение помощника прокурора Удмуртской Республики Борзенковой Т.А., полагавшей административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Удмуртской Республики не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Поскольку административным истцом заявлены требования об оспаривании частей 4 и 5 статьи 52 Устава города Ижевска в действующей редакции в части порядка опубликования нормативных правовых актов, то судом проверяется законность оспариваемых положений в указанной части.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Согласно статье 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (ч.1).

В соответствии с частью 7 статьи 208 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Статьей 50 Устава муниципального образования "Город Ижевск" установлена система муниципальных правовых актов, в которую входят Устав муниципального образования "Город Ижевск", правовые акты, принятые на местном референдуме, нормативные и иные правовые акты - решения Городской думы, правовые акты - постановления и распоряжения Главы муниципального образования "Город Ижевск", правовые акты - постановления и распоряжения Председателя Городской думы, правовые акты - постановления и распоряжения Администрации города Ижевска, правовые акты - распоряжения и приказы глав администраций районов, правовые акты - приказы заместителей главы Администрации города, руководителей органов (структурных подразделений) Администрации города и администраций районов города, правовые акты - распоряжения и приказы Первого заместителя Главы Администрации города.

Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования "Город Ижевск".

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить настоящему Уставу и правовым актам, принятым на местном референдуме.

В пункте 4 статьи 25 регламента работы Городской думы города Ижевска, утвержденного решением Городской думы г.Ижевска от 28.02.2013 N393 указано, что порядок принятия и официального опубликования (обнародования) решений Думы определен Уставом.

Из материалов дела следует, что решением Городской думы г. Ижевска от 16.06.2005 N 333 принят Устав муниципального образования "Город Ижевск" (Устав города Ижевска) (зарегистрирован в Президиуме Государственного Совета Удмуртской Республики 21.06.2005 N 514-III).

Согласно частям 4 и 5 статьи 52 Устава города Ижевска, в действующей редакции, принятого решением Городской думы г. Ижевска от 16.06.2005 N 333, обнародование решения Городской думы осуществляется Главой муниципального образования "Город Ижевск" путем его размещения (опубликования) на официальном сайте муниципального образования "Город Ижевск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.izh.ru) в порядке, предусмотренном частью 5 настоящей статьи.

Официальным опубликованием решения Городской думы считается первое размещение (опубликование) его полного текста на официальном сайте муниципального образования "Город Ижевск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт).

Решение Городской думы в течение трех дней с момента его подписания направляется Главой муниципального образования "Город Ижевск" для его размещения (опубликования) на официальном сайте.

Размещение (опубликование) решений Городской думы на официальном сайте осуществляется в течение десяти дней со дня их подписания Главой муниципального образования "Город Ижевск".

Официальное сообщение об ошибках, допущенных при официальном опубликовании решения Городской думы, производится в течение десяти дней со дня размещения (опубликования) решения Городской думы на официальном сайте с указанием правильного прочтения.

Постановлением Главы муниципального образования "Город Ижевск" от 13.12.2013 N699 утвержден адрес официального сайта муниципального образования "Город Ижевск" в сети интернет - (www.izh.ru), адрес русскоязычного домена ИЖЕВСК.РФ, полное наименование сайта муниципального образования "Город Ижевск" в сети Интернет - www.izh.ru: "Официальный сайт муниципального образования "Город Ижевск", сокращенное (краткое) наименование: "Официальный сайт города Ижевска".

Устав города Ижевска обладает признаками нормативного правового акта: содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Указанный нормативный правовой акт принят полномочным органом Городской думой в пределах ее компетенции.

Текст устава размещен на официальном сайте муниципального образования "Город Ижевск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.izh.ru)

Статьей 56 Устава установлено, что предложения о принятии Устава в новой редакции и о внесении изменений и дополнений в него вносятся Главой муниципального образования "Город Ижевск", депутатами Городской думы, органами территориального общественного самоуправления, гражданами в порядке правотворческой инициативы; проект Устава, проект решения Городской думы о внесении изменений и дополнений в него не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения Городской думой вопроса о принятии Устава, о внесении изменений в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в порядке, предусмотренном статьей 52 настоящего Устава, с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного Городской думой порядка учета предложений по проекту Устава, проекту решения Городской думы о внесении изменений и дополнений в него, а также порядка участия граждан в его обсуждении указанных проектов; не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту решения Городской думы о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Город Ижевск", а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения Устава в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

15 сентября 2014 года Глава муниципального образования "Город Ижевск" обратился в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике с просьбой рассмотреть на соответствие действующему законодательству внесение изменений в Устав города в части определения порядка официального опубликования муниципальных правовых актов на сайте.

25 сентября 2014 года от Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике получен ответ со ссылкой на статью 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о возможности внесения предлагаемых изменений в Устав города Ижевска.

13 ноября 2014 года в газете "Известия Удмуртской Республики" N129 был опубликован проект решения Городской думы города Ижевска "О внесении изменений в Устав муниципального образования "Город Ижевск" и в соответствии с требованиями статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - решение Городской думы города Ижевска от 19.04.2007 N250 "Об утверждении Порядка учета предложений по проектам решений Городской думы города Ижевска о внесении изменений и (или) дополнений в Устав муниципального образования "Город Ижевск" и участия граждан в их обсуждении".

17 ноября 2014 года постановлением Главы муниципального образования "Город Ижевск" N750 "О публичных слушаниях по проектам решений Городской думы города Ижевска, в том числе "О внесении изменений в Устав муниципального образования "Город Ижевск", принятый решением Городской думы города Ижевска от 16.07.2005 N333, вынесен на публичные слушания с участием жителей города Ижевска проект решения о внесении изменений в Устав города Ижевска.

19 ноября 2014 года Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской республике направило в адрес Главы муниципального образования "Город Ижевск" письмо о рассмотрении проекта решения Городской думы "О внесении изменений в Устав муниципального образования "Город Ижевск", в котором указало, что противоречия федеральному и региональному законодательству, а также коррупциогенные факторы в проекте решения не выявлены.

17 декабря 2014 года в муниципальном молодежном театре "Молодой человек" были проведены публичные слушания, по результатам которых проект решения "О внесении изменений в Устав муниципального образования "Город Ижевск" был одобрен жителями города Ижевска.

Проект решения о внесении изменений в Устав города рассматривался созданными Постоянными комиссиями 8 декабря, 11 декабря, 18 декабря 2014 года, по результатам рассмотрения постоянные комиссии согласились с предложенным проектом решения и рекомендовали рассмотреть его на очередной сессии Городской думы.

19 декабря 2014 года постановлением Главы муниципального образования "Город Ижевск" N841 утверждено заключение о результатах публичных слушаний по проекту решения Городской думы города Ижевска "О внесении изменений в устав муниципального образования "Город Ижевск".

19 декабря 2014 года на очередной, 31-й сессии Городской думы города Ижевска пятого созыва было принято решение Городской думы города Ижевска N699 "О внесении изменений в Устав муниципального образования "Город Ижевск", принятый решением Городской думы города Ижевска от 16.06.2005 N333.

Согласно выписке из протокола сессии за решение проголосовало 28 депутатов из 30 присутствующих, то есть кворум имелся.

29 января 2015 года Управлением министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республики зарегистрированы изменения в Устав города Ижевска, решение включено в государственный реестр уставов муниципальных образований с присвоением ему государственного регистрационного номера RU183030002015001 от 29.01.2015.

5 февраля 2015 года в средстве массовой информации - газете "Известия в Удмуртской Республике", определенной на основании решения Городской думы города Ижевска от 26.11.2010 N30 в качестве официального печатного издания для опубликования муниципальных правовых актов муниципального образования "Город Ижевск", решение Городской думы города Ижевска от 19.12.2014 N699 было опубликовано и вступило в законную силу.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 данного Федерального закона).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

Согласно частям 1 и 2 статьи 43 указанного Федерального закона в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Согласно пункту 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся, в том числе принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

Частью 13 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Часть 4 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Проект решения о внесении изменений в устав и соответствующий порядок учета предложений граждан были опубликованы 13 ноября 2014 года.

В соответствии с требованиями статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проект решения о внесении изменений в устав был внесен на публичные слушания, которые проведены в соответствии с Положением о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Город Ижевск", утвержденным решением Городской думы города Ижевска от 22.12.2005 N35.

Согласно части 5 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Городская дума города Ижевска является представительным органом муниципального образования "Город Ижевск" и состоит из 42 депутатов, избираемых гражданами на муниципальных выборах на срок 5 лет (статья 25 Устава).

Решение Городской думы от 19.12.2014 N699 принято 28 голосами депутатов из 30 присутствующих, что составляет две трети от установленной численности депутатов Городской думы города Ижевска.

Таким образом, статья 52 (части 4 и 5) Устава в действующей редакции принята в форме и виде, в котором Городская дума вправе принимать нормативные правовые акты, органом, в исключительной компетенции которого находится принятие данного акта, в соответствии с процедурой принятия данного акта.

Согласно части 6 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Согласно подпунктам 20, 23 пункта 6 Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 N26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", Управление осуществляет в установленном порядке государственную регистрацию уставов муниципальных образований, расположенных на территории Удмуртской республики, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы; проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы; проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации.

Во исполнение указанной правовой нормы изменения в Устав города Ижевска, в частности статью 52 (части 4 и 5), были зарегистрированы Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике 29 января 2015 года.

Согласно части 8 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

С целью соблюдения порядка опубликования, изменения в Устав были опубликованы в соответствии с требованиями федерального законодательства в газете "Известия Удмуртской Республики" 5 февраля 2015 года.

Таким образом, правила введения нормативного правого акта - внесения изменений в Устав города Ижевска, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления в силу, соблюдены.

Разрешая заявленные требования, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах его полномочий, противоречий нормативным правовым актам большей юридической силы не усмотрено, нарушений процедуры его принятия и официального опубликования не установлено.

При этом суд исходит из того, что обнародование решения Городской думы путем его размещения (опубликования) на официальном сайте муниципального образования "Город Ижевск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.izh.ru) без опубликования в печатном издании не противоречит федеральному законодательству. Такая форма обнародования нормативного правового акта позволяет ознакомиться с его содержанием лицам, чьи права и свободы он затрагивает. При этом иная форма доведения соответствующей информации до сведения населения не является обязательной.

В силу положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оспариваемый нормативный акт принят представительным органом местного самоуправления - Городской думой города Ижевска в пределах его полномочий, установленных вышеприведенными положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава муниципального образования "Город Ижевск". Нормативный правовой акт принят в надлежащей форме и в соответствии с требуемой процедурой. Порядок введения в действие и опубликования оспариваемого нормативного правового акта не нарушен. Несоответствий нормативным правовым актам большей юридической силы судом не выявлено.

В пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В силу положений главы 21 КАС РФ оспариванию подлежит нормативный правовой акт, действующий в редакции на момент обращения в суд с административным исковым заявлением о признании его недействующим ввиду противоречия законодательству, имеющему большую силу, и нарушения прав и законных интересов участников общественных отношений, которые он регулирует.

Следовательно, решение Городской думы города Ижевска от 19.12.2014 N699, содержащее правовые нормы о внесении изменений в Устав города Ижевска и не регулирующее каких-либо правоотношений, не может быть самостоятельным предметом судебной проверки.

При таких обстоятельствах не имеют правового значения изложенные в административном исковом заявлении доводы административного истца о том, какими были нормы статьи 52 в прежней редакции Устава Города Ижевска, предусматривавшие порядок обнародования нормативных правовых актов путем их опубликования в официальных средствах массовой информации, определяемых Городской думой, и какими они стали после внесения в него изменений решением Городской думы города Ижевска от 19.12.2004 N699, по каким причинам прежняя редакция статьи 52 Устава в большей степени отвечала принципам законности и обоснованности.

Действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом местного самоуправления, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта полностью или в части, а вопрос о целесообразности принятия таких актов относится к исключительной компетенции соответствующего органа.

В постановлении Конституционного суда РФ от 27.03.2012 N 8-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина И.Д. Ушакова" приведена позиция, согласно которой требование обнародования нормативного правового акта от имени государства компетентным органом публичной власти обусловлено общепризнанным принципом правовой определенности, на основе которого устанавливаются отношения государства и индивида, и означает всеобщее оповещение о том, что данный нормативный правовой акт принят и подлежит действию в изложенном аутентичном содержании. Только в этом случае на лиц, подпадающих под его действие, распространяется общеправовая презумпция, в силу которой незнание закона не освобождает от ответственности за его нарушение; официальным опубликованием любого федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). При этом включение в перечень официальных изданий соответствующего интернет-портала, обусловленное объективным изменением структуры информационного пространства в современных условиях, позволяет осуществлять функцию всеобщего оповещения о принятии тех или иных нормативных правовых актов и ознакомления с ними в целях их обнародования в контексте требования статей 15 (часть 3), 71 (пункт "к"), 84 (пункт "д"), 106 (пункт "г"), 107 и 108 Конституции Российской Федерации с использованием новых информационных технологий.

Также статьей 47 Федерального закона N131-ФЗ определено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации; муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования); порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Согласно пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" под официальным сайтом государственного органа или органа местного самоуправления (далее - официальный сайт) понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет"), содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления. Федеральным законом может быть предусмотрено создание единого портала, на котором размещаются официальные сайты нескольких государственных органов.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 09.02.2009 N8-ФЗ одним из основных принципов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом.

Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 09.02.2009 N8-ФЗ доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться в том числе обнародованием (опубликованием) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации.

Из положений статей 11, 21 вышеназванного Закона N8-ФЗ следует, что основными требованиями при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются в том числе создание государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий организационно-технических и других условий, необходимых для реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также создание государственных и муниципальных информационных систем для обслуживания пользователей информацией; пользователю информацией предоставляется на бесплатной основе информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети "Интернет", а также в отведенных для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах.

В соответствии со статьей 2 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием); под сетевым изданием понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", зарегистрированный в качестве средства массовой информации в соответствии с настоящим Законом.

Вместе с тем в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 09.02.2009 N8-ФЗ не требуется регистрации средств массовой информации, учреждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов.

Из разъяснений, изложенных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15.06.2010 N16 "О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", следует, что вопросы государственной регистрации средства массовой информации поставлены в зависимость от распространения продукции средства массовой информации. Поскольку при распространении массовой информации через сайты в сети Интернет отсутствует продукция средства массовой информации, то по действующему законодательству сайты в сети Интернет не подлежат обязательной регистрации как средства массовой информации (абз.4 пункт 6).

Городская дума города Ижевска, приняв изменения в статью 52 Устава, установиласайт муниципального образования "Город Ижевск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.izh.ru) как средство массовой информации (сетевое издание) для опубликования муниципальных правовых актов, которое в силу закона не требует регистрации.

Из приведенных норм в их совокупности следует, что законодатель возложил на органы местного самоуправления обязанность устанавливать в уставе муниципального образования порядок вступления в силу муниципальных правовых актов и порядок их официального опубликования; порядок опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов не содержит такого обязательного условия, как опубликование муниципальных правовых актов в печатных средствах массовой информации.

В силу частей 1, 2 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть "Интернет", в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация. В случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети "Интернет", указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района.

В целях обеспечения права неограниченного круга лиц на доступ к информации, указанной в части 1 настоящей статьи, в местах, доступных для пользователей информацией (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах), создаются пункты подключения к сети "Интернет".

В статье 13 Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ установлены требования о содержании информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети "Интернет", в том числе требования о содержании информации о нормативных правовых актов, изданных государственным органом, муниципальных правовых актов, изданных органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведений о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 14 Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Перечни информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети "Интернет"" Перечни информации о деятельности органов местного самоуправления утверждаются в порядке, определяемом органами местного самоуправления; Правительство Российской Федерации определяет состав общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и порядок обязательного размещения указанными органами в сети "Интернет" в форме открытых данных такой информации, созданной указанными органами; при утверждении перечней информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, указанных в частях 1 - 3, 5 - 7 статьи 14, определяются периодичность размещения информации в сети "Интернет", за исключением информации, размещаемой в форме открытых данных, сроки ее обновления, обеспечивающие своевременность реализации и защиты пользователями информацией своих прав и законных интересов, а также иные требования к размещению указанной информации; периодичность размещения в сети "Интернет" в форме открытых данных общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, сроки ее обновления, обеспечивающие своевременность реализации и защиты пользователями своих прав и законных интересов, а также иные требования к размещению указанной информации в форме открытых данных определяются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 N 583 "Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных" утверждены Правила отнесения информации к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных; Правила определения периодичности размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, сроков ее обновления, обеспечивающих своевременность реализации и защиты пользователями своих прав и законных интересов, а также иных требований к размещению указанной информации в форме открытых данных; Правила обязательного размещения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, созданной указанными органами или поступившей к ним при осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных.

Указанные Правила устанавливают порядок отнесения информации к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") в форме открытых данных; порядок определения периодичности размещения в сети "Интернет" в форме открытых данных общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, сроков ее обновления, обеспечивающих своевременность реализации и защиты пользователями своих прав и законных интересов, а также иных требований к размещению указанной информации в форме открытых данных, исходя из соблюдения принципа актуальности и достоверности информации, содержащейся в наборе данных; порядок обязательного размещения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, созданной указанными органами в форме открытых данных.

Анализ вышеизложенных норм права позволяет сделать вывод о том, что размещение органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети "Интернет" является способом обеспечения доступа к информации о деятельности для всеобщего сведения, и предусматривает для населения публичного образования и иных лиц возможность ознакомиться с муниципальными нормативными правовыми актами непосредственно через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет".

Согласно пункту 5 части 2 статьи 209 КАС РФ в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а также требования о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений.

С административным иском о признании нормативного правового акта недействующим вправе обратиться только лица, в отношении которых данный акт применяется, либо они являются субъектами регулируемых отношений при условии, что оспариваемым актом нарушены или нарушаются их права.

При этом предметом проверки является соответствие оспариваемого нормативного правового акта законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу.

Из текста административного искового заявления следует, что статья 52 Устава в действующей редакции нарушает права неопределенного круга лиц, не имеющих доступа в информационную сеть "Интернет", в том числе административного истца, на ознакомление с нормативными правовыми актами, затрагивающими их права и свободы.

Исходя из положений, установленных статьями 40, 208 КАС РФ, административный истец не наделен процессуальным правом на обращение в суд в порядке административного судопроизводства в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц, вправе оспаривать нормативный правовой акт только по основанию нарушения его личных прав, свобод и законных интересов.

Тот факт, что административный истец не пользуется интернетом в качестве источника информации о принятых правовых актах, не свидетельствует о нарушении порядка опубликования нормативно-правовых актов, а также прав и законных интересов П.В.А.

Кроме того, ссылка административного истца на противоречие оспариваемого нормативного правового акта части 4 статьи 215 КАС РФ не состоятельна, поскольку указанный Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства, а часть 4 статьи 215 КАС РФ указывает на содержание резолютивной части решения суда по административному делу. Также является несостоятельной ссылка административного истца на противоречие оспариваемого нормативного правового акта части 6 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку указанная норма предусматривала порядок подачи в суд заявления об оспаривании нормативно-правовых актов, указанная норма утратила силу с 15 сентября 2015 года на основании Федерального закона от 08.03.2015 N 23-ФЗ.

Ссылки в административном иске и объяснениях административного истца на конкретные примеры из судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов несостоятельны, поскольку в силу статьи 15 КАС РФ данные акты не относятся к актам, подлежащим применению при разрешении административных дел. Судебный прецедент по смыслу приведенных положений закона к источникам права не отнесен.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицом, права и свободы которого он затрагивает, обнародование акта при условии обеспечения доступа населения к ознакомлению, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Публикация нормативных правовых актов муниципальных органов власти только на официальном сайте не препятствует ознакомлению с ними населению муниципального образования, поскольку официальный сайт в сети "Интернет" является общедоступным источником информации.

Суд приходит к выводу, что административным истцом не представлено доказательств, свидетельствующих о незаконности и несоответствии законодательству Российской Федерации статьи 52 Устава (частей 4 и 5) в действующей редакции, а также доказательств нарушения его прав и законных интересов.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что определение в Уставе порядка официального опубликования (обнародования) решений Городской думы соответствует статье 47 Федерального закона N131-ФЗ и статье 2 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 N2124-1 "О средствах массовой информации".

С учётом того, что части 4, 5 статьи 52 Устава города Ижевска (в действующей редакции) в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца, административное исковое заявление П.В.А. не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

Не подлежат взысканию судебные расходы, поскольку в силу статьи 111 КАС РФ суд присуждает возместить расходы только той стороне, в пользу которой состоялось решение суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 215, 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административное исковое заявление П.В.А. к Городской думе города Ижевска о признании недействующими частей 4 и 5 статьи 52 Устава муниципального образования "Город Ижевск" в редакции решения Городской думы г.Ижевска от 19.12.2014 N699 оставить без удовлетворения.

Обязать Администрацию города Ижевска опубликовать сообщение о принятии решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном сайте муниципального образования "Город Ижевск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.izh.ru).

Апелляционная жалоба, представление на настоящее решение могут быть поданы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Удмуртской Республики в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 2 июня 2016 года.

Судья Верховного Суда

Удмуртской Республики Г.Р. Багаутдинова