Решение Верховного Суда Республики Карелия от 29 июня 2016 г. по делу N 3а-28/2016

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

N 3а-28/2016

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

29.06.2016 г.Петрозаводск

Верховный Суд Республики Карелия в составе

судьи Данилова О.И.,

при секретаре Макаршиной А.А.,

с участием прокурора Крылова Д.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) о признании недействующим решения Совета Сортавальского городского поселения от 12.12.2012 N 265 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Сортавальское городское поселение" в части включения в границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "Сортавальское городское поселение", лесных участков в кварталах 39 (часть), 41 (часть), 42 (часть), 58 (часть), 59 (часть), 85 (часть), 86 (часть), 87 (часть), 89 (часть), 101 (часть), 103 (часть) Ладожского участкового лесничества Сортавальского лесничества, 19 (часть), 20 (часть) Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества,

установил:

Решением Совета Сортавальского городского поселения Республики Карелия от 12.12.2012 N 265 утвержден генеральный план муниципального образования "Сортавальское городское поселение" (далее - Решение N 265).

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения N 265 в части включения в границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "Сортавальское городское поселение", лесных участков Ладожского участкового лесничества Сортавальского лесничества в кварталах 39 (часть), 41 (часть), 42 (часть), 58 (часть), 59 (часть), 85 (часть), 86 (часть), 87 (часть), 89 (часть), 101 (часть), 103 (часть) и Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества в кварталах 19 (часть) и 20 (часть).

Рослесхоз полагает, что оспариваемый акт не соответствует Земельному кодексу Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесному кодексу Российской Федерации (далее - ЛК РФ), Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Федеральному закону от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ), постановлению Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" (далее - Положение), постановлению Правительства Российской Федерации от 24.03.2007 N 178 "Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации" и приказу Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.02.2012 N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований".

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что находящиеся в федеральной собственности лесные участки Решением N 265 включены в границы муниципального образования "Сортавальское городское поселение" (далее - Сортавальское городское поселение) без согласования проекта генерального плана с Рослесхозом. Таким образом, оспариваемым актом изменено целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, что препятствует осуществлению полномочий федеральных органов государственной власти по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

В отзыве на административный иск административный ответчик, не опровергая факта несоблюдения им процедуры согласования проекта генерального плана с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, полагает включение участков лесного фонда в границы населенных пунктов, входящих в состав Сортавальского городского поселения, обоснованным.

В письменных объяснениях по делу заинтересованное лицо - Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), к ведению которого после упразднения Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) отошли функции по осуществлению координации разработки документов территориального планирования Российской Федерации, указало, что письмом Минрегиона России от 03.08.2012 N 20308-ЕЧ/02 до администрации Сортавальского городского поселения доведен отказ Рослесхоза в согласовании проекта генерального плана. Информация о проведении в Минрегионе России согласительного совещания по проекту генерального плана, направлении протокола согласительного совещания в администрацию Сортавальского городского поселения, поступлении в Минрегион России доработанной редакции проекта генерального плана и выдаче сводного заключения на указанный проект в Минэкономразвития России отсутствует.

Заинтересованное лицо - ТУ Росимущества в Республике Карелия в письменных объяснениях по делу поддержало позицию, изложенную в административном исковом заявлении.

В судебном заседании представитель Рослесхоза Мартыненко Ф.Г. на удовлетворении заявленных требований настаивал.

Представитель административного ответчика Кулакова Л.А. в судебном заседании против удовлетворения административного иска возражала, подтвердив факт включения в границы населенных пунктов, входящих в состав Сортавальского городского поселения, лесных участков Ладожского участкового лесничества Сортавальского лесничества в кварталах 39 (часть), 41 (часть), 42 (часть), 58 (часть), 59 (часть), 85 (часть), 86 (часть), 89 (часть), 101 (часть), 103 (часть) и Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества в квартале 19 (часть). Полагала, что лесной участок Ладожского участкового лесничества Сортавальского лесничества в квартале 87 (часть) не является таковым, поскольку относится к землям населенных пунктов, а лесной участок Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества в квартале 20 (часть) не находится в границах населенных пунктов. От проведения проверки на местности доводов возражений о не включении лесного участка Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества в квартале 20 (часть) в границы населенных пунктов, входящих в состав Сортавальского городского поселения, отказалась.

Представители заинтересованных лиц: от Правительства Республики Карелия Клюквина Ю.Н., от ГКУ РК "Сортавальское центральное лесничество" Андрюшин А.А. требования административного истца поддержали в полном объеме, пояснили, что по материалам лесоустройства все перечисленные в административном иске земельные участки являются участками лесного фонда и незаконно включены в границы населенных пунктов, входящих в состав Сортавальского городского поселения.

Выслушав явившихся лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Крылова Д.И., полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, вышеуказанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Как следует из материалов дела, Решение N 265 принято уполномоченным органом в установленной форме, подписано главой муниципального образования и в соответствии со статьей 17 Устава муниципального образования "Сортавальское городское поселение" официально опубликовано в газете "Ладога-Сортавала" от 21.12.2012 N 59 и на официальном сайте администрации муниципального образования "Сортавальское городское поселение "http://городсортавала.рф".

Согласно пункту 1 части 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

При этом установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (часть 1 статьи 11 Федерального закона N 172-ФЗ).

Подготовка проекта генерального плана поселения предусматривает его обязательное согласование с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24 ГрК РФ), в указанных в статье 25 ГрК РФ случаях.

В частности, такое согласование требуется, если в соответствии с названным проектом предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда (пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Порядок согласования проекта генерального плана утвержден приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.02.2012 N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований" (далее - Порядок согласования).

Согласно пунктам 2.3 и 2.4 Порядка согласования при поступлении в Минрегион России хотя бы от одного федерального органа заключения о несогласии с проектом документа территориального планирования Министерство проводит согласительное совещание с представителями федеральных органов в целях выработки единой позиции по проекту документа территориального планирования.

В случае если вопросы, содержащиеся в заключении о несогласии с проектом документа территориального планирования, не были урегулированы на согласительном совещании, Министерство готовит сводное заключение о несогласии с проектом документа территориального планирования.

В силу части 9 статьи 24 ГрК РФ в случае поступления заключения, содержащего положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации поселения в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимает решение о создании согласительной комиссии.

Пунктом 3.1 Порядка согласования предусмотрено, что в состав согласительной комиссии включаются: представители органов, которые направили заключения о несогласии с проектом документа территориального планирования; представители органа местного самоуправления, уполномоченного на подготовку документа территориального планирования; представители разработчиков проекта документа территориального планирования (с правом совещательного голоса).

На основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации поселения вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку (часть 12 статьи 24 ГрК РФ).

Из материалов дела следует, что проект генерального плана Сортавальского городского поселения направлялся для согласования в Минрегион России, который в свою очередь письмом от 02.05.2012 N 10989-АВ/02 направил его в федеральные органы исполнительной власти для рассмотрения и представлении заключений в части вопросов, входящих в их компетенцию.

По итогам рассмотрения указанного проекта Минрегионом России были получены отрицательные заключения Минтранса России (письмо от 19.12.2012 N ОБ-21/15262), Минприроды России (письмо от 04.09.2012 N 02-09-32/13885) и Рослесхоза (письмо от 30.05.2012 N ЮД-11-32/5884).

Однако доказательств проведения Минрегионом России согласительного совещания по проекту генерального плана, направления протокола согласительного совещания в администрацию Сортавальского городского поселения, поступления в Минрегион России доработанной редакции проекта генерального плана и выдачи сводного заключения на указанный проект не имеется.

Вместе с тем отрицательное заключение Рослесхоза на проект генерального плана было направлено в администрацию Сортавальского городского поселения Минрегионом России письмом от 03.08.2012 N 20308-ЕЧ/02.

Согласно пункту 1 Положения Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

До 01.01.2015 к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов. Кроме того, подпунктом 5.4.3 Положения за Рослесхозом сохранены полномочия по рассмотрению проектов генеральных планов поселений и подготовке заключений в пределах своей компетенции.

Следовательно, Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенных пунктов и изменения категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.

В том случае, если имеется отрицательное заключение Рослесхоза на проект генерального плана поселения, соблюдение органом местного самоуправления процедур согласования, в том числе утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти (части 7 и 8 статьи 25 ГрК РФ), само по себе не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана городского поселения.

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ), не является обязательным.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 03.02.2010 N 238-О-О.

Таким образом, отсутствие согласования проекта генерального плана Сортавальского городского поселения с Рослесхозом является существенным нарушением порядка подготовки указанного документа территориального планирования.

Как усматривается из материалов дела, спорные лесные участки общей площадью 38,5 га входят в границы земельного участка с кадастровым номером 10:00:000000:015 из категории земель лесного фонда общей площадью 158492 га, расположенного по адресу: Республика Карелия, территория Сортавальского и Ладожского кадастровых районов, который находится в федеральной собственности. На территории, занимаемой указанным участком, расположены, в том числе, лесные участки Ладожского участкового лесничества Сортавальского лесничества в кварталах 39 (часть), 41 (часть), 42 (часть), 58 (часть), 59 (часть), 85 (часть), 86 (часть), 87 (часть), 89 (часть), 101 (часть), 103 (часть) и Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества в кварталах 19 (часть) и 20 (часть).

Филиалом федерального государственного бюджетного учреждения "Рослесинфорг" "Севзаплеспроект", подведомственного Рослесхозу, выявлено частичное наложение границ населенных пунктов, входящих в состав Сортавальского городского поселения, установленных генеральным планом в соответствии с Решением N 265, и границ лесных участков Ладожского участкового лесничества Сортавальского лесничества в кварталах 39 (часть), 41 (часть), 42 (часть), 58 (часть), 59 (часть), 85 (часть), 86 (часть), 87 (часть), 89 (часть), 101 (часть), 103 (часть) и Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества в кварталах 19 (часть) и 20 (часть), что подтверждается заключением от 14.12.2015 N 12-01/816 с приложением соответствующих карт-схем.

Указанное обстоятельство также подтверждается пояснениями представителей заинтересованных сторон (Правительства Республики Карелия и ГКУ РК "Сортавальское центральное лесничество"), осуществляющих ведение лесного реестра и надзор за соблюдением лесного законодательства, и за исключением 87 (часть) квартала Ладожского участкового лесничества Сортавальского лесничества и 20 (часть) квартала Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества не оспаривается представителем административного ответчика.

При этом суд не принимает во внимание доводы административного ответчика о том, что земельный участок в квартале 87 (часть) Ладожского участкового лесничества Сортавальского лесничества не является лесным участком, поскольку относится к землям поселений, а лесной участок в квартале 20 (часть) Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества не находится в границах населенных пунктов, входящих в состав Сортавальского городского поселения.

Согласно статье 7 ЛК РФ (здесь и далее - в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана) лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 ЛК РФ.

Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади (часть 2 статьи 69 ЛК РФ).

Согласно статье 92 ЛК РФ государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Федеральный закон N 221-ФЗ).

Частью 6 статьи 47 Федерального закона N 221-ФЗ предусмотрено, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенныйсоответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

В соответствии со статьей 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах.

Отнесение земельных участков к участкам лесного фонда, местоположение границ земельных участков из состава земель лесного фонда Сортавальского лесничества подтверждаются свидетельством о государственной регистрации права от 06.09.2007, выписками из государственного лесного реестра, основанными на материалах лесоустройства, картами-схемами расположения и границами лесных участков, кадастровым планом земельного участка от 02.07.2007 N 06/07-5470, планом границ земельного участка.

При этом отнесение спорного земельного участка в квартале 87 (часть) Ладожского участкового лесничества Сортавальского лесничества к землям лесного фонда в установленном порядке не оспорено.

Нахождение в границах населенного пункта лесного участка в квартале 20 (часть) Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества административным ответчиком не опровергнуто. При этом суд учитывает отказ административного ответчика от проведения на местности проверки с участием сотрудников лесхоза его довода о не наложении границ населенных пунктов, входящих в состав Сортавальского городского поселения, и границ лесного участка в квартале 20 (часть) Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества.

Таким образом, поскольку при подготовке проекта генерального плана Сортавальского городского поселения нарушена предусмотренная ГрК РФ процедура его согласования с Рослесхозом, имеется документально подтвержденное наложение границ населенных пунктов, входящих в состав Сортавальского городского поселения, и границ находящегося в федеральной собственности земельного участка из состава земель лесного фонда, постольку имеются основания для признания судом Решения N 265 не действующим в оспариваемой части.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку из материалов дела усматривается, что генеральный план Сортавальского городского поселения, утвержденный Решением N 265, применялся и на его основе реализованы права граждан и юридических лиц, суд признает его не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.

Пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ предусмотрено, что в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Суд полагает достаточным возложение на административного ответчика обязанности по публикации сообщения о принятии настоящего решения.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

Административный иск удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в силу решения суда решение Совета Сортавальского городского поселения Республики Карелия от 12.12.2012 N 265 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Сортавальское городское поселение" в части включения в границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "Сортавальское городское поселение", лесных участков в кварталах 39 (часть), 41 (часть), 42 (часть), 58 (часть), 59 (часть), 85 (часть), 86 (часть), 87 (часть), 89 (часть), 101 (часть), 103 (часть) Ладожского участкового лесничества Сортавальского лесничества и 19 (часть), 20 (часть) Валаамского участкового лесничества Сортавальского лесничества.

Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании Совета Сортавальского городского поселения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья Верховного Суда

Республики Карелия О.И.Данилов

Мотивированное решение изготовлено

в порядке части 2 статьи 177 КАС РФ 04.07.2016