Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 17 августа 2016 г. по делу N 33а-16556/2016

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Стаховой Т.М.

судей

Бутковой Н.А.

Чуфистова И.В.

при секретаре

Чернышове А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N2а-862/2016 по апелляционной жалобе административного ответчика старшего государственного инспектора Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу Бурова В. Г. на решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 09 февраля 2016 года, принятое по административному исковому заявлению Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области к старшему государственному инспектору Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу Бурову В. Г. о признании незаконными предписания от 13 июля 2015 года об устранении нарушений и акта плановой выездной проверки о 17 июня 2015 года.

Заслушав доклад судьи Стаховой Т.М., объяснения административного ответчика - старшего государственного инспектора Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу Бурова В.Г., Судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Исполняющий обязанности министра Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (далее - Министерство) обратился в Дзержинский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконными:

- акт плановой выездной проверки от 17 июня 2015 года N ПП-06/25 деятельности Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области по осуществлению переданных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания, за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в части указания на допущенные Министерством нарушения требований ст.51 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", выразившиеся в не установлении и не утверждении особо защитных участков лесов и других зон охраны охотничьих ресурсов на территориях общедоступных и закрепленных охотничьих угодий Архангельской области;

- предписание от 13 июля 2015 года N 17/2015-ПР/25 "Об устранении выявленных нарушений", выданное старшим государственным инспектором Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу (далее - Департамент) Буровым В.Г.

В обоснование требований административный истец указал, что оспариваемым предписанием на него возложена обязанность в срок до 01 декабря 2015 года определить зоны охраны охотничьих ресурсов на основании проектов внутрихозяйственного охотоустройства охотпользователей, ограничения охоты в зонах охраны охотничьих ресурсов установить в порядке, установленном законодательством в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Между тем, Министерство не наделено правом самостоятельно производить деление территории охотничьего угодья с целью выделения зоны охраны охотничьих ресурсов.

Так, согласно ст. 39 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в целях планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляются территориальное охотустройство и внутрихозяйственное охотустройство.

Документом территориального охотустройства является схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации. Документом внутрихозяйственного охотустройства является схема использования и охраны охотничьего угодья.

Осуществление внутрихозяйственного охотустройства в закрепленных охотничьих угодьях обеспечивается лицами, заключившими охотхозяйственные соглашения, за счет собственных средств.

Схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

По утверждению Министерства, лицами, заключившими охотхозяйственные соглашения, схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации для утверждения в Министерство не представлены.

С учетом изложенного, возложение оспариваемым предписанием на Министерство обязанности определить зоны охраны охотничьих ресурсов на основании проектов внутрихозяйственного охотустройства охотпользователей и установить ограничения охоты в зонах охраны охотничьих ресурсов, незаконно, а предписание Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу от 13 июля 2015 года - неисполнимо.

Кроме того, Министерство полагает, что оспариваемое предписание выдано не уполномоченным лицом.

Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 09 февраля 2016 года административный иск удовлетворен частично. Суд признал незаконным и отменил предписание N17/2015-ПР/25 от 13 июля 2015 года, выданное старшим государственным инспектором Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу Буровым В.Г. в адрес Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области. В удовлетворении требований о признании незаконным акта плановой выездной проверки от 17 июня 2015 года отказано.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит отменить решение, как принятое при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела.

В судебном заседании апелляционной инстанции административный ответчик настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы.

Представитель административного истца Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в суд апелляционной инстанции не явился. О времени судебного разбирательства извещен, доказательств уважительности причин неявки и (или) ходатайство об отложении судебного разбирательства не представили.

В соответствии с ч. 6 ст. 226, ч.1 ст. 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Судебная коллегия, выслушав объяснения административного ответчика, проверив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующим выводам.

При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено, что в период с 20 мая 2015 года по 17 июня 2015 года включительно на основании приказа Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу от 13 мая 2015 года NПП-06/25 (Л.д.120-121) проведена плановая выездная проверка осуществления Министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области переданных полномочий РФ в области охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания, за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.

Проведение проверки поручено уполномоченной комиссии, председателем которой назначен начальник отдела по надзору в сфере охоты и особо охраняемых природных территорий Департамента Росприроднадзора по СЗФО Буров В.Г.

По результатам проверки составлен акт плановой выездной проверки деятельности Министерства от 17 июня 2015 года N ПП-06/25, в котором, помимо прочего, указано, что особо защитные участки леса и другие зоны охраны охотничьих ресурсов, в которых их использование ограничивается, Министерством не создавались.

Как правильно указано судом первой инстанции, оспариваемый административным истцом акт от 17 июня 2015 года N ПП-06/25 не содержит в себе каких-либо властных волеизъявлений в отношении Министерства, не порождает правовые последствия, не имеет властно-распорядительного характера, по своей сути выражает позицию комиссии относительно установленных фактов, и не возлагает на Министерство каких-либо обязанностей.

С учетом изложенного, ссылаясь на разъяснения законодательства, данные в п.1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" и на положения ч.1 ст. 218, п.9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции законно и обоснованно отказал в удовлетворении иска Министерства о признании незаконным акта от 17 июня 2015 года, поскольку названный акт не нарушает права административного истца.

Таким образом, решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 09 февраля 2016 года в части отказа в удовлетворении иска Министерства о признании незаконным акта от 17 июня 2015 года подлежит оставлению без изменения.

Вместе с тем вывод суда о незаконности предписания N 17/2015-ПР/25 от 13 июля 2015 года основан на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, что привело к принятию в этой части незаконного решения.

Частью 1 ст. 51 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что в целях сохранения охотничьих ресурсов в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами создаются особо защитные участки лесов и другие зоны охраны охотничьих ресурсов, в которых их использование ограничивается.

В соответствии со ст. 39 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в целях планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляются территориальное охотустройство и внутрихозяйственное охотустройство (ч.1 ст.39).

Документом территориального охотустройства является схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации. В схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации определяются цели планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также мероприятия по организации рационального использования охотничьих угодий и охотничьих ресурсов (ч.3 и ч.4 ст.39).

Согласно ч.5 ст. 39 названного закона к схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации прилагается карта с обозначением границ охотничьих угодий и зон планируемого создания охотничьих угодий.

При составлении схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается ее совместимость с лесным планом субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования, со схемами развития и размещения особо охраняемых природных территорий, со схемами землеустройства (ч.7 ст.39).

Внутрихозяйственное охотустройство направлено на обеспечение осуществления физическими лицами и юридическими лицами видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Документом внутрихозяйственного охотустройства является схема использования и охраны охотничьего угодья (ч.11 и ч.12 ст.39 названного закона).

При этом ч.13 ст.39 закона указано, что в схеме использования и охраны охотничьего угодья определяются мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и созданию охотничьей инфраструктуры.

В соответствии с ч.8 ст.39 указанного Федерального закона схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Состав и структура схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, порядок ее составления устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч.9 ст.39).

В соответствии с п.2 и п.п.4-5 Порядка составления схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, а также требований к ее составу и структуре, утвержденного Приказом Минприроды Российской Федерации от 31 августа 2010 года N 335 Схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации (далее - Схема) является документом территориального охотустройства, осуществляемого в целях планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и направленного на обеспечение рационального использования и сохранения охотничьих ресурсов и осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории субъекта Российской Федерации.

Составление Схемы осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (далее - уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации), по согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Схема утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Также п.1 ст. 34 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов отнесено, в том числе, утверждение схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации.

Из приведенных норм права следует, что руководитель Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области является должностным лицом субъекта Российской Федерации, который утверждает схему размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации. Следовательно, оспариваемое предписание вынесено в адрес надлежащего лица, требования предписания N17/2015-ПР/25 от 13 июля 2015 года соответствуют полномочиям Министерства.

Довод представителя административного истца о том, что лицами, заключившими охотхозяйственные соглашения, схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации для утверждения в Министерство не представлены, не свидетельствует о незаконности оспариваемого предписание и (или) о невозможности его исполнения.

В соответствии с п. 1 и п.10 ч.1 ст.33 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов:

- организация и осуществление сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

- осуществление федерального государственного охотничьего надзора на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Согласно ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов:

организация и осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также охрана среды обитания указанных объектов животного мира;

введение на территории субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания.

В соответствии со ст. 6.1 названного закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира относятся:

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, а также контроль за их исполнением.

Таким образом, с целью исполнения своих полномочий, Министерство обязано контролировать исполнение норм действующего законодательства лицами, заключившими охотхозяйственные соглашения, в том числе требовать составление ими схем размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, и предоставление схем на утверждение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Следовательно, установив неисполнение Министерством обязанностей по утверждению Схеме и числе контрольных функций в области организации и осуществления сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания, Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу законно и обоснованно 13 июля 2015 года вынес оспариваемое предписание N17/2015-ПР/25 об устранении нарушений законодательства и требует его исполнение.

Довод административного истца о вынесении предписания ненадлежащим лицом основан на неверном толковании действующего законодательства.

Согласно п.1 ч.4 ст. 33 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных в соответствии с ч. 1 настоящей статьи полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

Пунктом 5.2.4. Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 года N 370, утвержденного Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года N 400, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

по контролю за выполнением уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенным к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, проведения государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, а также за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им указанных полномочий Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.

В соответствии с п.1 Положения о Департаменте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу, утвержденного Приказом Росприроднадзора от 29 июня 2011 года N 493, Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу (далее - Департамент), сокращенное наименование - Департамент Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу, является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее также - Росприроднадзор) межрегионального уровня, осуществляющим отдельные функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на территории Северо-Западного федерального округа, а также территориальным органом Росприроднадзора регионального уровня, осуществляющим отдельные функции Росприроднадзора на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области, с региональными отделами, расположенными в г. Калининграде, г. Архангельске, г. Мурманске, г. Нарьян-Маре.

Согласно подпункта 4.1.11. пункта 4 вышеуказанного Положения, Департамент осуществляет, в том числе полномочия за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

На основании вышеприведенных правовых норм Судебная коллегия делает вывод о том, что Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу вправе принимать и направлять в Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области предписание об устранении законодательства и требовать его исполнение.

С учётом изложенного, руководствуясь ч. 2 ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

отменить решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 09 февраля 2016 года в части признания незаконным и отмене предписания N17/2015-ПР/25 от 13 июля 2015 года, выданного старшим государственным инспектором Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу Буровым В.Г..

В удовлетворении административного иска отказать.

В остальной части решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 09 февраля 2016 года оставить без изменения.

Председательствующий:

Судьи: