Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 14 сентября 2016 г. по делу N 33а-16505/2016

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Чуфистова И.В.

судей

Бутковой Н.А.,

Стаховой Т.М.

при секретаре

Задирако Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-861/2016 по апелляционной жалобе Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу на решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 09 февраля 2016 года, принятое по административному иску Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу об оспаривании акта выездной плановой проверки и предписания старшего государственного инспектора Бурова В.Г. об устранении выявленных нарушений.

Заслушав доклад судьи Чуфистова И.В., объяснения административного ответчика - старшего государственного инспектора Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу Бурова В.Г., судебная коллегия

установила:

Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (далее - Министерство) обратился в Дзержинский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконными:

- акт плановой выездной проверки от "дата" N ... деятельности Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области по осуществлению переданных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания, за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в части указания на допущенные названным Министерством нарушения требований пункта 8 Приказа Минприроды России от 22 декабря 2011 года N 963 "Об утверждении Порядка ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира" при отсутствии сведений о состоянии объектов животного мира в среде их обитания, обитающих на территории Архангельской области в Перечне объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, разрешенным к добыче на территории Архангельской области, утвержденном Постановлением Правительства Архангельской области от 15 октября 2013 года N 494-пп;

- предписание от "дата" N ... "Об устранении выявленных нарушений", выданное старшим государственным инспектором Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу (далее - Департамент) Буровым В.Г.

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что оспариваемым предписанием, основанном на акте плановой выездной проверки, на Министерство незаконно возложена обязанность в срок до 01 ноября 2015 года подготовить и в установленном порядке внести в Правительство Архангельской области изменения в ранее принятое Правительством Постановление от 15 октября 2013 года N 494-пп в части приведения Перечня объектов животного мира, не отнесённых к охотничьим ресурсам, разрешённых к добыче на территории Архангельской области в соответствии с законодательством в области охраны и использования животного мира и среды его обитания.

По утверждению представителя Министерства, поскольку пунктом 8 Приказа Минприроды России от 22 декабря 2011 года N 963 "Об утверждении Порядка ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира", нарушение которых вменяется Министерству, регулируются отношения в сфере государственного учета, кадастра и мониторинга объектов животного мира, с возложением на уполномоченные органы субъекта Российской Федерации обязанности нормативного закрепления результатов мониторинга объектов животного мира и среды их обитания, то Правилами использования объектов животного мира, не отнесённых к охотничьим ресурсам, на территории Архангельской области, утверждённые Постановлением Правительства Архангельской области от 15 октября 2013 года N 494-пп приняты в рамках осуществления самостоятельных полномочий субъекта Российской Федерации по нормотворчеству, предусмотренных статьями 6.1, 40 Федерального закона "О животном мире".

По мнению истца, Департамент при проведении указанной проверки вышел за пределы предоставленных ему полномочий, проверив факты выполнение исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации исключительных полномочий субъекта Российской Федерации в сфере нормотворчества, но не полномочий, переданных Российской Федерации субъекту, в области использования объектов животного мира.

Кроме того, в поданном в суд иске представитель Министерства ссылался на то обстоятельство, что оспариваемое предписание выдано неуполномоченным лицом, поскольку предписание об устранении нарушений, выявленных в ходе плановой проверки, как полагал представитель Министерства, вправе выдавать исключительно начальник Департамента.

Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 09 февраля 2016 года административный иск удовлетворён частично. Суд признал незаконным предписание " ... " от "дата", выданное старшим государственным инспектором Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу Буровым В.Г. в адрес Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области. В удовлетворении административного иска в части требования о признании незаконным акта плановой выездной проверки решением суда отказано.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит отменить решение, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела.

Представитель административного истца Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в суд апелляционной инстанции не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом, доказательств уважительности причин неявки и (или) ходатайство об отложении судебного разбирательства не представили.

Согласно статьям 150 (ч.2), 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Судебная коллегия, выслушав объяснения представителя Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу, проверив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого решения.

Судом первой инстанции в ходе рассмотрения дела установлено, что в период с 20 мая 2015 года по 17 июня 2015 года на основании приказа Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу от 13 мая 2015 года N ... проведена плановая выездная проверка осуществления Министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области переданных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания, за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и среды их обитания, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Проведение проверки поручено комиссии, председателем которой назначен начальник отдела по надзору в сфере охоты и особо охраняемых природных территорий Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу Буров В.Г. (л.д. " ... ").

В ходе проверки Департаментом выявлен ряд нарушений, составлен акт плановой выездной проверки деятельности Министерства от 17 июня 2015 года N ... , в котором, наряду с иным, указано, что государственный учёт, государственный кадастр и мониторинг объектов животного мира осуществляется в рамках ведения Красной книги Архангельской области, а также Перечня объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, разрешенных к добыче на территории Архангельской области; между тем в целях исполнения требований п. 8 Приказа Минприроды России от 22.12.2011 N 963 Министерством не проведена работа по включению сведений о состоянии объектов животного мира и среде их обитания, обитающих на территории Архангельской области в Перечень объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, разрешенных к добыче на территории Архангельской области (постановление Правительства Архангельской области от 15 октября 2013 года N 494-пп) - л.д. " ... "

По результатам проверки старшим государственным инспектором Российской Федерации по Северо-Западному округу Буровым В.Г. Министерству выдано предписание " ... " от "дата" об устранении выявленных нарушений, которым на Министерство возложена обязанность подготовить и в установленном порядке внести в Правительство Архангельской области изменения в Постановление Правительства Архангельской области от 15 октября 2013 года N ... 494-пп, в части приведения Перечня объектов животного мира, не отнесённых к охотничьим ресурсам, разрешенных к добыче на территории Архангельской области в соответствии с законодательством в области охраны и использования животного мира и среды его обитания (л.д. " ... ").

Отказывая в удовлетворении иска в части требований о признании незаконным акта плановой выездной проверки от 17 июня 2015 года " ... ", суд первой инстанции указал, что оспариваемый акт не носит властно-распорядительного характера в отношении Министерства, не возлагает на Министерство каких-либо обязанностей и по своей сути выражает позицию комиссии относительно установленных при проверке обстоятельств.

С учётом разъяснений, изложенных в пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", а также статей 218, 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении иска Министерства в части оспаривании акта от 17 июня 2015 года.

Удовлетворяя требования истца и признавая незаконным предписание N ... от 13 июля 2015 года, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что из содержания оспариваемого предписания и акта плановой проверки не представляется возможным установить сути выявленного в ходе проверки нарушения, которое Министерству следует устранить.

Данный вывод суда первой инстанции следует признать правильным.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы

В силу пункта 5.2.4. Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года N 400, на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования возложено осуществление полномочий по контролю за выполнением уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесённым к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, проведения государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, а также за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им указанных полномочий Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Департаменте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу, утверждённого Приказом Росприроднадзора от 29 июня 2011 года N 493, Департамент является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования межрегионального уровня, осуществляющим отдельные функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на территории Северо-Западного федерального округа, а также территориальным органом Росприроднадзора регионального уровня, осуществляющим отдельные функции Росприроднадзора на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области, с региональными отделами, расположенными в г. Калининграде, г. Архангельске, г. Мурманске, г. Нарьян-Маре.

Согласно подпункту 4.1.11. пункта 4 названного Положения, Департамент осуществляет, в том числе, контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

Статьёй 6 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" установлен закрытый перечень полномочий Российской Федерации в области охраны и использования животного мира, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе, ведение государственного учета численности объектов животного мира, государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира в пределах субъекта Российской Федерации, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, с последующим предоставлением сведений федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания.

Приказом Минприроды Российской Федерации от 22.12.2011 N 963 утверждён Порядок ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира, согласно которому ведение государственного учёта, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира осуществляется в отношении охотничьих ресурсов, объектов животного мира, занесённых в Красную книгу Российской Федерации, Красные книги субъектов Российской Федерации (пункт 5); ведение государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира, не указанных в пункте 5 Порядка, осуществляется путём составления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия в области охраны и использования животного мира перечня видов объектов животного мира, обитающих в субъекте Российской Федерации, включающего сведения о состоянии данных видов и среде их обитания (пункт 8).

Постановлением Правительства Архангельской области от 15 октября 2013 года N 494-пп утверждены Правила использования объектов животного мира, не отнесённых к охотничьим ресурсам, на территории Архангельской области, а также Перечень объектов животного мира, не отнесённых к охотничьим ресурсам, разрешённых к добыче на территории Архангельской области, в котором указаны определённые виды млекопитающих, птиц, земноводных и пресмыкающихся (л.д. " ... ").

Департамент в оспариваемом предписании N ... от 13 июля 2015 года указал Министерству на необходимость подготовки и внесения в указанное Постановление Правительства Архангельской области от 15 октября 2013 года N 494-пп изменений, которыми Перечень объектов животного мира должен быть приведён в соответствие с требованиями законодательства в области охраны и использования животного мира и среды его обитания.

Между тем, в предписании, также как и в акте проверки, не содержится указаний на конкретные изменения, которые Министерству следует внести в Правительство Архангельской области в целях последующего устранения последним нарушений в ранее утверждённом Перечне объектов животного мира; не установлено, в чём именно заключается несоответствие Перечня объектов животного мира требованиям законодательства; не определено, какие объекты животного мира незаконно включены в число разрешённых к добыче на территории Архангельской области.

Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191 утверждён Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора.

В пункте 70 названного выше Административного регламента приведены требования к содержанию предписания Росприроднадзора, в числе которых указано на необходимость определения конкретного мероприятия, которое должно быть выполнено.

Предписание об устранении выявленных в ходе проведения проверки нарушений в области охраны окружающей среды выдается отдельно на каждое нарушение. В дальнейшем выполнение (невыполнение) предписания подтверждается результатами внеплановой проверки, проводимой должностным лицом, осуществляющим федеральный государственный экологический надзор (пункты 71, 72 Административного регламента).

По смыслу приведённого норм, предписания Росприроднадзора являются обязательными для исполнения лицами, в адрес которых они вынесены, в связи с чем должны обладать признаками определённости и исполнимости.

Оспариваемое предписание такими признаками не обладает.

Из объяснений старшего государственного инспектора Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу Бурова В.Г., полученных судом первой инстанции и в суде апелляционной инстанции, следует, что в Перечень объектов животного мира, утверждённых Постановлением Правительства Архангельской области от 15 октября 2013 года N 494-пп, включены несколько видов объектов животного мира, в частности ржанка золотистая, занесённая в Красную книгу, что и послужило основанием для выдачи оспариваемого предписания.

Между тем, в акте проверки и предписании не было указано на данные обстоятельства, в связи с чем не представляется возможным прийти к выводу об обоснованности предписания и возможности его исполнения.

Таким образом, разрешая требования, суд правильно определилюридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, и постановилрешение, отвечающее нормам материального и процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 09 февраля 2016 года по делу N 2а-861/16 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: