Решение Омского областного суда от 22 декабря 2016 г. по делу N 3а-83/2016

Омский областной суд

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Ершовой Л.А.,

при секретаре Каревой Е.А.,

с участием прокурора Вершининой Г.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 22 декабря 2016 года в г. Омске административное дело по административному исковому заявлению Гайдамак В. П. к Совету Шербакульского муниципального района Омской области о признании недействующим решения Совета Шербакульского муниципального района Омской области от 27 апреля 2016 года N 51 "О приостановлении действия решения Совета Шербакульского муниципального района от 20.06.2012 года N 173 "О Положении "О порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет в Шербакульском муниципальном районе",

установил:

решением Совета Шербакульского муниципального района Омской области от 27 апреля 2016 года N 51 "О приостановлении действия решения Совета Шербакульского муниципального района от 20.06.2012 года N 173 "О Положении "О порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет в Шербакульском муниципальном районе"" действие указанного решения от 20 июня 2012 года N173 приостановлено с 1 мая 2016 года до 1 января 2017 года (том " ... " л.д. " ... ").

Решение опубликовано в районной газете "Наша газета" (N 16 от 29 апреля 2016 года) (том " ... " л.д. " ... ").

Гайдамак В.П. обратилась в суд с административным иском к Совету Шербакульского муниципального района Омской области о признании недействующим решения от 27 апреля 2016 года N 51, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Уставу Шербакульского муниципального района Омской области, произвольно нарушает ее права на пенсионное обеспечение, в том числе на получение одновременно пенсии по старости и пенсии за выслугу лет.

Также просила взыскать с административного ответчика расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 рублей, расходы по оплате услуг представителя в размере " ... " рублей (том " ... " л.д. " ... ").

В судебном заседании представитель Гайдамак В.П. - Глатко М.С. заявленные требования поддержал в полном объеме.

Представитель Совета Шербакульского муниципального района Омской области Мирошник Н.Г. возражала против удовлетворения заявленных требований, пояснив, что необходимость принятия оспариваемого решения обусловлена тяжелой финансовой ситуацией, сложившейся в муниципальном районе, право органа местного самоуправления приостанавливать действие муниципальных актов предусмотрено статьей 43 Устава. Со ссылкой на статью 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) заявила о пропуске административным истцом срока исковой давности. Поддержала доводы, изложенные в письменном отзыве (том " ... " л.д. " ... ").

Представитель заинтересованного лица - Администрации Шербакульского муниципального района Омской области Галишникова Ю.Г. против удовлетворения административного иска возражала по аналогичным основаниям.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора Вершининой Г.А., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (часть 1 статьи 7, части 1, 2 статьи 39).

Специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с прохождением государственной (муниципальной) службы, законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств (Постановление от 16 июля 2007 года N 12-П; Определения от 8 февраля 2001 года N 45-О, от 10 октября 2013 года N 1591-О).

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлено, что муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).

В соответствии с пунктами 2, 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", и выплачивается одновременно с ней; условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов определяются актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

При этом федеральный законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрел распространение прав государственного служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего.

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Поэтому органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе устанавливать правила исчисления таких выплат, исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей.

Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит перечень органов местного самоуправления, к которым отнесены представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно - счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В статье 6 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" дано определение должности муниципальной службы, которая представляет собой должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Из системного анализа приведенных норм следует вывод, что муниципальные служащие обеспечивают деятельность органов местного самоуправления и способствуют выполнению обязанностей выборных должностных лиц, лиц, замещающих муниципальные должности. Иными словами, их деятельность направлена на решение единых вопросов местного самоуправления, что позволяет говорить и о единстве социальных гарантий, включая право на дополнительное пенсионное обеспечение в виде пенсии за выслугу лет для муниципальных служащих и для лиц, замещавших муниципальные должности в муниципальном образовании.

Согласно статье 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Аналогичные положения содержатся в статье 44 Устава Шербакульского муниципального района Омской области.

Из материалов административного дела следует, что принятым во исполнение перечисленных норм Положением "О порядке установления, выплаты и перерасчёта пенсии за выслугу лет в Шербакульском муниципальном районе Омской области", утвержденным решением Совета Шербакульского муниципального района Омской области от 20 июня 2012 года N 173 (далее - Положением), определен порядок установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, замещавшим должности муниципальной службы и (или) муниципальные должности муниципальной службы в Шербакульском муниципальном районе Омской области.

Согласно пункта 2 указанного Положения лица, замещавшие должности муниципальной службы, при наличии стажа муниципальной службы не менее 15 лет, в том числе имеющие стаж работы непосредственно в органах местного самоуправления Шербакульского муниципального района Омской области не менее 14 лет, и замещении должности муниципальной службы не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением с муниципальной службы, имеют право на пенсию за выслугу лет, если увольнение с замещаемой должности муниципальной службы имело место не ранее 6 августа 1996 года (том " ... " л.д. " ... ").

На основании указанного Положения и в соответствии с распоряжением Главы Шербакульского муниципального района Омской области от 23 июня 2010 года N 378-р Гайдамак В.П., имеющей стаж муниципальной работы " ... " года " ... " месяцев " ... " дней, установлена ежемесячная доплата к трудовой пенсии с 18 июня 2010 года в размере " ... " руб. Впоследствии размер доплаты увеличен до " ... " руб. (том " ... " л.д. " ... ").

С 1 мая 2016 года выплата пенсии за выслугу лет административному истцу не производится в связи с принятием оспариваемого решения Совета Шербакульского муниципального района Омской области от 27 апреля 2016 года N 51.

По утверждению представителя Совета Шербакульского муниципального района Омской области Мирошник Н.Г., пояснительная записка при принятии оспариваемого нормативного правового акта не составлялась. Единственной причиной принятия данного нормативного правового акта явился дефицит бюджета Шербакульского муниципального района Омской области и необходимость осуществления расходов на исполнение судебных решений и предписаний Роспотребнадзора.

Из содержания письменных пояснений Комитета финансов и контроля администрации Шербакульского муниципального района Омской области от 21 декабря 2016 года N 103 следует, что первоначальный бюджет на 2016 год утверждался с дефицитом, равным нулю. На момент принятия оспариваемого решения дефицит бюджета муниципального района на 2016 год составил " ... " руб. что является предельно допустимой величиной. Объем бюджетных ассигнований на 2016 год по выплатам пенсий за выслугу лет превышает уровень 2015 года в связи с увеличением размера фиксированной выплаты к страховой пенсии с 1 февраля 2016 года до " ... " руб. (том " ... " л.д. " ... ").

Иных обстоятельств, повлекших принятие указанного решения, из материалов дела не усматривается, административным ответчиком каких-либо доводов в этой части не приведено.

Оспариваемое решение принято на заседании 10-й сессии Совета Шербакульского муниципального района Омской области V созыва от 27 апреля 2016 года, что подтверждается протоколом N10 от указанной даты (том " ... " л.д. " ... ").

Анализ приведенных выше норм федерального законодательства в их системной взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель, закрепляя право муниципального служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации и относя при этом пенсионное обеспечение за выслугу лет за счет средств муниципального бюджета, не связывает реализацию данного права с таким условием, как отсутствие у муниципального образования дефицита бюджета для выплаты муниципальным служащим указанной надбавки к пенсии.

Согласно части 9 статьи 34, части 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

В силу части 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.

Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета (часть 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Рассматриваемые расходные обязательства муниципального образования на осуществление доплат к пенсии муниципальным служащим не являются вновь возникшими, они реализовывались в течение длительного периода. Соответствующие расходы включены и при формировании бюджета на 2016 год.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 23 апреля 2004 года N 9-П и в определениях от 8 декабря 2015 года N 2739-0, от 5 июля 2005 года N 246-0 и от 21 февраля 2008 года N 106-0-0, федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов; поскольку федеральный бюджет должен основываться на принципах сбалансированности, достоверности и реальности, а Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, федеральный законодатель вправе приостанавливать действие финансовых норм, которыми обеспечивается реализация прав и свобод граждан, только если при этом будет предусмотрен надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Указанные правовые позиции в полной мере относятся и к правоотношениям, участником которых выступает представительный орган местного самоуправления при формировании и исполнении бюджета муниципального образования.

В ходе судебного заседания установлено, что какого-либо механизма компенсации взамен приостановленных выплат за выслугу лет в настоящее время в Шербакульском муниципальном районе Омской области не предусмотрено.

В связи с изложенным дефицит бюджета Шербакульского муниципального района Омкой области не мог быть преодолен путем некомпенсируемого в иной форме приостановления действия нормативного правового акта, которым определены условия, порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии муниципальным служащим, являющейся установленной федеральным законодательством социальной гарантией. Приостанавливая выплату пенсии за выслугу лет, административный ответчик фактически лишил граждан гарантированного федеральным законодателем права на получение пенсионного обеспечения.

Ссылки административного ответчика на положения статьи 43 Устава Шербакульского муниципального района Омской области не могут быть приняты во внимание, поскольку в соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

При принятии оспариваемого решения административный ответчик ответчиком не осуществлял изменение порядка и условий доплат к пенсии, а фактически отказался от соблюдения установленных федеральным законодательством и предусмотренных муниципальным правовым актом гарантий дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих на протяжении определенного в решении периода.

Доводы административного ответчика о пропуске Гайдамак В.П. установленного срока для защиты нарушенного права со ссылкой на статью 219 КАС РФ основаны на ошибочном применении указанных положений. Согласно части 6 статьи 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта. Положения статьи 219 КАС РФ, регламентирующие сроки обращения для оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организация, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в данном случае не применяются.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что требования административного истца подлежат удовлетворению.

В рассматриваемом случае нормативный правовой акт следует признать недействующим со дня его принятия, поскольку на основании оспариваемого решения какие-либо права граждан и организаций не реализовывались, напротив, его принятием обусловлено произвольное прекращение выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим.

В соответствии с положениями статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в периодическом печатном издании "Наша газета" в соответствии со статьей 42 Устава Шербакульского муниципального района Омской области, в этом же издании в указанный срок подлежит опубликованию решение суда или сообщение о его принятии.

В соответствии с пунктом 1 статьи 111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 настоящего Кодекса; к таким расходам в соответствии с частью 1 статьи 103 КАС РФ относятся расходы по уплате госпошлины.

Согласно статье 112 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, по ее письменному ходатайству суд присуждает с другой стороны расходы на оплату услуг представителя в разумных пределах.

При подаче административного искового заявления Гайдамак В.П. в соответствии со статьей 333.19 Налогового кодекса Российской Федерации уплачена государственная пошлина в размере " ... " рублей. Указанная сумма подлежит взысканию с Совета Шербакульского муниципального района Омской области в пользу административного истца.

Между Глатко М.С. (представителем административного истца) и Гайдамак В.П. 27 октября 2016 года заключен договор на оказание юридических услуг N 9/16 (том " ... " л.д. " ... "). Согласно акта об оказании услуг и передаче денег за оказанные юридические услуги (консультация, подготовка процессуальных документов, оплата госпошлины, подача административного иска, представление интересов) представителю Глатко М.С. передано " ... " рублей (том " ... " л.д. " ... ").

Исходя из принципа разумности и справедливости, приняв во внимание категорию дела, объем выполненной представителем работы, участие в одном судебном заседании, суд приходит к выводу о том, что требования о взыскании с административного ответчика расходов на оплату услуг представителя подлежат частичному удовлетворению в размере " ... " рублей.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

признать недействующим решение Совета Шербакульского муниципального района Омской области от 27 апреля 2016 года N 51 "О приостановлении действия решения Совета Шербакульского муниципального района от 20.06.2012 года N 173 "О Положении "О порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет в Шербакульском муниципальном районе" со дня принятия нормативного правового акта.

Взыскать с Совета Шербакульского муниципального района Омской области в пользу Гайдамак В. П. расходы по оплате государственной пошлины в сумме " ... " " ... " рублей, расходы на оплату услуг представителя " ... " рублей.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит официальному опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Омский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Л.А. Ершова