Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 14 марта 2017 г. по делу N 33а-3320/2017

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Бутковой Н.А.

судей

Стаховой Т.М., Чуфистова И.В.

при секретаре

Задирако Ю.О.

рассмотрела в судебном заседании 14 марта 2017 года административное дело N 2а-12986/2016 по апелляционной жалобе акционерного общества "Всероссийский научно-исследовательский институт целлюлозно-бумажной промышленности" на решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 14 ноября 2016 года по административному иску акционерного общества "Всероссийский научно-исследовательский институт целлюлозно-бумажной промышленности" к отделу надзорной деятельности и профилактической работы Выборгского района Санкт-Петербурга УНДПР ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу, ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу о признании незаконным решения.

Заслушав доклад судьи Бутковой Н.А., выслушав объяснения представителя административного истца Васильцевой И.Н., представителя административного ответчика ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу Васильева Е.Н., судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда

УСТАНОВИЛА:

акционерное общество "Всероссийский научно-исследовательский институт целлюлозно-бумажной промышленности" (далее - АО "ВНИИБ") обратилось в суд с административным иском, в котором просило признать незаконным решение ОНД Выборгского района УНДПР ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу об отказе в продлении сроков исполнения предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности N2-10-1295/1/1 от 13 ноября 2015 года.

В качестве мер по восстановлению нарушенного права административный истец просил продлить срок исполнения предписания N2-10-1295/1/1 от 13 ноября 2015 года.

В обосновании требований административный истец указал, что в производстве Выборгского районного суда Санкт-Петербурга находится административное дело N2а-3626/2016 по административному иску АО "ВНИИБ" об оспаривании предписания отдела надзорной деятельности Выборгского района УНДПР ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу N2-10-1295/1/1 от 13 ноября 2015 года, рассмотрение административного дела назначено на 22 сентября 2016 года. Срок исполнения оспариваемого предписания установлен до 01 сентября 2016 года, в связи с чем, административный истец 18 июля 2016 года обратился к административному ответчику с заявлением о продлении сроков исполнения указанного предписания. Письмом N2671-2-10-17 от 28 июля 2016 года отказано в продлении срока. Данный отказ является незаконным, противоречащим п.59, 105 Административного регламента МЧС исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МСЧ России от 28.06.2012 N 375, принятым без учета конкретных обстоятельств, обуславливающих необходимость продления срока исполнения предписания, нарушающим права административного истца.

Решением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 14 ноября 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просил решение суда отменить, считая его незаконным и необоснованным.

Выслушав представителей сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ч.1 ст.218 КАС Российской Федерации организация может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Организация может обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

По смыслу положений ст.227 КАС Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения начальника отдела ОНД Выборгского района УНДПР ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу N 2-10-1295 от 10 сентября 2015 года проведена плановая выездная проверка объекта защиты - здания административного назначения по адресу: "адрес".

Названное здание используется (эксплуатируется) АО "ВНИИБ" в процессе осуществления его деятельности.

По результатам проверки 13 ноября 2015 года инспектором ОНД Выборгского района УНДПР ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Сенчихиным В.С. в адрес АО "ВНИИБ" выдано предписание N 2-10-1295/1/1.

Согласно данному предписанию АО "ВНИИБ" обязано устранить следующие нарушения требований пожарной безопасности:

1. Несущие строительные конструкции площадок "центральных" лестничных клеток (металлические балки) не защищены до требуемого предела огнестойкости R 60 - в срок до 15 января 2016 год (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, часть 1 статьи 57, статьи 58 часть 2 статьи 87, таблица 21);

2. Выходы из подвала через общие лестничные клетки, по которым осуществляется эвакуация из надземных этажей здания, не оборудованы тамбуром с обособленным выходом наружу, отделенным от остальной части лестничной клетки глухой противопожарной перегородкой 1-го типа, расположенной между лестничными маршами от пола подвала до промежуточной площадки лестничных маршей между первым и вторым этажами - в срок до 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, часть 1 статьи 6, подпункт 1,2 части 2 статьи 52, часть 1 статьи 53, часть 4, пункт 1 части 5 статьи 89, Свод правил СП 1.13130.2209 "Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", пункт 8.1.6);

3. Не предусмотрено удаление продуктов горения при пожаре системами вытяжной противодымной вентиляции из коридора подвального этажа при выходе в этот коридор из помещений с постоянным пребыванием людей (из помещений магазина "ДВК+" - в срок до 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, статьи 56; Свод правил СП 7.13130.2013 "Отопление, вентиляция и кондиционирование. Требования пожарной безопасности", пункт 7.2 "б");

4. Не предусмотрено удаление продуктов горения при пожаре системной вытяжной противодымной вентиляции из торговых залов магазина "ДВК+" без естественного проветривания при пожаре - в срок до 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, статьи 56; Свод правил СП 7.13130.2013 "Отопление, вентиляция и кондиционирование. Требования пожарной безопасности", подпункт 3.12, 7.2 "ж");

5. Помещения различных классов функциональной пожарной безопасности (помещения организации торговли Ф 3.1 магазина "ДВК+", расположенные в части подвального и части 1-го этажей; производственные помещения Ф 5.1, расположенные в подвальном этаже) не разделены между собой ограждающими конструкциями с нормируемыми пределами огнестойкости пожарной опасности или противопожарными преградами -в срок до 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, статьи 59, части 1,2 статьи 88, таблицы 22, 23);

6. Выходы из лестничных клеток на чердак не предусмотрены через противопожарные двери и люки 2-готипа - в срок до 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, подпункт 1,11 статьи 52, Свод правил СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защита. Требования к объёмно-планировочным и конструктивным решениям", пункт 7,6,);

7. При изменении объёмно-планировочных решений в поэтажном коридоре 1-го этажа здания (устройство перегородки, отделяющей помещение N 102) не обеспечено выполнение требований пожарной безопасности, а именно: не предусмотрена система вытяжной противодымной вентиляции для удаления продуктов горения при пожаре из поэтажного коридора 1-го этажа, не обеспеченного естественным проветриванием при пожаре - в срок до 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, статья 56, часть 3 статьи 80, Свод правил СП 7.13130.2013 "Отопление, вентиляция и кондиционирование. Требования пожарной безопасности", пункт 7.2);

8. При изменении объёмно-планировочных решений в поэтажном коридоре 3-го этажа здания (устройство перегородок в левом и правом крыльях здания) не обеспечено выполнение требований пожарной безопасности, а именно: не предусмотрена система вытяжной противодымной вентиляции для удаления продуктов горения при пожаре коридора 3-го этажа, не обеспеченного естественным проветриванием при пожаре - в срок 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, статья 56, часть 3 статьи 80, Свод правил СП 7.13130.2013 "Отопление, вентиляция и кондиционирование. Требования пожарной безопасности", пункт 7.2);

9. Поэтажные коридоры здания длиной более 650 метров не разделены противопожарными перегородками 2-го типа на участка, длина которых определяется не должна превышать 60 метров - в срок до 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, подпункт 1,2 статьи 52, часть 1 статьи 53, Свод правил СП 1.13130.2209 "Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", пункт 4.3.3);

10. Не определены категории взрывопожарной и пожарной опасности, а также классы зон в соответствии с главами 5,8 Федерального Закона "Технический регламент о требования пожарной безопасности" производственных помещений в подвале зданий - в срок до 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, главы 5,8 "Правила противопожарного режима в Российской Федерации", пункт 20; Свод правил СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объёмно-планировочным и конструктивным решениям", пункт 6.9.17; Свод правил СП 12.13130.2009 "Определение категорий помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности");

11. Участки проводов соединительных линий системы оповещения и управления эвакуации людей при пожаре здании проложены не в строительных конструкциях, коробах, каналах из негорючих материалов - в срок до 1 сентября (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, часть 4 статьи 4, пункт 2 части 1 статьи 6, часть 2 статьи 82; НПБ 104-03 "Системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях и сооружениях", пункт 3.9);

12. Помещения, расположенные в подвале здания, не оборудованы системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре - в срок до 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, подпункт статья 84, 91, Свод правил СП 3.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре", пункт 3.1, раздел 6, таблица 1, раздел 7, таблица 2);

13. Помещение N 126 не защищено автоматической установкой пожарной сигнализации - в срок до 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, статья 46, часть 1 статьи 54, части 4-7, 9, 10 статьи 83, часть 1 статьи 91, часть 1 статьи 103, Свод правил СП 5.13130.2009 "Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические", подпункт А4, А10, таблица А.1);

14. В помещениях магазина "ДВК+" не обеспечено автоматическое включение системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре от командного сигнала "Пожар", формируемого автоматической установкой пожарной сигнализации - в срок до 1 сентября 2016 года (Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункт 1 части 2 статьи 1, пункт 2 части 1 статьи 6, части 1,3,4,7,11 статьи 84, часть 1 статьи 103; Свод правил СП 3.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре. Требования пожарной безопасности", пункт 3.3; "Правила противопожарного режима в Российской Федерации", пункт 61);

15. На путях эвакуации в вестибюле первого этажа устроены торговые и подсобные помещения - в срок до 1 сентября 2016 года ("Правила противопожарного режима в Российской Федерации", пункт 36) (л.д. 18-25).

18 июля 2016 года административный истец обратился в отдел надзорной деятельности Выборгского УНДПР ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу с заявлением, в котором указал на невозможность исполнения вышеуказанного предписания в установленный в нем срок. В обоснование заявления указал, что 4 февраля 2016 года им подан административный иск в Выборгский районный суд Санкт-Петербурга о признании названного предписания незаконным. Дело до настоящего времени не рассмотрено. Судебное заседание назначено на 22 сентября 2016 года. Для исполнения предписания необходимо не менее 12 месяцев, поскольку приведение здания в соответствии с требованиями предписания предполагает конструктивные изменения, что невозможно без его частичной реконструкции. Просил перенести срок исполнения предписания на 1 января 2018 года.

В ответ на заявление административного истца письмом от 28 июля 2016 года N2671-2-10-17 начальника отдела Управления отдела надзорной деятельности и профилактической работы Выборгского района сообщено, что распоряжением от 18 июля 2016 года N2-10-730 назначено проведение в период с 12 сентября по 07 октября 2016 года внеплановой выездной проверки исполнения пунктов 2-15 предписания N2-10-1295/1/1, а также что на момент издания данного распоряжения предписание не отменено и не приостановлено. Также АО "ВНИИБ" сообщено о предусмотренной законом административной ответственности за невыполнение предписания в установленный срок.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 02 мая 2006 года N59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом (часть 2).

Согласно п.п. 3, 4 ст.5 Федерального закона от 02 мая 2006 года N59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право, в том числе, получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 данного Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 настоящей статьи (ч.1 ст.12 Федерального закона от 02 мая 2006 года N59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").

Порядок рассмотрения обращений граждан и организаций в органах МЧС регламентирован Инструкцией по работе с обращениями граждан в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденной приказом МЧС России от 31.03.2015 N 145.

В соответствии с п.3.20 названной Инструкции ответ на обращение должен содержать обоснованный и мотивированный ответ на каждый изложенный в обращении вопрос. При необходимости в ответе приводится ссылка на законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Между тем, в обжалуемом ответе от 28.07.2016 N 2671-2-10-17 отсутствует обоснованный и мотивированный ответ на поставленный в обращении АО "ВНИИБ" вопрос о наличии (отсутствии) оснований для продления срока исполнения требований предписания. В данном ответе в адрес заявителя доводится лишь информация о назначении проведения внеплановой выездной проверки исполнения предписания, об ответственности за невыполнение предписания в установленный срок.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о законности и обоснованности принятого административным ответчиком решения по результатам рассмотрения обращения АО "ВНИИБ".

Заявленный в суде первой инстанции административным ответчиком довод об отсутствии установленной процедуры продления сроков устранения нарушений, выявленных в предписании, возможности установления только новых сроков по результатам внеплановой проверки, с которым согласился суд первой инстанции, по мнению судебной коллегии, с учетом конкретных обстоятельств дела, не может свидетельствовать о правомерности принятого органом государственной власти решения.

В период возникновения спорных правоотношений действовал утвержденный Приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375 Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, в силу пункта 59 которого сроки устранения выявленных нарушений требований пожарной безопасности устанавливаются должностным лицом органа ГПН с учетом характера нарушения, а также исходя из имущественного и финансового положения (для государственных, муниципальных учреждений), организационных и технических условий, влияющих на их устранение.

Из приведенного выше предписания усматривается, что устранению подлежит значительный комплекс выявленных нарушений, требующий больших финансовых и временных затрат. При этом в предписании не указаны мотивы установления срока до 01.09.2016 с учетом требований п.59 названного Административного регламента.

В ходе исследования судом апелляционной инстанции установлено, что АО "ВНИИБ" данное предписание было оспорено в Выборгского районном суда Санкт-Петербурга (дело N 2а-3626/2016). В рамках данного дела административным истцом трижды заявлялись ходатайства о принятии мер предварительной защиты (в административном иске, 23 марта 2016 года и 23 августа 2016 года), которые судом разрешены не были.

Данные обстоятельства обусловили необходимость обращения АО "ВНИИБ" с заявлением о продлении сроков исполнения предписания в Выборгский УНДПР ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу.

Вопреки доводам административного ответчика Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденный Приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375, не исключает возможности рассмотрения поставленного административным истцом в обращении вопроса. При этом предусмотренная в Административном регламенте процедура проведения выездных проверок основана, исходя из положений пункта 47 данного регламента, на иных юридических фактах и влечет для проверяемого лица негативные последствия в виде привлечения к предусмотренной законом ответственности.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда об отсутствии нарушений прав и законных интересов административного истца и законности оспариваемого ответа, полагает решение Выборгского районного суда подлежащим отмене, с вынесением нового решения о признании незаконным решения Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Санкт-Петербургу, выраженное в ответе начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы Выборгского района от 28 июля 2016 года N2671-2-10-17, и возложении на Главное Управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Санкт-Петербургу обязанности в срок до 04 апреля 2017 года повторно рассмотреть заявление акционерного общества "Всероссийский научно-исследовательский институт целлюлозно-бумажной промышленности" от 18 июля 2016 года о продлении срока исполнения предписания.

Оснований для восстановления нарушенных прав административного истца указанным им в административном исковом заявлении способом судебная коллегия не усматривает, с учетом выявленного в ходе рассмотрения дела нерассмотрения обращения по существу, что предполагает необходимость его повторного рассмотрения органом, в которое оно было направлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 14 ноября 2016 года отменить.

Признать незаконным решение Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Санкт-Петербургу, выраженное в ответе начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы Выборгского района от 28 июля 2016 года N2671-2-10-17.

Обязать Главное Управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Санкт-Петербургу в срок до 04 апреля 2017 года повторно рассмотреть заявление акционерного общества "Всероссийский научно-исследовательский институт целлюлозно-бумажной промышленности" от 18 июля 2016 года о продлении срока исполнения предписания.

Председательствующий:

Судьи: