Апелляционное определение СК по административным делам Омского областного суда от 24 мая 2017 г. по делу N 33а-3467/2017

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе

председательствующего Усовой Е.И.,

судей областного суда Старостиной Г.Г., Шукеновой М.А.,

при секретаре Матюхиной К.В.

рассмотрела в судебном заседании 24 мая 2017 года дело по апелляционным жалобам Великодного Николая Ивановича, Крутикова Алексея Сергеевича, Нейфельда Александра Игоревича, Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области на решение Омского районного суда Омской области от 06 марта 2017 года, которым постановлено:

"Признать незаконным бездействие Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области в части непринятия решения о досрочном прекращении полномочий депутатов Великодного Николая Ивановича, Крутикова Алексея Сергеевича, Нейфельда Александра Игоревича в связи с неисполнением ими установленной Федеральными законами от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обязанности по предоставлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг и несовершеннолетних детей за 2015 год.

Возложить на Совет Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области обязанность рассмотреть на ближайшем заседании Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов Великодного Николая Ивановича, Крутикова Алексея Сергеевича, Нейфельда Александра Игоревича в соответствии с требованиями статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Заслушав доклад судьи областного суда Шукеновой М.А., судебная коллегия

установила:

Прокурор Омского района Омской области, действующий в интересах неопределенного круга лиц, в том числе в интересах муниципального образования обратился в суд с административным иском о признании незаконным бездействия. В обоснование указал, что в результате проведенной прокуратурой района проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции по исполнению обязанности предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутатами Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района, установлено, что депутатами Великодным Н.И., Крутиковым А.С. и Нейфельдом А.И. справка о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2015 год в срок, предусмотренный Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 года N 558, не представлена.

Изложенное послужило основанием для направления 31.10.2016 года в адрес председателя Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области информации об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции N " ... ".

08.12.2016 года состоялось заседание Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, на котором депутаты Совета Лузинского сельского поселения проголосовали за принятие вышеуказанной информации к сведению. Административный истец полагает, что дальнейшее исполнение полномочий вышеуказанных депутатов Совета Лузинского сельского поселения нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления.

Просил признать незаконным бездействие Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области в части непринятия решения о досрочном прекращении полномочий депутатов Великодного Н.И., Крутикова А.С., Нейфельда А.И. в связи с неисполнением ими обязанности по предоставлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги и несовершеннолетних детей за 2015 год, возложить на Совет Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области обязанность рассмотреть на ближайшем заседании Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов Великодного Н.И., Крутикова А.С., Нейфельда А.И.

Судом постановленоизложенное выше решение.

В апелляционной жалобе заинтересованные лица Великодный Н.И., Крутиков А.С., Нейфельд А.И. просят решение отменить ввиду того, что судом не были всесторонне и полно исследованы представленные доказательства, неверно применены нормы действующего законодательства. В частности, судом не учтено, что нормативно-правовой акт, устанавливающий представителя нанимателя, ответственного за принятие сведений о доходах, а также порядок предоставления указанных сведений Советом Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области не принят.

В обоснование необходимости принятия отдельного нормативно-правового акта отмечают, что депутаты являются выборными лицами, осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе, в трудовых отношениях с Советом поселения либо Администрацией поселения не состоят.

В апелляционной жалобе Совет Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области просит решение суда отменить, в удовлетворении исковых требований отказать в полном объеме.

Считает, что депутаты Совета в вопросах определения получателя сведений о доходах и порядка их предоставления находились и продолжают находиться в состоянии правовой неопределенности.

В частности, отмечает, что ссылка в решении суда на положения ч. 8 ст. 21.1 Устава Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области в части досрочного прекращения полномочий лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, к настоящим правоотношениям не применима, поскольку депутаты Совета осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

Считает, что Указ Президента РФ от 18.05.2009 N 558 ("О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"), на который суд ссылается в решении к лицам, замещающим муниципальные должности, отношения не имеет.

Указывает на факт пропуска прокурором срока обращения в суд. Отмечает, что в соответствии с частью 11 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ решение о прекращении полномочий депутатов должно было быть принято не позднее 30 мая 2016 года, между тем, о бездействии Совета прокурору стало известно 20.07.2016 года, однако обращение в суд последовало только 06.02.2017 года, т.е. спустя более чем 6 месяцев.

Администрацией Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области на апелляционные жалобы поданы возражения, в которых указано на несостоятельность доводов жалоб.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, заслушав Крутикова А.С., Великодного Н.И., прокурора Пескову В.Г судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Из материалов дела следует, что Прокуратурой Омского района Омской области была проведена проверка соблюдения законодательства о противодействии коррупции по исполнению обязанности предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутатами Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, по результатам которой было установлено, что депутатами Великодным Н.И., Крутиковым А.С. и Нейфельдом А.И. справка о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в срок, предусмотренный Указом Президента РФ от 18.05.2009 года N 558, предоставлена не была.

31.10.2016 года прокурором Омского района Омской области Литвиненко Д.А. в адрес председателя Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области было направлено информационное письмо от 31.10.2016 года N " ... ", в котором предлагалось рассмотреть установленную в ходе проверки информацию в предусмотренный законом срок и принять исчерпывающие меры, направленные на устранение выявленных нарушений закона, о результатах рассмотрения и принятых мерах письменно сообщить в прокуратуру района (л.д. " ... ").

" ... " состоялось заседание Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, согласно протоколу N " ... " на повестку дня были вынесены и утверждены 12 присутствующими депутатами Совета Лузинского сельского поселения 5 вопросов, в частности, вопрос о рассмотрении информации прокуратуры Омского района Омской области "Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции" (л.д. " ... ").

По результатам рассмотрения предложения принять к сведению информацию прокуратуры района о нарушении законодательства в сфере противодействия коррупции "за" проголосовало 11 депутатов, воздержался 1 депутат, проголосовавших "против" нет.

12.12.2016 года сведения о результатах рассмотрения информации прокурора и ее принятии депутатами Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области были доведены до прокурора Омского района Омской области района (л.д. " ... ").

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд исходил из того, что на заседании Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области не принято решение, объективно отвечающее направлению, изложенному в информации прокурора Омского района Омской области, а также нарушен срок реагирования, предусмотренный частью 11 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ. В связи с изложенным суд пришел к выводу о том, что непринятие Советом Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области в установленный законом срок должных мер реагирования, предусмотренных Федеральными законами "О противодействии коррупции", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является бездействием со стороны представительного органа муниципального образования, при этом, незаконные действия депутатов влекут к неисполнению государством одной из важнейших задач по соблюдению законодательства в сфере противодействия коррупции.

С такими выводами судебная коллегия соглашается, поскольку они основаны на положениях федерального законодательствах и подтверждаются материалами дела.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 года N 131-ФЗ) лицом, замещающим муниципальную должность, является, в том числе, депутат, член выборного органа местного самоуправления.В соответствии с частью 7.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ 7.1 депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Согласно части 10.1 статьи 40 вышеуказанного Закона полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

В силу части 4 статьи 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" лица, замещающие муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Такой порядок утвержден Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 года N 558, и предписывает, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются по форме утвержденной Президентом Российской Федерации форме справки ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.

Указом Президента Российской Федерации от 23.06.2014 года N 460 "Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" установлено, что лица, претендующие на замещение должностей и замещающие должности, осуществление полномочий по которым влечет за собой обязанность представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, представляют такие сведения по форме справки, утвержденной настоящим Указом.

В силу части 11 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.

Таким образом, вопрос о прекращении полномочий депутатов подлежал рассмотрению Советом Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области не позднее 01.06.2016 года.

Принимая во внимание, что решение вопроса о досрочном прекращении полномочий депутатов в связи с неисполнением обязанностей, установленных Федеральными законами "О противодействии коррупции", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является безальтернативным последствием, бездействие Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, выраженное в неисполнении требований, является незаконным и нарушающим права и законные интересы неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления через выборные органы местного самоуправления.

Судебная коллегия отклоняет доводы жалобы о том, что депутаты Совета Лузинского сельского поселения осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, виду чего в отношении них не применимы положения ч. 8 ст. 21.1 Устава Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области в части досрочного прекращения полномочий лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, в случае несоблюдения ограничений, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 года N 131-ФЗ.

Часть 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ определяет понятие "лицо, замещающее муниципальную должность" - депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса.

Поскольку все депутаты являются лицами, замещающими муниципальную должность, указанная обязанность распространяется на них, независимо от того, на постоянной или непостоянной основе они исполняют свои полномочия. Депутаты обязаны соблюдать все ограничения, запреты и обязанности, установленные для лиц, занимающих муниципальную должность. Депутаты, исполняющие свои полномочия на непостоянной основе и имеющие основное место работы, исполняют свои обязанности, возникшие в связи со статусом депутата, вне зависимости от обязанностей, предусмотренных работодателем.

Кроме того, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 октября 2013 года N 20-П, правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества; федеральный законодатель, создавая такие правовые механизмы, вправе устанавливать повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти.

Особым публичным статусом лиц, замещающих выборные муниципальные должности, в том числе должности депутатов представительных органов муниципальных образований, которые, как правило, осуществляют свою деятельность на непостоянной основе (часть 5 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), предопределяется право федерального законодателя вводить для них определенные обязанности, в частности, аналогичные предусмотренным для лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, и направленные на создание условий, не допускающих возможных злоупотреблений с их стороны при осуществлении публичной власти.

К таким обязанностям относится и обязанность представить сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (своего супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации. Данная обязанность была распространена на депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе.

Ссылки в жалобах на отсутствие нормативного правового акта регулирующего порядок предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутатами Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области и устанавливающего представителя нанимателя, ответственного за принятие указанных сведений, на правильность выводов суда не влияет.

Пункт 4 статьи 5 Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривает, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

В свою очередь, муниципальные правовые акты носят подзаконный характер и должны соответствовать нормативным правовым актам, стоящим выше в иерархии источников муниципального права, и регулировать только те вопросы, которые ими не урегулированы.

Как было указано выше, установленная федеральным законодательством, в том числе Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", обязанность лиц, замещающих муниципальные должности, представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера подлежит исполнению в порядке, определенном Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 558.

Доводы о пропуске прокурором района срока на обращение в суд основаны на неверном толковании норм процессуального права.

Порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления производится по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Таким образом, названный срок подлежит исчислению с момента получения прокурором сведений о результатах рассмотрения информации и принятии ее к сведению депутатами Совета Лузинского сельского поселения.

Из материалов дела следует, что указанное сообщение Совета Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 12.12.2016 года N " ... " содержит отметку о получении Прокуратурой Омского района Омской области района 19.12.2016 года (л.д. " ... ").

Обращение в суд последовало 06.02.2017 года, т.е. в пределах установленного Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации срока.

Исходя из изложенного, судебная коллегия считает обжалуемое решение законным и обоснованным, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта, не усматривает.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Омского районного суда Омской области от 06 марта 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи