Решение Омского областного суда от 15 мая 2017 г. по делу N 3а-24/2017

Омский областной суд

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Ершовой Л.А.

при секретаре Каревой Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании 15 мая 2017 г. в городе Омске административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Омской области к Совету Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области о признании недействующими в части "Правил благоустройства, обеспечения чистоты и санитарного порядка на территории Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области", утвержденных решением Совета Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 31 мая 2012 г. N25 (в редакции решения от 28 июля 2016 г. N29),

установил:

решением Совета Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 31 мая 2012 г. N 25 утверждены Правила благоустройства, обеспечения чистоты и санитарного порядка на территории Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (далее - Правила). Первоначальный текст документа официально опубликован в печатном издании - газете "Омский муниципальный вестник" за N 26 от 1 июня 2012 г.

На момент рассмотрения спора указанное решение действует в редакции решения Совета Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 28 июля 2016 г. N 29.

Пунктом 2.1.1 Правил предусмотрено, что юридические и физические лица должны соблюдать чистоту и поддерживать порядок на всей территории населенных пунктов, в том числе на прилегающих и закрепленных территориях, в соответствии с Правилами (абзац 1).

Согласно Правилам обязанность по уборке, содержанию и благоустройству возлагается:

- по тротуарам, пешеходным зонам, отделенным от проезжей части улиц и проездов газоном и имеющим непосредственные выходы из подъездов жилых зданий, а также дворовым территориям, въездам во дворы, пешеходным дорожкам, расположенным на территории домовладений, - на юридических лиц, на балансе или в ведении которых находятся данные домовладения (пункт 2.2.1.2);

- по тротуарам, пешеходным зонам от здания до проезжей части дороги, включая газон, в границах помещений, расположенных на первых и (или) цокольных этажах в жилых домах, зданиях, - на юридических или физических лиц, осуществляющих в указанных помещениях хозяйственную или иную деятельность пропорционально занимаемой площади (пункт 2.2.1.3);

- по территориям, прилегающим к объектам с кратковременным сроком эксплуатации (павильоны, киоски, палатки быстровозводимые торговые комплексы, мини-рынки и иные объекты), по периметру от занимаемой территории до проезжей части или не менее 15 м - на юридических или физических лиц, осуществляющих в указанных объектах хозяйственную или иную деятельность (пункт 2.2.6);

- по территориям, въездам и выездам АЗС, ГАЗС, шиномонтажных и авторемонтных мастерских и прилегающих территорий (до 50 метров, если иное не предусмотрено договором) и подъездов к ним до проезжей части - на балансодержателей указанных объектов (пункт 2.2.8);

- территорий организаций и иных хозяйствующих субъектов, прилегающих к ним десятиметровой зоны (от границ участков, ограждений, зданий), подъездов к ним - на хозяйствующих субъектов, в собственности, владении, аренде или на балансе которых находятся строения, расположенные на указанных территориях (пункт 2.2.10).

Кроме того, пунктом 2.1.5 Правил установлено, что уборка территорий частного домовладения осуществляется по периметру строения, огражденного участка земли либо в створе до проезжей части дороги.

Согласно абзацам 3, 4 и 5 пункта 3.2.1 владельцы индивидуальных жилых домов обязаны:

- в осенне-зимний и весенне-летний периоды убирать прилегающую территорию по периметру строений и ограждений до проезжей части дороги;

- обеспечивать сохранность (включая побелку, обработку от вредных насекомых, вырезку сухих сучьев, кронирование и другие необходимые действия) имеющихся перед домом зеленых насаждений, проводить посадку деревьев и кустарников, создавать газоны и цветники, поливать их в сухую погоду, подстригать живые изгороди, газоны;

- очищать канавы и трубы для стока воды, проходящие перед застроенным участком, в весенний период обеспечивать проход талых вод.

Понятия прилегающая территория и закрепленная территория определены пунктом 1.3 Правил, в соответствии с которым прилегающая территория - это территория, непосредственно примыкающая к границам здания, строения, сооружения, объекта с кратковременным сроком эксплуатации, ограждению территории, занимаемой организацией, строительной площадкой, объектам торговли, конструкциям и техническим приспособлениям для размещения рекламных изображений и иным объектам, в том числе участкам земли, находящимся в собственности, владении, пользовании, аренде юридических или физических лиц.

Закрепленная территория - участок территории, непосредственно примыкающей к границе прилегающих территорий, закрепленный распорядительным актом за собственником, владельцем пользователем или арендатором земельного участка, здания, строения, сооружения, объекта с кратковременным сроком эксплуатации для содержания, уборки и выполнения работ по благоустройству.

Заместитель прокурора Омской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия положений пунктов 2.1.1, 2.2.1.2., 2.2.1.3, 2.1.5, 2.2.6, 2.2.8, 2.2.10, 3.2.1 Правил (в редакции от 28 июля 2016 г.) в той части, в которой содержащиеся в них нормы возлагают на граждан и юридических лиц не предусмотренную федеральным законодательством или договором обязанность по уборке и содержанию территорий общего пользования, а также объектов, в том числе являющихся элементами дороги, прилегающих к границам земельных участков, зданиям и сооружениям соответствующих граждан и юридических лиц.

В обоснование требований указал, что данные нормы Правил противоречат положениям статьи 210, пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 40, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 2 статьи 17 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", пункту 6 Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Минтранса России от 16 ноября 2012 г. N 402, статьи 2 Закона Омской области от 24 сентября 2015 г. N 1786-ОЗ "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Омской области", поскольку в оспариваемой части Правила нарушают права и охраняемые законом интересы физических и юридических лиц, незаконно возлагая на них обязанность по содержанию прилегающих территорий, собственниками или землепользователями которых они не являются.

В судебном заседании прокуроры Вершинина Г.А. и Санин А.В. заявленные требования поддержали.

Представители Совета Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области Исматова Н.Н., Криворучко А.А. против удовлетворения требований возражали, ссылаясь на принятие оспариваемого нормативного правового акта в пределах компетенции Совета Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области и без нарушения требований законодательства, предъявляемых к процедуре его принятия, опубликования и вступления в законную силу. Указали, что Правила приняты в интересах граждан Морозовского сельского поселения в целях сохранения их имущества. Полагали, что с учетом исторически сложившегося пользования гражданами Морозовского сельского поселения территориями, прилегающими к их земельным участкам, возложение на них обязанности по содержанию данных территорий является правомерным, возражений со стороны собственников не поступало. Кроме того, в условиях сельской местности указанные территории нельзя отнести к территориям общего пользования, их использование неопределенным кругом лиц является невозможным (письменный отзыв - л.д. " ... ").

Изучив материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского поселения относятся утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Совет Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области является постоянно действующим представительным выборным коллегиальным органом местного самоуправления сельского поселения (часть 1 статьи 19 Устава Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17, пункту 2 части 1 статьи 47 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов, к числу которых относятся нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

В соответствии с пунктом 19 части 1 статьи 6 Устава Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области к вопросам местного значения сельского поселения относятся организация благоустройства и озеленения территории сельского поселения, использования и охраны лесов, расположенных в границах сельского поселения.

Пунктом 2 части 2 статьи 2 Устава Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области определено, что в компетенции Совета сельского поселения также находятся назначение и определение порядка проведения публичных слушаний и опросов граждан.

В силу статьи 13 Устава Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области Советом сельского поселения могут проводиться публичные слушания для обсуждения с участием населения проектов муниципальных правовых актов сельского поселения по вопросам местного значения. В частности, публичные слушания назначаются Советом сельского поселения по проекту правил благоустройства территорий. Решение о назначении публичных слушаний, проект муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания, информация о месте и времени проведения публичных слушаний публикуются (обнародуются) не позднее чем через 7 дней после принятия решения о назначении публичных слушаний.

Поскольку после официального опубликования 27 апреля 2012 г. проекта решения Совета Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области "Об утверждении правил благоустройства, обеспечения чистоты и санитарного порядка на территории Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области" отсутствовали предложения по внесению изменений и дополнений в предложенный проект, Советом Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области принято оспариваемое решение.

Таким образом, обжалуемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах своих полномочий и в соответствии с установленным порядком.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации и состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 названного кодекса (пункты 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Правом на использование земельных участков в соответствии со статьями 40 и 41 Земельного кодекса Российской Федерации наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации на вышеуказанных лиц возложена обязанность по соблюдению при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, а также недопущению загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы.

Пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 17 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Классификация работ по содержанию автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства.

Согласно пункту 1.2 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090, проезжая часть - элемент дороги, предназначенный для движения безрельсовых транспортных средств.

Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.

В соответствии с пунктом 6 Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной Приказом Минтранса России от 16 ноября 2012 г. N 402, в состав работ по содержанию автомобильных дорог входят поддержание полосы отвода, обочин, откосов и разделительных полос в чистоте и порядке; очистка их от мусора и посторонних предметов с вывозом и утилизацией на полигонах.

Согласно положений пункта 5 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ, статьи 2 Закона Омской области от 24 сентября 2015 г. N 1786-ОЗ "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Омской области" дорожная деятельность в границах сельского поселения отнесена к вопросам местного значения сельского поселения, в том числе по уборке, содержанию и благоустройству элементов автомобильной дороги.

Исходя из системного толкования изложенных выше норм следует, что возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора.

Федеральное законодательство такой обязанности не предусматривает. В данном случае указанная обязанность возложена решением органа местного самоуправления.

Поскольку оспариваемые положения Правил устанавливают для собственников, владельцев, пользователей земельных участков дополнительное бремя по содержанию имущества, не принадлежащего им, что согласно приведенным нормам права не относится к компетенции органов местного самоуправления, данные положения Правил не могут быть признаны соответствующими вышеуказанным нормам законодательства.

Представителями Совета Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области приведены доводы, что территория, прилегающая к земельным участкам граждан Морозовского сельского поселения Омского муниципального района, не является общедоступной, фактически используется собственником рядом расположенного домовладения, при этом перечень обязанностей, закрепленных за владельцами индивидуальных жилых домов, направлен исключительно на сохранность их имущества от чрезвычайных ситуаций.

Указанные доводы правового значения не имеют, поскольку сводятся исключительно к целесообразности введения оспариваемого регулирования, противоречащего приведенным нормам, обладающим высшей юридической силой.

Ссылки административного ответчика на разработку и утверждение проекта оспариваемых Правил в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденными приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 613, не могут быть приняты во внимание, поскольку Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 г. N АПЛ15-557 указанные Методические рекомендации признаны недействующими со дня вынесения настоящего определения. Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 5 февраля 2016 г. N 59/пр Методические рекомендации признаны не подлежащими применению.

Приказ Минстроя России от 13 апреля 2017 г. N 711/пр "Об утверждении Методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов" содержит исключительно рекомендацию привлекать к осуществлению уборки физических, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся собственниками зданий (помещений в них), сооружений, включая временные сооружения, а также владеющих земельными участками на праве собственности, ином вещном праве, праве аренды, ином законном праве, территории путем включения в договор аренды требования об уборке прилегающей территории и определения ее границ, а также через соглашения с собственниками земельных участков (пункт 12.2.4). В соответствии с пунктом 12.5.2 действующих Методических рекомендаций физическим и юридическим лицам целесообразно рекомендовать осуществлять организацию содержания элементов благоустройства, расположенных на прилегающих территориях.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Рассматривая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение признается недействующим, суд исходит из того, что указанное положение применялось. Данные обстоятельства влекут за собой признание нормативного правового акта недействующим со дня вступления решения в законную силу (пункт 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

С учетом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ решение суда или сообщение о его принятии подлежит официальному опубликованию в официальном печатном издании Совета Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области "Омский муниципальный вестник" в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления в силу настоящего решения положения абзаца 1 пункта 2.1.1, пунктов 2.2.1.2, 2.2.1.3, 2.1.5, 2.2.6, 2.2.8, 2.2.10, абзацев 3,4,5 пункта 3.2.1 "Правил благоустройства, обеспечения чистоты и санитарного порядка на территории Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области", утвержденных решением Совета Морозовского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 31 мая 2012 г. N25 (в редакции решения от 28 июля 2016 г. N29) в части возложения на граждан и юридических лиц не предусмотренной федеральным законодательством или договором обязанности по уборке и содержанию территорий общего пользования, а также объектов, в том числе являющихся элементами дороги, прилегающих к границам земельных участков, зданиям и сооружениям соответствующих граждан и юридических лиц.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Омский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Ершова Л.А.