Апелляционное определение СК по административным делам Омского областного суда от 21 июня 2017 г. по делу N 33а-4249/2017

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе:

председательствующего Латышенко Н.Ф.,

судей областного суда Шукеновой М.А., Харламовой О.А.,

при секретаре Матюхиной К.В.

рассмотрела в судебном заседании 21 июня 2017 года дело по апелляционной жалобе представителя Мухамедшина Б.Р., Егорина В.А. - Трифонова А.Г., апелляционному представлению прокурора г. Омска " ... " на решение Центрального районного суда г. Омска от 14 апреля 2017 года, которым административное исковое заявление Мухамедшина Б. Р., Егорина В. А. к Администрации г. Омска о признании недействующим в части постановления Администрации города Омска от " ... " года N " ... " "Об " ... "", оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Омского областного суда Латышенко Н.Ф., судебная коллегия

установила:

Мухамедшин Б.Р. и Егорин В.А. обратились в суд с административным исковым заявлением к Администрации г. Омска о признании недействующим в части постановления Администрации города Омска от " ... "N " ... " "" ... "".

В обоснование требований указали, что им на праве собственности принадлежат гаражные боксы, расположенные в здании по " ... "".

" ... " года истцы обратились в департамент имущественных отношений Администрации г. Омска с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного под зданиями, где располагаются их гаражные боксы.

В указанном согласовании истцам было отказано со ссылками на постановление Администрации г. Омска от " ... "N " ... " "Об " ... "" (далее - постановление Администрации г. Омска от " ... "N " ... "), которым был утвержден проект планировки территории и утверждены красные линии, проходящие по истребуемому земельному участку. Также отмечалось, что испрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах - зоне объектов административного делового и общественного назначения (ОД-1) и зоне городского наземного транспорта (ИТ-2).

В связи с изложенным отказом полагали, что были нарушены права и интересы собственников объектов капитального строительства в реализации права на приобретение земельного участка в общую долевую собственность.

На основании указанного просили признать недействующим постановление Администрации города Омска от " ... "N " ... " "" ... "" в части установления красной линии от точки N " ... " до точки N " ... ", согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утвержденного проектом планировки левобережной части территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области расположенных в границах " ... " в Кировском административном округе города Омска; обязать Администрацию г. Омска внести изменения в проект планировки территории левобережной части территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области расположенных в границах улиц " ... " с учетом координат существующих на местности объектов капитального строительства с кадастровыми номерами N " ... ", N " ... ".

Егорин В.А. участия в рассмотрении дела не принимал.

Мухамедшин Б.Р. поддержал доводы административного иска, просил его удовлетворить.

Представитель административных истцов Трифонов А.А. полагал административный иск подлежащим удовлетворению.

Представитель административного ответчика Администрации г. Омска " ... " иск не признала.

Представитель заинтересованного лица департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Омска " ... " также полагала иск не подлежащим удовлетворению.

Судом постановленоизложенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель Мухамедшина Б.Р., Егорина В.А. - Трифонов А.Г. просит решение отменить, принять новое. Указывает, что местоположение границ образуемого земельного участка определено без учета информации о красных линиях, утвержденных в составе проекта планировки левобережной части муниципального образования городской округ г. Омск и обозначающих границу территории общего пользования. Таким образом, в рассматриваемой ситуации устанавливается факт пересечения красной линией объектов капитального строительства, в связи с чем формирование единого земельного участка под зданием гаражного комплекса по фактическому использованию территории, как о том просят истцы, не представляется возможным, что нарушает их права. Полагает, что установление красных линий должно быть осуществлено с учетом существующей застройки, а выводы суда об обратном противоречат нормам ЗК Российской Федерации, Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий, ГрК Российской Федерации. Отмечает, что суд при проверке законности положений оспариваемого постановления не был связан основаниями и доводами административного искового заявления и должен был проверить данный акт на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, не ограничиваясь положениями ГрК Российской Федерации.

В апелляционном представлении прокурор г. Омска " ... " просит решение отменить, принять новое. Указывает, что согласно положениям ГрК Российской Федерации, Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, также Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий установление красных линий должно осуществляться с учетом существующей застройки. Отмечает, что прохождение красных линий по зданиям-гаражам исключает использование земельного участка под ним неограниченным кругом лиц, что противоречит нормам земельного и градостроительного законодательства. Обращает внимание суда, что объекты недвижимости, принадлежащие истцам, введены в эксплуатацию задолго до установления красных линий оспариваемым актом, сложился существующий порядок землепользования. Ссылка на наличие постановления Администрации г. Омска от " ... " года N " ... " о резервировании земельного участка не может быть принята во внимание, поскольку указанным постановлением срок резервирования земельного участка истек " ... " года. Отмечает, что соответствие красных линий Генеральному плану муниципального образования правового значения не имеет, поскольку Генеральный план отражает лишь возможные варианты использования территории в будущем и не является конкретным решением органа власти о начале соответствующего строительства и его финансирования. Дополнительно указывает, что судом не была дана оценка второму требованию истцов о возложении обязанности внести изменения в проект планировки территории левобережной части территории муниципального образования городской округ город Омск.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, заслушав административного истца Мухамедшина Б.Р., представителя административных истцов Мухамедшина Б.Р. и Егорина В.А. - Трифонова А.Г., прокуроров " ... " представителя Администрации г. Омска " ... " судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого судебного постановления.

В силу пункта 7 статьи 213 КАС Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Как следует из материалов дела и установлено судом, что Мухамедшин Б.Р. является собственником гаражного бокса, назначение: нежилое, площадь " ... " кв.м, этаж " ... " Адрес месторасположения: г. " ... " (свидетельство о государственной регистрации права N " ... " от " ... " года, л.д. " ... "), кадастровый номер объекта недвижимого имущества - N " ... " (л.д. " ... ").

Егорин В.А. является собственником гаражного бокса, назначение: нежилое, площадь " ... " кв.м, этаж " ... " Адрес месторасположения: " ... " (свидетельство о государственной регистрации права N " ... " от " ... " года, л.д. " ... "), кадастровый номер объекта недвижимого имущества - N " ... " (л.д. " ... ").

В " ... " года указанные лица направили в департамент имущественных отношений Администрации г. Омска заявления о предварительном согласовании предоставления земельных участков, находящихся под принадлежащими им зданиями (л.д. " ... ").

В удовлетворении указанных заявлений департаментом имущественных отношений Администрации г. Омска от " ... " года было отказано (л.д. " ... ").

В ответе Егорину В.А. причиной отказа послужило то обстоятельство, что образуемый земельный участок расположен в границах территории, для которой постановлением Администрации г. Омска от " ... " года N " ... " "" ... "" утвержден проект планировки территории, в составе которого утверждены красные линии, обозначающие границы территории общего пользования. Согласно данному проекту планировки территории образуемый земельный участок расположен в границах территории общего пользования, что предопределяет невозможность его предоставления. Кроме того, испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне ИТ-2 (зона городского наземного транспорта), сведения о которой на представленной схеме расположения земельного участка отсутствуют. Также отмечалось, что требование о наличии непосредственного доступа от земель общего пользования к образуемому земельному участку не соблюдено (л.д. " ... ").

В ответе Мухамедшину Б.Р. причиной отказа послужило то обстоятельство, что образуемый земельный участок расположен в границах территории, для которой постановлением Администрации г. Омска от " ... " года N " ... " "" ... "" утвержден проект планировки территории. Местоположение границ образуемого земельного участка определено без учета информации о красных линиях, утвержденных в составе указанного проекта планировки и обозначающих границы территории общего пользования. Кроме того испрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах: ОД-1 (зона объектов административно-делового и общественного назначения) и ИТ-2 (зона городского наземного транспорта), сведения о которой на представленной схеме расположения земельного участка отсутствуют. Также отмечалось, что требование о наличии непосредственного доступа от земель общего пользования к образуемому земельному участку не соблюдено (л.д. " ... ").

Полагая, что постановлением Администрации г. Омска от N " ... " года N " ... ", при утверждении красных линий, обозначающих границы территории общего пользования, не были учтены принадлежащие им объекты недвижимости, Мухамедшин Б.Р. и Егорин В.А. обратились с настоящим заявлением в суд.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Судебная коллегия с указанным выводом соглашается исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования.

Генеральный план является основным юридическим документом, определяющим в интересах населения условия проживания, направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение историко-культурного и природного наследия.

Генеральный план муниципального образования городской округ город Омск Омской области был утвержден решением Омского городского Совета от 25.07.2007 года N 43.

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

В разделе 2 Генерального плана указано, что на основе материалов Генерального плана города Омска, в соответствии с действующим Градостроительным кодексом Российской Федерации разрабатываются правила землепользования и застройки городских территорий и проекты планировок территории города Омска.

Решением Омского городского Совета от 10.12.2008 года N 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области" утверждены поименованные правила, в том числе приложение N 1 "Карта градостроительного зонирования территорий города Омска" (л.д. " ... ").

Постановлением Администрации г. Омска от " ... " года N " ... " подготовленным на основании генерального плана города Омска, плана по его реализации и Правил землепользования и застройки, администрация г. Омска утвердила проект планировки территории левобережной части муниципального образования городской округ город Омск Омской области, расположенный в границах " ... ". Указанный акт опубликован в официальном печатном издании "" ... "" (выпуск от " ... " года N N " ... "), также на официальном сайте администрации.

В силу части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, к которым в том числе относятся автомобильные дороги (статья 1 ГрК РФ). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Согласно статье 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Красные линии являются обязательным элементом градостроительной документации и отображаются на чертеже основной части проекта планировки территории.

В соответствии с частью 5 статьи 45 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения, генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки.

Частью 1 статьи 41.1 ГрК РФ, введенной Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ, также предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон.

Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации (пункт 4.4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30).

Как было верно установлено судом, что земельные участки, на которых расположены гаражи ГСК "" ... "", в том числе непосредственно земельные участки, истребуемые административными истцами, согласно Правилам землепользования и застройки расположены полностью либо частично в зоне ИТ-2 (зона городского наземного транспорта).

В связи с тем, что в соответствии с утверждённой градостроительной документацией спорные земельные участки расположены в зоне инженерно-транспортной инфраструктуры, администрация, реализуя полномочия в сфере территориального планирования, имела право установить красные линии в пределах планируемой магистральной улицы городского значения (перспективного расширения транспортной магистрали), что получило свое отражение в оспариваемом акте.

Согласно положению о размещении объектов капитального строительства и характеристиках планируемого развития территории, расположенной в границах " ... ", следует, что целями подготовки проекта планировки территории являются обеспечение устойчивого развития территории, выделение элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установление границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (л.д. " ... ").

Согласно основным направлениям развития транспортного обслуживания территории, проектом планировки территории предусматривается упорядочение и реконструкция существующих транспортных связей, а также строительство новых дорог, разделяющих территорию на микрорайоны, а именно:

- магистральные улицы общегородского значения " ... ";

- улицы и дороги местного значения - " ... ").

Проект планировки прошел процедуру публичных слушаний, доказательств наличия замечаний по проекту планировки территории в составе градостроительной документации, в том числе относительной красных линий, в материалы дела не представлено.

Судом было верно установлено, что красные линии, определенные в составе документации по планировке территории, утвержденной оспариваемым постановлением Администрации г. Омска от " ... " N N " ... " соответствуют генеральному плану города Омска.

Следует отметить, что генеральный план, являясь документом территориального планирования, является обязательным для органов местного самоуправления при принятии ими решений и их дальнейшей реализации. Таким образом, установление планируемых к размещению автомобильных дорог местного значения, определяемые генеральным планом городского округа, соответственно отражается в разрабатываемых на его основании проектах планировки территории. При этом разработка красных линий в составе планировки территории обусловлена публично-правовыми целями градостроительной деятельности, направленными на устойчивое развитие территории.

Установление красных линий в целях реализации генерального плана муниципального образования, вопреки мнению прокурора города, имеет непосредственное правовое значение для разрешения настоящего дела, доводы об обратном на нормах права не основаны.

Указание прокурора города об отсутствии на настоящий момент каких-либо конкретных решений органов власти по реализации генерального плана города в указанной части, его финансирования и прочее, во внимание принято быть не может, поскольку вопросы, связанные с его непосредственной реализацией, на его легитимность не влияют.

Также судебная коллегия полагает правильным суждение суда о том, что положения градостроительного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке территории, в том числе применительно к установлению красных линий, в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки и расположенных на них объектов в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 г. N, от 15 июля 2010 г. N и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

В соответствии с пунктом 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

Требования к содержанию и оформлению плана красных линий установлены в Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации от 06.04.1998 N 18-30 (далее - Инструкция N 18-30).

В пункте 1 Инструкции N 18-30 о порядке проектирования и установления красных линий предусматривает обязательность ее соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности при проектировании и застройке территорий городов и других поселений, а также при межевании и инвентаризации застроенных или подлежащих застройке земель, при оформлении документов на право собственности, владения, пользования и распоряжения земельными участками и другими объектами недвижимости, их государственной регистрации.

Проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территории поселения или части поселения в масштабе 1:2000 (генерального плана поселения, совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки), и является утверждаемой ее частью, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов, выполняемых в масштабах 1:500, 1:1000 и 1:2000 (пункт 41 Инструкции N 18-30).

В силу пункта 5.2 Инструкции N 18-30 разбивочный чертеж красных линий имеет текстовую часть, которая включает в том числе пояснительную записку, содержащую ссылку на разработанную градостроительную документацию, положенную в основу разбивочного чертежа, а также краткое обоснование установления (изменения, отмены) красных линий.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 части 3 статьи 42, частям 4,5 статьи 23 ГрК РФ красные линии являются частью проекта планировки территории города, который разрабатывается на основании генерального плана.

Требования, предъявляемые на территории Российской Федерации к составу и содержанию материалов, организации разработки, рассмотрения, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, установлены Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя России от 29.10.2002 N 150 (далее - Инструкция N 150).

На плане красных линий (основном чертеже) должны быть показаны перечисленные в пункте 6 элементы сохраняемой застройки всех видов, сохраняемые участки природного ландшафта и проектные предложения по следующим направлениям: проектируемым красным линиям, линиям регулирования застройки и другим линиям градостроительного регулирования; функциональному использованию территории с выделением зеленых насаждений и элементов благоустройства; архитектурно-планировочному и объемно-пространственному решению застройки; развитию улично-дорожной сети, транспортным сооружениям, сооружениям и коммуникациям инженерного оборудования; границам территорий по формам собственности; скотопрогоны и иные проектные решения (пункт 7 статьи 3.2.1 Инструкции N 150).

Согласно пункту 4 статьи 3.2.1 Инструкции план современного использования территории (опорный план) и план красных линий (основной чертеж) являются самостоятельными графическими материалами проекта планировки, что не свидетельствует о том, что красные линии должны проектироваться исключительно с учетом существующей застройки.

Обратное толкование перечисленных норм законодательства существенным образом ограничило бы полномочия органов местного самоуправления в части развития существующих поселений, что не являлось целью законодателя, поскольку как земельное, так и гражданское законодательство предусматривают детальный механизм компенсационных выплат при ущемлении прав конкретного собственника в публичных интересах.

Таким образом, доводы жалобы и представления прокурора о том, что при осуществлении территориального планирования неправомерно не учитывается существующий порядок землепользования, его длительный характер и прочее, на нормах права не основан.

По смыслу ГрК РФ проект планировки и межевания конкретной территории призван обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Доводы о том, что оспариваемое постановление не было проверено на соответствие Конституции РФ, международным нормам в части ограничения права собственности, отклоняются, поскольку ограничения права собственности на объекты недвижимого имущества, принадлежащие Егорину В.А. и Мухамедшину Б.Р., при рассмотрении дела не установлено, а намерение указанных лиц получить испрашиваемые земельные участки в собственность о наличии такого права, тем более его нарушении, свидетельствовать не может.

Ссылки на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2016 года N 242-О, не могут быть приняты во внимание, поскольку не относятся к разрешаемой ситуации: в рамках указанного определения разъяснялось наличие возможности оспорить в судебном порядке административный акт, устанавливающий красные линии, либо заявить о компенсации причиненного ущерба в результате таких действий. В рамках настоящего дела право лиц на обращение в суд было реализовано.

Ссылка прокурора на постановление Администрации г. Омска от " ... "N " ... ", согласно которому часть территорий ГСК "" ... "" зарезервирована для муниципальных нужд сроком на " ... " лет, которые на момент обращения с настоящим административным исковым заявлением в суд, истек, во внимание судебной коллегией не принимается, поскольку оспариваемое решение ссылок на указанный акт не имеет.

Таким образом, правовых оснований для удовлетворения требований истцов о признании постановления Администрации г. Омска от " ... " года N " ... " в части недействующим, не имеется.

Доводы представления прокурора относительно того, что судом не дана оценка второму требованию административных истцов, что является нарушением части 1 статьи 178 КАС РФ, во всяком случае о незаконности по существу правильного решения суда не свидетельствуют.

Ссылка прокурора " ... " на определение Верховного Суда РФ от 16.02.2017г. N 56-АПГ16-33, безосновательна, поскольку оно принято по обстоятельствам, не являющимися тождественными по настоящему делу.

Исходя из изложенного решение суда об отказе в удовлетворении административного иска является законным и обоснованным. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для его отмены в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Омска от 14 апреля 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобу, представление - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи