Апелляционное определение СК по административным делам Псковского областного суда от 14 сентября 2017 г. по делу N 33а-1235/2017

Судебная коллегия по административным делам

Псковского областного суда

В составе:

Председательствующего: Панова И.М.,

судей: Адаева И.А., Анашкиной М.М.,

при секретаре: Гусаровой Е.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Псковской области (Управления Росреестра по Псковской области) на решение Великолукского городского суда Псковской области от 23 мая 2017 г., которым постановлено:

"Административное исковое заявление Латышевой С.М. удовлетворить.

Признать незаконным отказ государственного регистратора межмуниципального отдела N 2 Управления Росреестра по Псковской области Лученковой О.В. от 23 марта 2017 г. в государственной регистрации права собственности на объект недвижимости, площадью площадь кв.м., расположенный на земельном участке с КН (****), находящемся по адресу: "****" и обязать государственного регистратора межмуниципального отдела N 2 Управления Росреестра по Псковской области Лученкову О.В. зарегистрировать право собственности Латышевой С.М. на объект недвижимости, площадью площадь кв.м., расположенный на земельном участке с КН (****), находящемся по адресу: "****"".

Выслушав доклад судьи Псковского областного суда Анашкиной М.М., объяснения представителя Росреестра по Псковской области Червонцевой Н.Е. и государственного регистратора межмуниципального отдела N 2 Управления Росреестра по Псковской области Лученковой О.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Латышевой С.М. - адвоката Вишневского А.В., полагавшего, что судебное решение является законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Латышева С.М. обратилась в суд с административным иском о признании незаконным отказа государственного регистратора межмуниципального отдела N 2 Управления Росреестра по Псковской области Лученковой О.В. от 23 марта 2017 г. в государственной регистрации права собственности на объект недвижимости и обязании провести государственную регистрацию права собственности на объект недвижимости.

В обоснование административного иска указано, что Латышева С.М. владеет на праве собственности с 12 мая 2015 г. земельным участком с КН (****), площадью площадь кв.м., расположенном по адресу: "****", категория земли - земли сельхозназначения, вид разрешенного использования - для садоводства.

На указанном земельном участке истица построила садовый дом, в ноябре 2016 г. обратилась в Управление Росреестра по Псковской области для регистрации права собственности на указанный объект недвижимого имущества.

28 марта 2017 г. в регистрации права собственности на дом было отказано, поскольку земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства, что исключает возможность строительства на нем объекта недвижимого имущества, без перевода земельного участка в другую категорию.

Полагая отказ в государственной регистрации права собственности незаконным, обратилась в суд с настоящим административным иском за защитой своих нарушенных прав.

Определением судьи Великолукского городского суда Псковской области от 02 мая 2017 г. к участию в деле в качестве административного ответчика привлечено Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Псковской области (Управление Росреестра по Псковской области).

Латышева С.М. в судебное заседание не явилась, воспользовалась правом ведения дела через представителя.

В судебном заседании представитель Латышевой С.М. - адвокат Вишневский А.В. поддержал заявленные исковые требования, пояснил, что земельный участок, принадлежащий Латышевой С.М., хоть и относится к землям сельскохозяйственного назначения, но не предназначен для производства сельскохозяйственной продукции, а предназначен для садоводства, что в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее ФЗ N 66-ФЗ) не запрещает возведение на нем строения. Указал, что в настоящее время земельный участок Латышевой С.М. входит в территории товарищества собственников недвижимости (садоводческое) "Плай", что подтверждается местом расположения земельного участка административного истца.

Государственный регистратор межмуниципального отдела N 2 Управления Росреестра по Псковской области Лученкова О.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований. Пояснила, что поскольку земельный участок Латышевой С.М. образован из паевых земель ТОО "Захаринское", то в настоящем случае нормы ФЗ N 66-ФЗ не применимы, а застройка сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможна только после перевода этих земель в другую категорию.

Представитель Управления Росреестра по Псковской области в судебное заседание не явился, был извещен надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, возражений по существу спора не представил.

Судом постановленоуказанное выше решение.

В апелляционной жалобе Управление Росреестра по Псковской области ставит вопрос об отмене решения Великолукского городского суда Псковской области от 23 мая 2017 г. и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы со ссылкой на позицию Верховного Суда Российской Федерации, выраженную в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 г., утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 04 июня 2014 г., судебную практику судов субъектов Российской Федерации, указано, что застройка земельного участка, относящегося к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, невозможна, вне зависимости от вида его разрешенного использования. Со ссылкой на пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", указано, что Постановление Администрации Новосокольнического района от 27 ноября 2012 г. N 529, которым изменен вид разрешенного использования земельного участка с КН (****) с "для сельскохозяйственного производства" на вид разрешенного использования "для садоводства", не подлежит применению судом, как не соответствующее действующему законодательству, в связи с чем оценивать правовой режим земельного участка с КН (****) следует исходя из отнесения его к сельскохозяйственным угодьям из земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного производства, а не для садоводства. Со ссылкой на пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ), классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный Приказом Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 г. N 540 (далее классификатор), апеллянт полагает, что земельный участок с КН (****) может использоваться исключительно для осуществления хозяйственной деятельности, предусмотренной кодом 1.5 классификатора, то есть без права возведения садового дома. Считают, что учреждение и государственная регистрация ТСН (садоводческое) "Плай" с присвоением ему юридического адреса, идентичного адресу земельного участка с КН (****), не может повлиять на правовой режим данного участка, а применение к использованию указанного земельного участка правового регулирования, установленного законом ФЗ N 66-ФЗ, является ошибочным.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о месте и времени рассмотрения дела. В судебное заседание не явилась истица Латышева С.М.

Судебная коллегия не видит препятствий для рассмотрения апелляционной жалобы в ее отсутствие.

В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, возражениях относительно жалобы.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в рассмотрении апелляционной жалобы, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия считает, что оспариваемое решение подлежит отмене в связи с неправильным применением судом норм материального права.

Как следует из материалов дела, принадлежащий истице земельный участок с КН (****), площадью площадь кв.м., расположенный по адресу: "****", был образован путем раздела земельного участка с КН (****), который, в свою очередь, был выделен в счет доли земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в долевой собственности участников ТОО "Захаринское" с КН (****).

Постановлением Администрации Новосокольнического района от 27 ноября 2012 г. N 529 изменен вид разрешенного использования земельного участка с КН (****), т. е. с вида разрешенного использования - "для сельскохозяйственного производства" на вид - "для садоводства".

На земельном участке с КН (****), категория земли - земли сельхозназначения, вид разрешенного использования - для садоводства, истица построила садовый дом и в ноябре 2016 г. обратилась в Управление Росреестра по Псковской области для регистрации права собственности на указанный объект недвижимого имущества.

По решению государственного регистратора осуществление государственной регистрации прав было приостановлено по причине того, что объект недвижимости не может быть построен, соответственно, на него не может быть зарегистрировано право собственности на земельном участке категории земель: земли сельскохозяйственного назначения. Застройка земельных участков в составе таких земель возможна только после перевода земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

В связи с истечением 28 марта 2017 г. срока приостановления государственной регистрации права собственности и не устранением причин, препятствующих осуществлению государственной регистрации, 28 марта 2017 г. государственным регистратором межмуниципального отдела N 2 Управления Росреестра по Псковской области Лученковой О.В. отказано в государственной регистрации права собственности на объект недвижимости.

Удовлетворяя заявленные исковые требования о признании отказа незаконным, суд исходил из того, что изменение вида разрешенного использования земельного участка с "для сельскохозяйственного производства" на вид - "для садоводства" произведено органом местного самоуправления в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры, строительство садового дома не противоречит требованиям ФЗ N 66-ФЗ, положения ФЗ N 101-ФЗ, запрещающие строительство объектов недвижимости на землях сельхозназначения, не распространяются на указанный земельный участок в связи с тем, что он имеет вид разрешенного использования - "для садоводства".

Судебная коллегия считает, что судом неверно применены нормы материального права, сделаны ошибочные выводы о законности изменения вида разрешенного использования земельного участка.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

В силу пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее ФЗ N 101-ФЗ) его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.

Согласно статье 77 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 названного Закона определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Под градостроительным зонированием в силу пункта 6 статьи 1 градостроительного кодекса РФ (далее ГрК РФ) понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установление градостроительных регламентов.

Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ) применительно к каждой территориальной зоне (часть 2 статьи 37 ГрК РФ).

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и части 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37 ГрК РФ).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного статьей 1 ФЗ N 101-ФЗ.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, предусматривалось, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. N 683, также определено, что обеспечение продовольственной безопасности осуществляется за счет повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного, изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Учитывая приведенные законоположения, изменение вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, невозможно без изменения категории земельного участка; орган местного самоуправления не вправе изменять вид разрешенного использования земельного участка из категории земель - "земли сельхозназначения".

В связи с этим, постановление Главы Новосокольнического района от 27 ноября 2012 г. N 529 об изменении вида разрешенного использования земельного участка с вида разрешенного использования - "для сельскохозяйственного производства" на вид - "для садоводства" является незаконным, орган местного самоуправления не наделен соответствующими полномочиями.

В связи с этим, не имеют правового значения для рассматриваемого спора проведение публичных слушаний перед принятием администрацией указанного постановления, а также создание в 2016 г. товарищества собственников недвижимости (садоводческое) "Плай", в который входит земельный участок истицы.

Незаконность изменения вида разрешенного использования земельного участка, исключает применение к спорным правоотношениям положения пункта 1 статьи 1 ФЗ N 101-ФЗ, в части того, что действие данного закона не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для садоводства, а также статьи 1 ФЗ N 66-ФЗ, которая определяет понятие садового земельного участка с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений.

Также судебная коллегия обращает внимание, что согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному Приказом Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 г. N 540 в соответствии с требованиями части 2 статьи 7 ЗК РФ, такие виды разрешенного использования как: сельскохозяйственное использование и садоводство, не предусматривают возможность строительства на земельном участке садового дома.

Вид разрешенного использования земельного участка для "садоводства" предполагает осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

Учитывая вышеизложенное, государственный регистратор правомерно приостановил государственную регистрацию прав истицы на садовый дом, предложив устранить обстоятельства, препятствующие проведению регистрации, а затем, не получив сведений об их устранении, в соответствии с требованиями статьи 27 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" отказал в осуществлении государственной регистрации прав.

При таких обстоятельствах оспариваемое судебное решение нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 309, пунктом 4 части 2 статьи 310 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Великолукского городского суда Псковской области от 23 мая 2017 г. отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Латышевой С.М. о признании незаконным отказа государственного регистратора межмуниципального отдела N 2 Управления Росреестра по Псковской области Лученковой О.В. от 23 марта 2017 г. в государственной регистрации права собственности на объект недвижимости, площадью площадь кв.м., расположенный на земельном участке с КН (****), находящемся по адресу: "****", и обязании зарегистрировать право собственности на данный объект недвижимости.

Председательствующий: И.М. Панов

Судьи: И.А. Адаев

М.М. Анашкина