Решение Омского областного суда от 20 октября 2017 г. по делу N 3а-58/2017

Омский областной суд

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Ершовой Л.А.

при секретаре Каревой Е.А.

с участием прокурора Чердаковой Е.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании " ... " в городе Омске административное дело по административному исковому заявлению Жаборовского С. А. к Совету Русско-Полянского муниципального района Омской области о признании не действующим абзаца 4 пункта 4 "Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет в Русско-Полянском муниципальном районе Омской области", утвержденного решением Совета Русско-Полянского муниципального района Омской области от 30 апреля 2010 года N13 (в редакции решения от 18 ноября 2016 года N126),

установил:

решением Совета Русско-Полянского муниципального района Омской области от 30 апреля 2010 года N13 утверждено "Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет в Русско-Полянском муниципальном районе Омской области" (далее - Положение). В настоящее время решение действует в редакции решения от 18 ноября 2016 года N 126 (том " ... ").

Первоначальный текст решения опубликован в издании "Голос целины" (N20 от 28 мая 2010 года) (том " ... ").

Пункт 4 Положения регулирует порядок установления и расчета пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы.

Абзацем 1 пункта 4 предусмотрено, что пенсия за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы, исчисляется по выбору обратившихся за установлением такой пенсии исходя из их денежного содержания за последние 12 полных месяцев муниципальной службы, предшествовавших дню ее прекращения либо дню достижения ими возраста, дающего право на страховую пенсию, предусмотренную Федеральным законом "О страховых пенсиях".

В соответствии с абзацем 4 пункта 4 Положения (в редакции решения Совета Русско-Полянского муниципального района Омской области от 21 октября 2016 года N116) размер денежного содержания, из которого исчисляется пенсия за выслугу лет, не должен превышать 1,5 месячного должностного оклада муниципального служащего в соответствии с ранее замещаемой им должностью муниципальной службы (том " ... ").

Решение Совета Русско-Полянского муниципального района Омской области от 21 октября 2016 года N 116 "О внесении дополнений в Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет в Русско-Полянском муниципальном районе Омской области" опубликовано в периодическом печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления Русско-Полянского муниципального района" (N31 от 21 октября 2016 года) (том " ... ")

Жаборовский С.А., являющийся получателем рассматриваемого вида пенсии за выслугу лет, обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании абзаца 4 пункта 4 "Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет в Русско-Полянском муниципальном районе Омской области" в части ограничения денежного содержания для исчисления пенсии по выслуге лет в размере 1,5 должностного оклада муниципального служащего в соответствии с ранее замещаемой им должностью муниципальной службы.

Указал, что при назначении пенсии действовала прежняя редакция абзаца 4 пункта 4 Положения, предусматривающая ограничение размера денежного содержания, из которого исчисляется пенсия за выслугу лет, 2,8 месячного должностного оклада муниципального служащего в соответствии с ранее замещаемой им должностью муниципальной службы. Решением Совета Русско-Полянского муниципального района Омской области от 21 октября 2016 года N116 в абзац 4 пункта 4 внесены изменения, цифры "2,8" заменены цифрами "1,5".

Ссылаясь на положения части 1 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года "О муниципальной службе в Российской Федерации", пункта 5 статьи 47.1 Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области, утвержденного Законом Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ, истец полагал, что оспариваемая норма в части ограничения денежного содержания для исчисления пенсии по выслуге лет в размере 1,5 должностного оклада противоречит приведенным нормам, обладающим высшей юридической силой, по сути означает произвольный отказ государства от ранее принятых публично-правовых обязательств, ухудшает положение лиц, замещающих должности муниципальной службы по сравнению с государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации. Кроме того, ссылался на отсутствие в муниципальной районе экономических условий, свидетельствующих о невозможности исполнять ранее принятые на себя обязательства (том 1 л.д.4-7, 182-184, том 2 л.д.165-168).

В судебном заседании представитель Жаборовского С.А. - Жаборовский А.С. заявленные требования поддержал в полном объеме.

Представитель Совета Русско-Полянского муниципального района Омской области Соснин А.Ю. против удовлетворения административного иска возражал, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением предусмотренных порядка, процедуры принятия и опубликования, каким-либо нормативным правовым актам, обладающим высшей юридической силой, не противоречит. Также указал на отсутствие возможности финансировать расходные обязательства по выплате пенсий за выслугу лет муниципальным служащим ввиду ограниченности доходных источников районного бюджета (письменный отзыв - том " ... " ).

Представители заинтересованного лица - Администрации Русско-Полянского муниципального района Омской области Соснин А.Ю., Пешкова Л.В. правовую позицию административного ответчика поддержали (письменный отзыв - том " ... ").

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора Чердаковой Е.П., полагавшей административное исковое не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (часть 1 статьи 7, части 1, 2 статьи 39).

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, который до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно статье 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Оспариваемым Положением определяется порядок установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, замещавшим должности муниципальной службы и (или) муниципальные должности муниципальной службы в Русско-Полянском муниципальном районе Омской области.

Обращение административного истца с требованием о признании не действующим абзаца 4 пункта 4 Положения обусловлено внесением изменений в оспариваемую норму, а именно ограничением максимального размера денежного содержания, из которого исчисляется пенсия за выслугу лет, 1,5 месячного должностного оклада муниципального служащего в соответствии с ранее замещаемой им должностью муниципальной службы (том " ... ").

Из расчета пенсии административного истца следует, что размер его пенсии за выслугу лет с 1 января 2017 года с применением оспариваемой нормы равен 3047,24 руб.

Поскольку оспариваемым Положением в пункте 6 предусмотрено, что размер пенсии за выслугу лет не может быть ниже фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости, установленной частью 1 статьи 16 Федерального закона "О страховых пенсиях" с учетом коэффициента индексации, размер пенсии Жаборовского С.А. за выслугу лет с 1 января 2017 года составил 4559 руб. С 1 февраля 2017 года по настоящее время в связи с индексацией фиксированной выплаты пенсия за выслугу лет выплачивается в размере 4 805 руб. (том " ... " л.д." ... ").

До внесения изменений в оспариваемую норму размер пенсии административного истца за выслугу лет составлял 18 062 руб., что свидетельствует о существенном снижении уровня пенсионного обеспечения (том " ... ").

Кроме того, изменение рассматриваемого правового регулирования привело к перерасчету и установлению пенсии за выслугу лет всем получателям в одинаковом размере, равном величине фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости, установленной частью 1 статьи 16 Федерального закона "О страховых пенсиях" с учетом коэффициента индексации, т.е. в размере 4559 руб. с 1 января 2017 года, в размере 4805 руб. с 1 февраля 2017 года (том 1 л.д.169, том 2 л.д.179-180).

Из пояснений начальника организационно-кадрового отдела администрации Русско-Полянского муниципального района " ... " установлено, что при расчете пенсии за выслугу лет с применением оспариваемого положения размер пенсии всех без исключения получателей пенсии не достигает фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости, установленной частью 1 статьи 16 Федерального закона "О страховых пенсиях" с учетом коэффициента индексации. В этой связи на основании пункта 6 Положения каждому получателю пенсия за выслугу лет выплачивается в размере указанной фиксированной выплаты.

В соответствии с пунктами 2, 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", пунктом 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" реализация полномочий органами местного самоуправления в области пенсионного обеспечения за счет средств местного бюджета не может являться произвольной; пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", и выплачивается одновременно с ней; условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлено, что муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).

Специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с прохождением государственной (муниципальной) службы, законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств (Постановление от 16 июля 2007 года N 12-П; Определения от 8 февраля 2001 года N 45-О, от 10 октября 2013 года N 1591-О).

Из системного анализа положений законодательства, регулирующего назначение пенсии за выслугу лет, следует, что определяющими элементами при установлении указанной пенсии являются продолжительность соответствующего специального стажа для назначения пенсии и величина среднемесячного заработка (среднемесячного вознаграждения), участвующая в исчислении пенсии (статьи 14, 19, 21 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации").

В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О страховых пенсиях" под фиксированной выплатой к страховой пенсии понимается обеспечение лиц, имеющих право на установление страховой пенсии в соответствии с настоящим Федеральным законом, устанавливаемое в виде выплаты в фиксированном размере к страховой пенсии.

Оспариваемое положение абзаца 4 пункта 4 Положения создает условия, исключающие реализацию порядка установления пенсий за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные и должности и должности муниципальной службы, поскольку при таком регулировании фактически не учитывается ни продолжительность стажа муниципальной службы, ни различия в среднемесячном денежном вознаграждении с учетом занимаемой должности, а назначение пенсии гарантируется в фиксированном размере, равном фиксированной выплате к страховой пенсии.

Правила пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации - Омской области предусмотрены Законом Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области". Пункт 5 статьи 47.1 Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области содержит положение, в соответствии с которым размер денежного содержания, исходя из которого исчисляется пенсия за выслугу лет, не должен превышать 2,8 должностного оклада с учетом районного коэффициента в соответствии с ранее замещаемой им должностью государственной гражданской службы. При этом в силу пункта 7 указанной статьи размер пенсии за выслугу лет не может быть ниже установленного в соответствии с федеральным законодательством размера фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности).

Условия пенсионного обеспечения муниципальных служащих Русско-Полянского муниципального района Омской области по своим основным параметрам являются сходными с условиями пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, однако оспариваемое положение нивелирует порядок и условия определения размера пенсии в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств. Такое правило пенсионного обеспечения лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, отличное от правил пенсионного обеспечения государственных служащих, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, ухудшает положение лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, по сравнению с государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации.

Кроме того, внесение изменений в правовое регулирование по вопросу назначения и выплаты пенсий за выслугу лет предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П, Определения от 21 февраля 2008 года N106-О-О, от 5 февраля 2009 года N 149-О-П, от 22 декабря 2015 года N 2993-О) Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств без надлежащего механизма соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако объем социальных гарантий не должен уменьшаться.

Указанные правовые позиции в полной мере относятся и к правоотношениям, участником которых выступает представительный орган местного самоуправления при формировании и исполнении бюджета муниципального образования.

Как следует из материалов дела, снижение размера пенсии при введении нового правового регулирования произошло у 11 из 28 получателей пенсии за выслугу лет (том " ... ").

Доказательств существования какого-либо механизма компенсации взамен значительного снижения размера пенсии за выслугу лет административным ответчиком не представлено.

Дефицит бюджета не может быть преодолен изменением правового регулирования пенсионного обеспечения муниципальных служащих указанным выше образом, приведшим к искажению основополагающих принципов и условий назначения пенсии за выслугу лет рассматриваемой категории лиц и некомпенсируемому существенному снижению гарантированного пенсионного обеспечения.

Одновременно заслуживают внимания доводы административного истца о том, что на момент принятия оспариваемого положения имела место тенденция к сокращению дефицита бюджета. В соответствии с представленными решениями Совета об исполнении районного бюджета дефицит бюджета на 2014 год утвержден в сумме 25 749 320,83 руб., на 2015 год - 4 866 052,29 руб., на 2016 год - 3 391 095,39 руб., на 2017 год - 500 000 руб. (том " ... ").

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что требования административного истца подлежат удовлетворению.

В рассматриваемом случае оспариваемое положение следует признать недействующим со дня его принятия, поскольку его принятием (в действующей редакции) обусловлено произвольное изменение механизма пенсионного обеспечения и некомпенсируемое снижение размера пенсии за выслугу лет муниципальным служащим.

Пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ предусмотрено, что в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Официальным опубликованием муниципальных правовых актов Русско-Полянского муниципального района считается публикация их полного текста в районной газете "Голос целины" или периодическом печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления Русско-Полянского муниципального района" (часть 3 статьи 37 Устав Русско-Полянского муниципального района Омской области).

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в издании "Голос целины", настоящее решение суда или сообщение о его принятии подлежит официальному опубликованию в этом же печатном издании.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административное исковое заявление Жаборовского С. А. удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента принятия абзац 4 пункта 4 "Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета пенсии за выслугу лет в Русско-Полянском муниципальном районе Омской области", утвержденного решением Совета Русско-Полянского муниципального района Омской области от 30 апреля 2010 года N13 (в редакции решения от 18 ноября 2016 года N126), в части ограничения размера денежного содержания, из которого исчисляется пенсия за выслугу лет, 1,5 должностного оклада муниципального служащего в соответствии с ранее замещаемой им должностью муниципальной службы.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит официальному опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Омский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Л.А. Ершова