Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 декабря 2002 г. N 315 "О республиканской целевой программе "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики" на 2003-2010 годы"

1.1. Анализ технического состояния предприятий жилищно-коммунального хозяйства

В начале экономических реформ предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы. Однако социально-экономическая ситуация не позволила завершить этот процесс, и к началу 2002 года население республики оплачивало 80% стоимости жилищно-коммунальных услуг, фактически же с учетом льгот и субсидий - около 62 процентов.

В свою очередь сохранение бюджетного финансирования жилищно-коммунального комплекса на местном уровне из-за недостатка средств привело к резкому увеличению износа основных фондов. Средний уровень износа инженерных коммуникаций сегодня по республике составляет 60 и более процентов, характеризуется высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей, около четверти основных фондов жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) отслужили свой срок полностью. Благоустроенность жилищного фонда по республике составляет: водопроводом - 56,2, канализацией - 54, центральным отоплением - 82,1, газом - 89,4, горячим водоснабжением - 44,7 процента (рис.1).

Протяженность водоводов предприятий жилищно-коммунального хозяйства составляет 242,5 км, из них 130 км, или 54%, нуждаются в замене; протяженность уличной водопроводной сети - 992,1 км, из которых 643,2 км имеют 80%-й физический износ и требуют срочной замены. В 2001 году на сетях произошло 303 аварии, что на 34 больше предыдущего года. Имеющиеся водопроводные сети не обеспечивают полной потребности в хозяйственном водоснабжении по качеству и количеству воды. Наибольший дефицит в питьевой воде наблюдается в гг.Канаше, Мариинском Посаде, Козловке, пос.Вурнары, Киря, Урмары, сс.Аликово, Порецкое, Ибреси (рис.2).

Установленная производственная мощность водопроводных очистных сооружений составляет 384,3 тыс.куб.м в сутки. Требуют срочной модернизации 44,6% мощностей.

Канализационные сети предприятий ЖКХ имеют протяженность 931,9 км, в том числе канализационные сети вдоль улиц, переулков и других проездов населенных пунктов - 762,6 км, из них 413,1 км, или 54,2%, с физическим износом 70% и более и нуждаются в срочной замене (рис.3). Установленная пропускная способность очистных сооружений канализации равняется 404,0 тыс.куб.м в сутки, средний износ их - 58 процентов. Требуют срочной модернизации более 40% мощностей - 200 тыс.куб.м в сутки.

От общего объема сбрасываемых в водные объекты сточных вод 80% очищаются на очистных сооружениях предприятий жилищно-коммунального хозяйства. К нормативному качеству их очистки приближаются только очистные сооружения РГУП "Биологические очистные сооружения" г.Новочебоксарска и Ядринского муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства. Из-за перегрузки по гидравлике не обеспечивают достаточной степени очистки сооружения гг.Козловка, Цивильск. Неудовлетворительно работают очистные сооружения канализации в сс.Янтиково, Аликово, пос.Кугеси. Отсутствуют централизованные очистные сооружения в райцентрах Батырево, Шемурша, Яльчики.

Водные ресурсы и их объемы достаточны для населения в северной и северо-западной частях республики. Южная, юго-восточная и частично центральная ее части недостаточно обеспечены водными ресурсами, имеется большой дефицит для питьевых, коммунально-бытовых нужд населения.

Среднесуточный отпуск воды в 2001 году каждому жителю республики составил 187, городскому жителю - 280, сельскому - 41 литр.

В городах среднее водопотребление в сутки на человека составляет от 140 до 356 литров. В сельской местности данный показатель очень низок и не соответствует нормативным и санитарным нормам (рис.4).

Наиболее серьезное внимание следует уделить системе теплоснабжения, состояние которой можно оценить как близкое к критическому. В республике 240 коммунальных котельных, обеспечивающих тепловой энергией жилищный фонд и объекты социальной сферы, суммарная мощность которых составляет 1,6 тыс. Гкал/час. Физический износ их в среднем по республике составляет 45,2 процента. В то же время износ тепло источников значительно выше этой цифры в Алатырском (60%), Вурнарском (54,5%), Порецком (60%), Урмарском (65%), Цивильском (70,1%), Чебоксарском (65%), Янтиковском (60%) районах. Котельные агрегаты устарели морально, особенно работающие на каменном угле, соответственно имеют завышенный расход топлива на единицу вырабатываемой тепловой энергии. Коэффициент полезного действия котельных, работающих на угле, не превышает 60%, а бывает и на уровне 20%, что объясняется низкими техническими характеристиками котлов, отсутствием водоподготовки, плохим качеством угля.

Протяженность коммунальных тепловых сетей составляет 649 км, в том числе со сроком эксплуатации до 15 лет - 306,4 км, до 20 лет - 138,6 км, свыше 20 лет - 204 километра. Физический износ сетей протяженностью более 200 км достигает 77,7 процента. Требуется замена 47 км ветхих тепловых сетей. Под воздействием влаги и длительного срока эксплуатации тепловая # изоляции из минеральной ваты на трубопроводах подземной прокладки в основном разрушена, ее теплоизоляционная характеристика снизилась в 2-3 раза, соответственно увеличились потери тепла во столько же раз. Суммарные потери тепла в тепловых сетях достигают 10%, что эквивалентно 66 тыс.т. условного топлива в год (рис.5).

Общая ситуация с тепловыми сетями в последние годы резко ухудшилась. Сокращение финансирования привело к уменьшению объемов перекладок трубопроводов: реконструкция и модернизация коммунальных котельных производилась низкими темпами (в 2000 году - 5 ед., в 2001 году - 8 ед., в то время как необходимо реконструировать по 18 котельных ежегодно).

Замена трубопроводов тепловых сетей производилась ежегодно (в двухтрубном исчислении) по 15-16 км в год против 26 км по нормативу. Предприятия, стремясь не допускать увеличения аварийности, пытались сохранить объемы перекладок, снижая требования к качеству и всячески удешевляя строительные работы. Переложенные сети имели очень низкий ресурс и через, 5-7 лет требовали новой перекладки. Последнее привело к практике ненадежности тепловых сетей и повышению аварийных ситуаций.

Сдерживание развития коммунальной теплоэнергетики также объясняется неэффективной тарифной политикой, проводимой органами местного самоуправления. Развитие происходит за счет прибыли, используемой на эти цели: нет прибыли - нет развития.

В течение 2003-2010 годов предусмотрено выполнить реконструкцию и модернизацию коммунальных котельных общей мощностью 296 Гкал/час, магистральных и квартальных тепловых сетей протяженностью 136,0 км, а также 23 центральных тепловых пунктов. Общая стоимость работ составляет 1153,2 млн. рублей. Средства предприятий и администраций районов и городов недостаточны для выполнения такого объема работ, требуются государственные инвестиции.

Реконструкция и модернизация коммунальных объектов позволит снизить критическое состояние тепловых сетей, котельных, центральных тепловых пунктов и их физический износ, а также потери в теплопроводах и затраты на оплату за топливо. Реконструкция 136,0 км теплотрасс и 23 центральных тепловых пунктов обеспечит ежегодную экономию от снижения теплопотерь в сумме 149,0 млн. рублей, модернизация котельных уменьшит расходы на топливо на 65,0 млн. рублей.

Использование Фонда развития региональных финансов в соответствии с подпрограммой и снижения издержек на теплоснабжение организаций бюджетной сферы и муниципального жилья республики даст возможность реконструировать с переводом на газовое топливо 2 котельные в г.Шумерле, внутриквартальные тепловые сети с применением высокоэффективных теплоизоляционных материалов в г.Новочебоксарске, улучшить теплоснабжение жилых домов микрорайона "Рябинка" в г.Чебоксары путем перевода потребителей на закрытую схему горячего водоснабжения, внедрить автономные топливосберегающие экологически чистые теплонасосные станции, работающие на возобновляемых гидроресурсах р.Волги в Заволжье (г.Чебоксары) и т.п. На эти цели предусматривается использовать 5,06 млн. долларов США, ожидаемый экономический эффект составит 1,9 млн. долларов США.

С начала 90-х годов экономическая реформа в России вызвала значительный подъем индивидуального жилищного строительства на селе и дачного - в пригородах, что потребовало резкого увеличения объемов энергосетевого строительства. По данным районных администраций, по состоянию на 1 января 2002 г. для электроснабжения новых улиц и жилых застроек в сельской местности Чувашской Республики необходимо построить 268,0 км воздушных линий электропередач напряжением 0,4 кВ и 26,5 км - напряжением 6-10 кВ, 91 трансформаторную подстанцию напряжением 10/0,4 кВ.

Энергосистема Чувашии по разным причинам, основная из которых - неплатежи потребителей за полученные энергоресурсы, не в состоянии только за счет собственных средств обеспечить названный объем строительства. Правда, за последние годы в связи с оживлением экономики республики задолженность всех потребителей за энергоресурсы перед ОАО "Чувашэнерго" имеет тенденцию постепенного снижения. Тем не менее по состоянию на 1 октября 2002 г. она составила значительную сумму - 578,6 млн. рублей.

Ограниченные возможности республиканского бюджета Чувашской Республики не позволяют выделять средства на развитие сельской электрификации. Попытки войти в подпрограмму "Сельская электрификация" федеральной целевой программы "Топливо и энергия на 1996-2000 годы" также не имели успеха.

В таких условиях совместно с ОАО "Чувашэнерго" и администрациями районов было принято решение направлять на эти цели консолидированные средства ОАО "Чувашэнерго", администраций районов и частично самих застройщиков, что дало возможность приступить в 2000 году к решению социально значимой проблемы - подаче электроэнергии во вновь построенные дома сельчан и дачные строения. В 2000 году было введено в эксплуатацию 9,8 км линий электропередач для электрификации новых домов и жилых застроек. В 2001 году построено и введено в эксплуатацию 32,5 км ВЛ-0,4 кВ и 13,5 км - ВЛ-10 кВ. К концу 2002 года будет введено в эксплуатацию 114 км ВЛ-0,4 кВ и 8,5 км - ВЛ-10 кВ.

Выполнение программы электрификации позволит к концу 2005 года построить 268 км ВЛ-0,4 кВ и 25,4 км - ВЛ-10 кВ, электрифицировать 7056 индивидуальных домов в сельских районах Чувашской Республики и решить проблему электроснабжения новых улиц и застроек.

Общая протяженность коммунальных электрических сетей составляет в настоящее время 4,4 тыс.км, их физический износ достигает 58 процентов. В худшем состоянии находится внутридомовое электрохозяйство. Коммунальные трансформаторные подстанции составляют 1,3 тыс.ед. с физическим износом 57 процентов.

Назрела необходимость разработки и реализации мероприятий модернизации и реконструкции коммунальных электрических сетей.

Ежегодно в городах, районных центрах и других населенных пунктах Чувашской Республики образуется более 1 млн.куб.м твердых бытовых отходов (ТБО). Особенно большие их объемы образуются в гг.Чебоксары и Новочебоксарске, соответственно наибольшую нагрузку несет исчерпавшая свою емкость еще в 1987 году Пихтулинская свалка, на которую ежегодно вывозится из этих городов более 840 тыс.куб.м ТБО. В связи с этим особенно актуально проектирование и строительство полигона твердых бытовых отходов.

Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда является составной частью решения жилищной проблемы и проведения реформы ЖКХ. На 1 января 2002 г. 407,6 тыс.кв.м (1,6%) площади жилых помещений республики размещено в 8384 ветхих и аварийных строениях. Большое количество ветхого жилья имеется в Вурнарском, Ибресинском, Мариинско-Посадском районах, гг.Канаше и Чебоксары, а в гг.Алатыре и Шумерле сложилось крайне тяжелое положение с решением проблемы переселения жильцов из ветхих и аварийных домов.

В 2001 году по этой причине в республике снесено 20,8 тыс.кв.м непригодного жилья. Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда решается в рамках республиканской целевой программы "Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда Чувашской Республики на 2001-2003 годы и на период до 2005 года", утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 декабря 2000 г. N 271.

Для приведения ранее построенного жилья к современным нормам комфортности и получения дополнительных жилых помещений за счет меньших затрат и в более короткие сроки назрела необходимость в реконструкции и модернизации существующего жилищного фонда. Число домов постройки 1956-1985 годов, нуждающихся в частичной и полной реконструкции и модернизации, в республике составляет 1602 единицы общей площадью до 3765,4 тыс.кв. метра. Дальнейшее промедление с решением восстановления его ресурса и ликвидации последствий морального износа приведет не только к удорожанию ремонтно-реконструктивных работ, но и к выбытию значительной части фонда.

Администрациям районов и городов следует осуществлять реконструкцию и модернизацию жилищного фонда по коммерческим проектам, в том числе и за счет средств частных инвесторов с привлечением муниципальных займов, что создаст дополнительные условия для переселения граждан из ветхого и аварийного жилья.

Реконструкция и модернизация жилых домов решается в рамках программы "О реконструкции и модернизации жилых домов в Чувашской Республике на 1998 - 2003 годы", утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 октября 1998 г. N 312.

Интенсивное строительство многоэтажных жилых домов в 70-х годах выразилось вводом в эксплуатацию большого количества пассажирских лифтов. В настоящее время эксплуатируются 2407 ед. пассажирских лифтов, в том числе в муниципальном жилищном фонде - 1993 единицы. Согласно техническим требованиям срок их службы составляет 25 лет, по истечении которого они должны быть заменены или модернизированы. В настоящее время насчитывается 75 единиц лифтов с истекшим сроком эксплуатации и требующих модернизации.

Успешному развитию инженерной инфраструктуры в населенные пунктах республики будут способствовать реализуемые во исполнение Указа Президента Чувашской Республики от 21 мая 2001 г. N 45 "О дальнейшем развитии общественной инфраструктуры" проекты развития инженерной инфраструктуры районов и городов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 1997 г. N 750 "О Федеральной целевой программе развития экономики и бюджетного потенциала Чувашской Республики на 1997-2000 годы", продолженным на последующие годы, из бюджета на развитие инженерной инфраструктуры ЖКХ привлечены значительные финансовые ресурсы. За 1996 - 2001 годы их объем составил 189,72 млн. рублей, в том числе за счет местных бюджетов - 51,74 млн. рублей, республиканского - 40,96 млн. рублей, федерального - 85,5 млн. рублей и внебюджетных источников - 1,52 млн. рублей.

Привлечение инвестиций Международного банка реконструкции и развития по проекту "Городское водоснабжение и канализация" позволит Чебоксарскому муниципальному предприятию "Водоканал" решать проблемы, дающие максимальный эффект по первоочередным задачам:

повысить надежность работы насосных станций;

получить экономический эффект за счет уменьшения норм потребления электрической энергии.

Финансовые средства предполагается использовать на:

замену оборудования в насосных станциях первого подъема - шахтах N 1 и N 2;

строительство водовода сырой воды от насосных станций первого подъема до очистных сооружений;

повышение эффективности работы насосных станций третьего подъема N 1 и повысительной насосной станции северо-западного жилого массива путем установки регулируемых электропроводов;

установку приборов учета на насосных станциях, в контрольных точках водопроводной сети и в подающих канализационных коллекторах на биологические очистные сооружения.

1.2. Финансовое состояние предприятий жилищно-коммунального хозяйства

Более 30% расходов предприятий ЖКХ Чувашской Республики осуществляется за счет средств бюджетов различных уровней, направляемых на покрытие убытков и разницы в ценах в связи с государственным регулированием тарифов, на капитальный ремонт жилищного фонда, благоустройство территорий, капитальные вложения, субсидии и льготы населению. Сохраняющаяся практика бюджетного финансирования отрасли и слабые рычаги влияния получателей услуг на их количество и качество в сочетании с сохранившейся со времен административной экономики централизацией управления коммунальными предприятиями и отсутствием конкуренции являются основными причинами существующих проблем ЖКХ: хронического дефицита финансирования, высокой затратности и отсутствия экономических стимулов снижения издержек, неэффективной и бесприбыльной работы предприятий ЖКХ, высокого уровня потерь ресурсов.

Основной объем расходов на поддержку ЖКХ в Чувашской Республике осуществляется из местных бюджетов. За счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики осуществляется оплата коммунальных услуг учреждениями, финансируемыми из этого бюджета, а также оказывается поддержка местным органам самоуправления на развитие общественной инфраструктуры. В 2001 году на поддержку отрасли ЖКХ из местных бюджетов было выделено 880 млн. рублей, а на оплату коммунальных услуг бюджетным организациям - 433 млн. рублей, что соответствует выделенным лимитам.

В настоящее время структура доходов предприятий и организаций ЖКХ состоит из собственных средств и бюджетных ассигнований, выделяемых из местных бюджетов. За 2001 год доходная часть за счет всех источников составила 2270,3 млн. рублей, из них:

доходы предприятий - 1626 млн. рублей (72%), в том числе от населения - 577,6 млн. рублей (25%);

дотации из местных бюджетов - 644 млн. рублей (28%).

Общие затраты по отрасли составили 2288,6 млн. рублей, в том числе:

платежи в бюджет и отчисления во внебюджетные фонды - 293 млн. рублей (13%), или более 45% полученных из местных бюджетов средств предприятиями ЖКХ вновь возвращены в бюджеты в виде налоговых платежей;

затраты на оплату труда - 426,4 млн. рублей (19%);

материальные затраты - 1183,2 млн. рублей (51%);

амортизация - 143,1 млн. рублей (6%);

прочие затраты - 242,9 млн. рублей (11%) (рис.6).

В 2001 году из 118 муниципальных предприятий, составляющих жилищно-коммунальный комплекс Чувашской Республики, 79 или 67%, по итогам года получили убыток от основной деятельности (без учета бюджетных дотаций) в размере 85 млн. рублей. В основном убыточными были и остаются организации, обслуживающие жилищный фонд.

Одной из важнейших проблем сектора остается кредиторская задолженность бюджета и бюджетных организаций перед предприятиями ЖКХ. В течение ряда лет неплатежи предусматривались уже на стадии формирования бюджета, когда потребности в текущем финансировании и погашение кредиторской задолженности прошлых лет учитывались не полностью.

Одна из важнейших проблем отрасли - большой объем кредиторской задолженности, которая достигла к 1 октября 2002 г. 1,6 млрд. рублей и превышает в 1,3 раза дебиторскую задолженность. Основными кредиторами предприятий ЖКХ являются бюджет и внебюджетные фонды, а также предприятия топливно-энергетического комплекса. Существование кредиторской задолженности резко искажает систему экономических стимулов в отрасли и тормозит проведение преобразований в ЖКХ.

В целях оздоровления финансового состояния предприятия ЖКХ осуществляют реструктуризацию задолженности в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды. К концу 2001 года в режим реструктуризации вошли 80 предприятий на сумму 314 млн. рублей, из них: федеральный бюджет - 130 млн. рублей, республиканский бюджет Чувашской Республики - 0,4 млн. рублей, местные бюджеты - 1,9 млн. рублей, внебюджетные фонды - 181,5 млн. рублей.

В сложившихся условиях предприятиям ЖКХ трудно выдержать условия режима реструктуризации задолженности в бюджет и внебюджетные фонды. Поэтому при формировании местных бюджетов администрациям необходимо предусматривать финансирование предприятиям ЖКХ платежей по реструктурируемой части.

Система дотирования жилищно-коммунальных предприятий в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей не позволяет обеспечить адресности выделяемых субсидий. В 2001 году из 880 млн. рублей бюджетных средств, направленных на дотирование жилищно-коммунальных предприятий Чувашской Республики, компенсации адресных жилищных субсидий, предоставленных гражданам с низкими доходами, составили только 80 млн. рублей (рис.7).

В результате конечными получателями субсидий (через систему дотирования разницы в ценах жилищно-коммунальным предприятиям) выступают не только малоимущие граждане, но и группы граждан с высокими и средними доходами. Сегодня каждая семья республики, включая высокодоходную, в среднем получает от государства около 150 рублей в месяц в виде дотаций, субсидий и льгот. Всего же в 2001 году субсидии и льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг получили около 700 тыс. человек (каждый второй житель республики) в сумме 286,3 млн. рублей.

Уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги к затратам на производство этих услуг составил к концу 2001 года 80 процентов при утвержденном стандарте на этот год в размере 80 процентов. Доведение тарифов на коммунальные услуги до уровня их экономически обоснованного размера позволило сократить втрое разницу в установленных тарифах для различных групп потребителей. На 1 января 2002 г. превышение тарифов на коммунальные услуги для промышленных предприятий над тарифами для населения составило от 1,1 до 4,5 раза по видам услуг.

В рамках выполнения мероприятий по реализации второго этапа программы Международного банка реконструкции и развития "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне" к 1 октября 2002 г. уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением был доведен до размера федерального стандарта и составил 90%, тарифы на водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение установлены на одном уровне для всех групп потребителей.

3.1. Финансовая стабилизация жилищно-коммунального хозяйства

Для финансового оздоровления предприятий и организаций ЖКХ необходимы:

1) реструктуризация и ликвидация задолженности предприятий ЖКХ. В этих целях следует:

на уровне администраций районов и городов создать рабочие комиссии, в которые должны войти представители депутатского корпуса, финансовых органов, в том числе по налогам и сборам, органов управления и эксплуатации ЖКХ;

провести инвентаризацию задолженности перед поставщиками товаров, работ и услуг с целью подписания актов сверки задолженности с кредиторами и определения размеров задолженности, признаваемой бюджетами;

усилить работу с кредиторами;

2) совершенствование механизма оплаты жилищно-коммунальных услуг с целью своевременного перечисления средств населения непосредственно поставщикам коммунальных услуг через систему расчетных центров;

3) подготовка предложений по совершенствованию нормативной базы для формирования и использования бюджетных средств;

4) ликвидация дотационности ЖКХ и обеспечение стабильности и достаточности текущего финансирования предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

В рамках построения новой экономической модели функционирования ЖКХ в компетенцию органов исполнительной власти Чувашской Республики выйдут: #

ежегодное утверждение республиканских стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг (с учетом соблюдения федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг);

совершенствование системы государственного тарифного регулирования;

координация тарифной политики, проводимой органами местного самоуправления муниципальных образований.

В пределах полномочий, установленных законодательством, органы местного самоуправления:

обеспечивают проведение единой политики оплаты жилья и коммунальных услуг в пределах муниципального образования и соблюдение ежегодно утверждаемых республиканских стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг;

устанавливают процедуру определения экономической обоснованности затрат на производство жилищно-коммунальных услуг;

утверждают нормативы потребления и тарифы на жилищно-коммунальные услуги;

вводят оплату сверхнормативного, второго и последующего жилья в размере полного возмещения затрат;

ведут реестр субъектов локальных монополий;

организуют систему аудита хозяйственной деятельности предприятий ЖКХ.

3.2. Тарифное регулирование естественных локальных монополий

Недостаточность нормативных и методических документов, регулирующих установление экономически обоснованных тарифов и цен на услуги локальных монополий, а также неурегулированность тарифной политики на муниципальном уровне приводит к кризисным явлениям в ЖКХ, угрозе стабильного ресурсоснабжения населения. Существующая система тарифного регулирования не ориентирует ресурсоснабжающие предприятия на сокращение непроизводительных затрат и ресурсосбережение, что делает отрасль инвестиционно непривлекательной.

Основные недостатки существующей системы тарифного регулирования заключаются в следующем:

- разбалансированность тарифного регулирования на разных уровнях, когда изменение стоимости газа или электричества не сопровождается адекватным изменением тарифов на тепловую энергию и воду, что приводит к прямым убыткам коммунальных предприятий;

- у предприятий отсутствуют целевые задачи, решение которых они должны обеспечить при данном значении тарифа, а как следствие, отсутствует и система контроля за работой предприятий;

- не определен срок действия тарифа, что не позволяет планировать в среднесрочной перспективе финансовую деятельность ресурсоснабжающих предприятий.

Решение вопросов тарифного регулирования получило свое отражение в реализуемой на территории республики в 2001-2002 годах Программе реформирования системы управления общественными финансами, одной из задач которой является проведение сбалансированной государственной ценовой (тарифной) политики на услуги ЖКХ. Целью направления "Тарифная политика" реализации Программы явилось приведение в соответствие к 1 октября 2002 г. уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением федеральному стандарту, утвержденному в размере 90%, а также прекращение перекрестного субсидирования потребителей коммунальных услуг.

Предприятия ЖКХ, обеспечивающие тепло-, электро-, водоснабжение и водоотведение населенных пунктов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополиями. Их деятельность подлежит регулированию.

Одна из основных целей работы по реформе системы тарифного регулирования - привлечение инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры и создание мотивации снижения издержек, перехода к энерго-, ресурсосбережению. Система тарифного регулирования должна обеспечивать предприятию необходимый для реализации производственной и инвестиционной программы объем финансовых потребностей. Необходимо, чтобы тарифная политика реализовывала следующие принципы:

полное возмещение экономически обоснованных затрат всем участникам процесса предоставления жилищно-коммунальных услуг конечному потребителю;

принцип баланса интересов всех сторон, когда процесс формирования тарифа на жилищно-коммунальные услуги заключается в поиске компромисса между техническими задачами, финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей;

последовательность и прогнозируемость изменения тарифов, что способствует экономической определенности для потребителей коммунальных услуг;

принцип публичности и открытости для достижения доверия со стороны потребителей коммунальных услуг, а также достижения баланса интересов в процессе регулирования тарифов;

снижение политизированности ценообразования, что можно решить за счет принятия соответствующих принципов и процедур тарифного регулирования.

Эффективное регулирование предприятий ЖКХ должно основываться на системе, состоящей из трех частей:

1. Определение целей деятельности предприятий, формирование их производственной и инвестиционной программ, разработка перспективных схем развития систем теплоснабжения и водоснабжения городов и населенных пунктов.

2. Решение вопросов формирования и утверждения тарифов как средства финансового обеспечения указанных программ.

3. Проведение мониторинга предприятий ЖКХ.

Эти три компонента в совокупности обеспечат органам местного самоуправления возможность реализовать свои обязанности по качественному обеспечению населения коммунальными услугами.

Согласно действующему законодательству Российской Федерации регулирование тарифов для муниципальных предприятий и ставок оплаты для населения входит в компетенцию местных органов власти. От величины и правил формирования тарифов напрямую зависит размер бюджетной потребности в финансировании ЖКХ; от конструкции системы тарифного регулирования - эффективность экономических стимулов к повышению эффективности ЖКХ. Тарифное регулирование должно быть устроено таким образом, чтобы предприятия были заинтересованы в снижении издержек и повышении качества услуг, а потребители - в экономии ресурсов.

В республике законодательно определен порядок государственного регулирования цен и тарифов на продукцию (товары, услуги) по представлению организаций, производящих продукцию и оказывающих услуги по государственным регулируемым ценам. Законом Чувашской Республики от 30 сентября 2001 г. N 43 "О порядке государственного регулирования цен (тарифов) в Чувашской Республике" определены основания пересмотра тарифов и перечень товаров и услуг, государственное регулирование цен которых осуществляется Кабинетом Министров Чувашской Республики. Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 27 августа 2001 г. N 187 "О порядке ценообразования на виды услуг локальных монополий" утверждено Положение о порядке ценообразования на виды услуг локальных монополий, в том числе на производство электрической и тепловой энергии, услуги систем водоснабжения и канализации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 887 "О совершенствовании оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" определено, что принятию решения по пересмотру тарифов на жилищно-коммунальные услуги должна предшествовать проводимая в обязательном порядке экспертиза экономической обоснованности затрат. Для осуществления функций по регулированию и экспертизе тарифов как в рамках структур исполнительной власти муниципальных образований, так и структур, осуществляющих государственное регулирование цен на услуги локальных монополий, необходимо создавать постоянно действующие межведомственные комиссии с участием представителей различных структурных подразделений исполнительной и представительной власти. Комиссия принимает решение, которое затем представляется в Кабинет Министров Чувашской Республики или главе местного самоуправления для окончательного утверждения.

Важным фактором эффективного тарифного регулирования должно стать повышение профессионализма регулирующих органов - межведомственных комиссий. Мониторинг коммунальных предприятий даст возможность отслеживать результаты принятого решения, чтобы суметь вовремя отреагировать на происходящие изменения условий хозяйствования и постепенно накапливать базу статистической информации для повышения качества тарифного регулирования в будущем.

3.3. Формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального хозяйства и условий для привлечения инвестиций

Неэффективная система управления, дотационность сферы, затратность, неразвитость конкурентной среды и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность отрасли для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально коммерчески привлекательны, имеют относительно короткие сроки окупаемости. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли в долгосрочной перспективе.

Главная задача при проведении реформы в жилищной сфере - создание рынка жилищного фонда, который сегодня недостаточно развит ввиду низкой платежеспособности граждан и несовершенства механизмов, обеспечивающих доступность приобретения жилья. Есть необходимость перевода огромного количества муниципального жилищного фонда в субъект рынка жилищного фонда. Следует завершить прием в муниципальную собственность республиканского государственного жилищного фонда,

В настоящее время сложилась ситуация, когда жилищный фонд, который в соответствии с действующим законодательством должен перейти в муниципальную собственность, находится на балансе акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. Акционерные общества вынуждены выполнять несвойственные им функции по содержанию оставшегося у них на балансе жилищного фонда, и как правило, не заинтересованы в осуществлении указанных функций, поскольку данная деятельность является для предприятий убыточной.

Прием органами местного самоуправления государственного жилищного фонда в муниципальную собственность позволит включить в реформирование жилищного фонда жилые помещения вне зависимости от их формы собственности, а также предоставит равные возможности гражданам в реформировании ЖКХ.

Создание конкурентной среды в жилищной сфере требует совершенствования структуры управления данным комплексом. Необходимо разграничить полномочия, закрепленные непосредственно за собственником, что должно сопровождаться разделением функций заказчика и подрядчика на оказание услуг по обслуживанию жилищного фонда.

Муниципальные унитарные предприятия (дирекции единого заказчика) выполняют роль управляющих компаний по управлению и эксплуатации общего имущества многоквартирных жилых домов, а подрядные организации, выбираемые на конкурсной основе, работают согласно договорам на предоставление жилищно-коммунальных услуг. При этом они освобождаются от несвойственных им регистрационно-контрольных функций, паспортно-учетной работы, сбора платежей с населения за жилье и коммунальные услуги, оформления льгот и субсидий и от других форм социального обслуживания населения.

Однако в настоящее время имеет место передача функций управления ЖКХ подрядным муниципальным предприятиям, обслуживающим жилищный фонд, возврат к прежней схеме функционирования ЖКХ.

Согласно Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 425, основой системы управления ЖКХ является его демонополизация и создание условий для конкуренции в этой сфере с разделением функций управления и хозяйствования и переходом на договорные отношения между заказчиками жилищно-коммунальных услуг и подрядчиками в целях снижения издержек и повышения качества обслуживания населения.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. N 797, утвердившем подпрограмму "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, особое внимание уделено роли управляющих компаний (служб заказчика) в развитии рыночных механизмов функционирования жилищного хозяйства.

Возврат к монопольным принципам функционирования ЖКХ противоречит Закону Российской Федерации от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (статья 7), постановлению Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения", нормативно-методическим материалам, утвержденным приказом Госстроя России от 11 декабря 1997 г. N 17-132, по реализации вышеуказанной Концепции.

Считается недопустимым принятие подобных решений, так как именно в разделении функций владения, управления и распоряжения муниципальной собственностью заключается методологическая основа преобразований в ЖКХ.

Решение проблемы формирования рыночных механизмов функционирования комплекса и условий для привлечения инвестиций предусматривает следующие задачи:

создание рыночных механизмов функционирования жилищного хозяйства, для чего необходимо обеспечить рынок жилья и его собственника;

разделение функций и формирование реальных договорных отношений между собственниками (администрации районов и городов, жилищно-строительные кооперативы, жилищные кооперативы, товарищества собственников жилья и другие), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.

Органы местного самоуправления как собственники жилищного фонда должны обеспечивать:

решение вопросов по публичным проблемам (водоснабжение, связь дороги, обращение с отходами, озеленение, развитие города и района);

соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов инженерной инфраструктуры;

финансирование содержания принадлежащей ему собственности;

делегирование управляющим компаниям полномочий по заключению договоров социального найма, найма и аренды жилых помещений;

заключение договора с управляющей компанией.

Основными функциями управляющей компании должны быть:

поддержание в надлежащем состоянии и развитие жилищного фонда;

выбор подрядчиков на конкурсной основе;

заключение договоров с подрядчиками;

обеспечение контроля за выполнением договоров;

организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги.

В крупных городах целесообразно создание нескольких управляющих компаний. Затраты по управлению оплачивают потребители наряду с другими жилищно-коммунальными услугами.

Необходимо разработать методические рекомендации по системе договорных отношений между собственниками жилищного фонда, управляющими компаниями, подрядными и ресурсоснабжающими предприятиями и непосредственными потребителями услуг (жильцами).

Важной задачей для собственников жилищного фонда и управляющих компаний, должна стать реконструкция и модернизация жилищного фонда, главными направлениями которых являются:

капитальный ремонт жилищного фонда на нормативном уровне с устранением недоремонта;

реконструкция и модернизация жилых домов, в том числе:

серийных домов 60-х годов постройки,

с применением мансардного строительства,

утепление наружных ограждающих конструкций зданий;

снос ветхого и аварийного жилищного фонда;

установка домовых и квартирных приборов учета и регулирования потребления энергоресурсов;

ремонт и оптимизация внутренних систем отопления, горячего и холодного водоснабжения, водоотведения, электроснабжения;

замена, модернизация и капитальный ремонт лифтового оборудования;

ремонт и оптимизация электрических сетей 0,4-10 кВ, центров питания районов и городов.

Одним из источников финансирования модернизации жилищного фонда должно стать увеличение оплаты жилья в связи с повышением комфортности проживания, а также включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта. Реформа собственности в жилищном фонде должна привести к формированию двух уровней конкурентных отношений: конкуренции в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом и конкуренции подрядных организаций за получение заказа на обслуживание жилья от управляющей компании.

Создание товариществ собственников жилья (далее - ТСЖ) является краеугольным камнем жилищно-коммунальной реформы. Необходимо установить персональную ответственность администраций районов и городов за создание ТСЖ.

Создание ТСЖ в границах единого недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из способов защиты прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений и вовлечения граждан в активное участие в реформе.

Важное значение для организации и развития ТСЖ имеют информационная кампания по разъяснению возможностей, которые получают собственники, объединенные в ТСЖ, организация обучения руководителей товариществ основам управления недвижимостью, а также упрощение процедуры регистрации ТСЖ и передача недвижимости им в управление, безусловная передача бюджетных дотаций, оформление прав собственности на домовладение и земельный участок в кондоминиуме.

Вопросы реформирования коммунальной энергетики требуют особого внимания. В условиях активного развития рыночных отношений во всех сферах экономики существующая структура управления муниципальными коммунальными предприятиями утратила способность в полной мере обеспечивать эффективную координацию деятельности предприятий. В этой связи возникла объективная необходимость реформирования структуры управления коммунальными предприятиями и разработки мероприятий, направленных на повышение управляемости и экономической эффективности предприятий отрасли.

Реформирование коммунальной энергетики, нацеленное на режим устойчивого развития, предполагает структурное изменение объектов коммунальной инфраструктуры районов и городов республики и по решению органов местного самоуправления предполагает акционирование предприятий коммунальной энергетики и создание на их основе межрайонных сетевых компаний.

Первоочередными мероприятиями реформирования коммунальной энергетики должны стать:

комплексная инвентаризация объектов ЖКХ: тепловых, электрических, водопроводных, канализационных сетей с учетом того, что во многих районах сети находятся в составе местных муниципальных предприятий ЖКХ и не выделены в отдельные юридические лица;

регистрация права собственности на объекты имущества;

оценка имущественного комплекса;

определение имущества, находящегося на территории района (города), которое войдет в уставный капитал создаваемых сетевых компаний;

разработка условий передачи имущества создаваемым сетевым компаниям.

При акционировании государственных и муниципальных унитарных предприятий ЖКХ в состав акционерного капитала могут включаться производственная база, техника, складское хозяйство и т.д. Объекты сетевой коммунальной инфраструктуры не подлежат приватизации, являются муниципальной собственностью и находятся на балансе приватизированного предприятия по договору безвозмездного пользования, обязательным условием которого является их содержание и использование по назначению, осуществление текущего и капитального ремонта.

После акционирования муниципальных унитарных предприятий и в последующем при продаже части акций акционерных обществ предлагается их реализация на конкурсной основе в соответствии со статьей 20 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" и в соответствии с местными программами приватизации.

Акционирование и приватизация муниципальных унитарных предприятий должны проходить параллельно с применением концессионных механизмов управления объектами коммунальной инфраструктуры. Невозможность формирования конкуренции на рынке компенсируется конкуренцией за рынок на основе концессионных соглашений, которые реализуются путем заключения договоров на право осуществления различного рода хозяйственной деятельности с передачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление российскому или иностранному хозяйствующему субъекту (управляющей компании) (рис.8).

                /---------------------------------------\

                |Кабинет Министров Чувашской Республики,|

  /-------------|     администрации районов, городов    |

  |             \---------------------------------------/

  |   /------------------------\|     |/----------------------------\

  |   |Договор аренды  предпри-||     ||Предоставление  гарантий  по|

  |   |ятия как  имущественного||     ||перечислению соответствующей|

  |   |комплекса в виде концес-||     ||доли финансирования  в  виде|

  |   |   сионного договора    ||     ||бюджетных средств           |

  |   \------------------------/|     |\----------------------------/

  |                          /----------\

  |                          |Концессионер|

  |                          \---------------------------------\

  |                             |     |  |  Возврат инвестиций и|

  |                             |     |  |    получение прибыли |

  | /-----------------\  /-------------------------------------/

  | |Перечисление доли|--    Коммунальное      |

  \-|города  в   капи-|  |    предприятие       |

    |тальных вложениях|  \--------------------/

    \-----------------/   | /--------------\ |/--------------------\

                          | |Предоставление| ||Утверждение и согла-|

                          | |     услуг    | ||сование     тарифов,|

                          | \--------------/ ||контроль за соблюде-|

                 /------------\ |            ||нием условий концес-|

                 |Оплата услуг| |            || сионного договора  |

                 \------------/ |            |\--------------------/

                     /----------\ /-----------------------------------\

                     |Потребители| |Регулирующий орган, устанавливающий|

                     \-----------/ |          тарифную политику        |

                                   \-----------------------------------/

Рис.8. Схема взаимодействия сторон при передаче коммунальных предприятий в концессию

В зависимости от экономического содержания могли бы заключаться следующие виды договоров концессионного типа:

договор, содержащий условия о выполнении работ (оказании услуг) с использованием объекта, находящегося в муниципальной собственности;

договор, содержащий условия об управлении объектом, находящимся в муниципальной собственности;

договор, содержащий условия аренды объекта, находящегося в муниципальной собственности;

договор по модели "строительство - эксплуатация - передача";

договор по модели "строительство - владение - эксплуатация - передача";

договор концессии объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Основными преимуществами использования концессии являются:

1. Ограничение финансового участия местных властей в реализации проектов.

2. Создание конкурентной среды в отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

Несмотря на то, что в каждый определенный момент времени существует только один поставщик какого-либо вида услуг - концессионер, конкуренция возникает еще до подписания контракта, в результате рассмотрения заявок претендентов, а также по истечении срока договора, когда требуется его возобновление. В результате этого существует конкуренция на рынке, несмотря на то, что в течение срока договора конкуренция на рынке отсутствует.

3. Обеспечивается приток денежных средств в регион.

4. Концессионер затрачивает более половины средств, вкладываемых в проект, на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.

5. Строительство или реконструкция коммунальных объектов создает дополнительное количество рабочих мест в городе.

6. В концессию могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры, что позволяет расширить круг возможных инвесторов.

7. После истечения срока договоров в собственность муниципального образования переходит самое современное оборудование.

Для развития концессионных схем привлечения инвестиций необходимо создание нормативной правовой базы для урегулирования вопросов концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Переход на использование новых норм хозяйственных отношений между муниципалитетом и управляющими компаниями, предусмотренных действующим законодательством и учитывающих особенности рыночных взаимоотношений, будет способствовать снижению рисков деятельности управляющих компаний и повысит гибкость муниципалитетов в отношениях с концессионерами.

Создание условий для привлечения инвестиций с использованием экономической привлекательности ресурсосберегающих проектов, состоящих в том, что в качестве источников погашения заемных средств, взятых на реализацию проектов, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости производства и потребления коммунальных услуг. Реконструкция и модернизация предприятий ЖКХ приведет к снижению себестоимости производства единицы их продукции, а модернизация жилищного фонда - к сокращению потребления ресурсов и получению экономического эффекта от инвестиций.

Администрации районов и городов, заинтересованные в создании условий для привлечения долгосрочных заемных ресурсов на финансирование инвестиционных проектов по модернизации ЖКХ, которые могут быть профинансированы за счет собственных доходов предприятий или бюджета, должны взять на себя кредитные риски через предоставление бюджетных гарантий и осуществить организационные меры по отработке стандартов, процедур и форм обеспечения привлечения заемного финансирования.

В соответствии с действующим законодательством проведенная приватизация жилья ограничилась передачей в собственность граждан исключительно помещений квартир, а конструктивные элементы жилых домов, места общего пользования и внутридомовое оборудование остались в государственной (муниципальной) собственности, что не позволяет возложить полную ответственность по эксплуатации и содержанию жилых домов на владельцев. В процессе реализации реформы ЖКХ будет происходить создание из отдельных собственников квартир различных видов объединений (товариществ собственников жилья, жилищных кооперативов и др.) и полная передача жилых домов в собственность этих объединений с целью появления реального владельца собственности (хозяина) и возложения на него всей ответственности за содержание и эксплуатацию этой собственности.

3.4. Государственная поддержка инвестиций в модернизацию жилищно-коммунального хозяйства

Общая потребность в инвестициях в ЖКХ требует мобилизации всех возможных ресурсов для технической модернизации сектора, направленной на внедрение современных энергосберегающих технологий, переоснащение котельных, сетей тепло- и водоснабжения, очистных сооружений и т.п.

Государственная поддержка инвестиций в модернизацию ЖКХ включает четыре взаимосвязанных направления:

1) привлечение федеральных бюджетных ресурсов и ресурсов международных кредитных организаций под гарантии Кабинета Министров Чувашской Республики, администраций районов и городов для финансирования наиболее подготовленных и эффективных инвестиционных проектов в коммунальном секторе на конкурсной основе. Предполагается софинансирование данных проектов со стороны республиканского и местных бюджетов, а также самих предприятий жилищно-коммунального хозяйства;

2) привлечение средств федерального бюджета, предусмотренных в федеральных целевых программах;

3) использование средств местных бюджетов на ликвидацию недоремонта жилищного фонда, реконструкцию и модернизацию инженерных коммуникаций при поддержке республиканского бюджета по целевым программам;

4) привлечение частных заемных и прямых инвестиций в ЖКХ, в том числе путем предоставления государственных или муниципальных гарантий.

Государственная поддержка инвестиций в модернизацию ЖКХ предусматривает также возможность участия Чувашской Республики с Российской Федерацией в уставных капиталах создаваемых компаний (акционерных обществ) путем внесения введенных в эксплуатацию объектов, построенных за счет республиканских и федеральных средств в республиканскую собственность.

3.5. Обеспечение надежности и долговечности жилищно-коммунального хозяйства, снижение эксплуатационных затрат

Для выполнения основной цели Программы - повышения устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения с одновременным снижением нерациональных затрат предлагается:

1) использовать при реконструкции, ремонте и эксплуатации жилых и общественных зданий и сооружений высококачественные, равные по долговечности строительные материалы и конструкции и элементы инженерных систем (долговечные кровельные материалы, пластиковые трубы, фасадные отделочные материалы и др.), ограничить (запретить) применение недолговечных, морально и технологически устаревших материалов и технологий, что позволит в дальнейшем значительно снизить затраты при эксплуатации зданий. Для этого предстоит расширить применение существующих, а также наладить производство таких современных и качественных строительных материалов и конструкций в самой республике;

2) повысить энергоэффективность реконструируемых зданий в комплексе с другими ресурсосберегающими мероприятиями. Продолжение реконструкции и ремонта по устаревшим технологиям из-за высоких теплопотерь в ходе эксплуатации приводит к существенным затратам на вынужденные дотации для компенсации удорожания стоимости топлива и созданию дополнительных мощностей по производству тепловой энергии;

3) реконструировать жилые дома первых массовых серий. Для последующей оценки экономической целесообразности и накопления опыта необходимо предварительно провести полное техническое обследование различных серий и типов жилых домов первых массовых серий, разработать несколько пилотных проектов их реконструкции. При реконструкции использовать преимущественно современные строительные технологии и качественные, долговечные и энергоэффективные материалы и конструкции;

4) использовать автономные системы жизнеобеспечения. При проектировании нового строительства и реконструкции существующего жилищного фонда рассматривать возможность использования автономных систем жизнеобеспечения (поквартальных котельных, трансформаторных подстанций и т.п.).

3.6. Структура и управляемость жилищно-коммунального хозяйства

Жилищно-коммунальное хозяйство Чувашской Республики представляет собой сложный механизм взаимодействия федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации, муниципалитетов, предприятий различных форм собственности и потребителей жилищно-коммунальных услуг.

Целью функционирования ЖКХ является качественное обеспечение жилищными и коммунальными услугами потребителей и обеспечение надежного функционирования национальной экономики Чувашской Республики и Российской Федерации в целом.

Роль координатора всех происходящих в жилищно-коммунальном хозяйстве процессов выполняет Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики, которое осуществляет свою деятельность в тесном контакте с другими министерствами, руководствуясь нормативными правовыми актами Российской Федерации, Чувашской Республики, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Министерства энергетики Российской Федерации, федеральной энергетической комиссии (рис.9).

Важным органом в структуре ЖКХ Чувашии является муниципалитет, который действует не только на основании нормативных правовых актов, но и в соответствии с Законом "Об основах организации местного самоуправления", дающим муниципалитетам широкие полномочия в различных сферах экономики, в том числе жилищно-коммунальном хозяйстве. К примеру, установление тарифов на жилищно-коммунальные услуги (кроме электроэнергии и газа) входит в компетенцию местного самоуправления, что является важным аспектом самостоятельности в области принятия решений. Но зачастую под видом самостоятельности муниципалитетами принимаются популистские решения, которые идут вразрез с эффективным функционированием ЖКХ и носят оттенки политического характера.

В связи с этим целесообразно заключение с муниципалитетами соглашений о координации действий Кабинета Министров Чувашской Республики (Минэнергожилкомхоза Чувашии) и муниципальных образований в жилищно-коммунальной сфере.

Республиканская энергетическая комиссия устанавливает тарифы на электроэнергию и газ для локальных монополий ЖКХ. Муниципальные власти являются собственниками практически всех локальных монополий ЖКХ, и полномочия по управлению указанными монополиями принадлежат им. Локальные монополии предоставляют свои услуги либо напрямую потребителям (юридическим лицам), либо через управляющие компании и подрядные организации физическим лицам.

Локальные монополии зачастую являются неэффективными предприятиями в форме муниципальных унитарных предприятий. Развитие рыночных отношений требует больше свободы для предприятий и более оперативного принятия решений. Перевод этих предприятий в акционерные общества позволит изменить систему взаимоотношений локальных монополий ЖКХ как с муниципальными и республиканскими властями, т.е. собственниками, так и с иными субъектами правоотношений в жилищной и коммунальной сфере.

Рыночная экономика требует совершенствования договорных отношений в ЖКХ, для развития которых ныне существует разделение административных и хозяйственных функций между муниципальными властями, управляющими компаниями и подрядными организациями. Но функционирование дирекций единого заказчика представляется не очень полноценным, так как реального разделения функций полностью не происходит. Целесообразно передавать функции управления предприятиям и иных организационно-правовых форм с проведением конкурсов не формальных, а реальных.

Передача подрядов предприятиям должна осуществляться также на реальной конкурсной основе с участием предприятий всех форм собственности. Причем подрядные договоры должны заключаться с определенными условиями со стандартами высокого обслуживания жилищного фонда. Ежемесячно необходимы проверки (плановые, выборочные и внеочередные) выполнения условий договора подрядной организацией. В состав комиссии должны входить представители администраций районов и городов, управляющей компании, госжилинспекции, подрядной организации и жильцов.

Только четкая система управления (управляемости) ЖКХ с прозрачными, одинаковыми для всех правилами позволит эффективно развивать ЖКХ Чувашской Республики.

3.7. Энергосбережение в жилищно-коммунальном хозяйстве

Проводимая реформа ЖКХ невозможна без решения проблем энергосбережения и рационального использования ресурсов. Решение вопросов энергосбережения диктуется и энергетической стратегией Чувашской Республики, согласно которой в 1999 году было принято постановление Кабинета Министров Чувашской Республики "О Программе энергосбережения в Чувашской Республике на 2000-2005 годы" и обозначены экономические и социальные предпосылки программы, цели и задачи.

Приоритетным направлением программы энергосбережения является повышение эффективности производства и потребления ТЭР на основе внедрения апробированных и сертифицированных технических средств и технологий в ЖКХ - это модернизация источников тепла, системы распределения и транспортирования электрической, тепловой энергии, водоснабжения, повышение эффективности использования энергетических ресурсов при выработке тепловой энергии, питьевой воды при их использовании в жилищном фонде и бюджетной сфере. На ее реализацию с 2003 по 2010 годы планируется направить 330 млн. рублей и получать в результате внедрения энергоэффективных ресурсосберегающих мероприятий в системах тепло-, электро- и водоснабжения эффект в сумме 70 млн. рублей ежегодно.

Экономия от энергосбережения будет рассматриваться как ресурс возвращения возможных инвестиций в развитие комплекса ЖКХ, внедрения энергосберегающих технологий, имеющих своей целью снижение потребления ТЭР и создание системы учета ресурсов, максимально приближенных к потребителю и позволяющей четко определить объем потребления и уровень потерь по всей технологической цепочке от производителя до потребителя.

Полное оснащение жилищного фонда приборами учета потребления энергоресурсов является важным моментом в энергосбережении. Этому будет способствовать приемка в эксплуатацию вновь вводимых жилых домов, а также после реконструкции и капитального ремонта строго при наличии приборов поквартирного учета газа, горячей и холодной воды.

Социальный эффект от энергосбережения должен привести к смягчению социальной напряженности в связи с переходом на полную оплату энергоресурсов, к повышению качества услуг, предоставляемых населению, их соответствию принятым стандартам.

Энергосбережение будет реализовываться в совершенствовании взаимоотношений между ресурсосберегающими организациями как поставщиками услуг и их потребителями - населением, а также в создании действующего организационно-экономического механизма, который стимулировал бы работу по энергосбережению, давал возможность использования сэкономленных средств для реализации дополнительных мероприятий по энергосбережению. Необходимо создать фонд энергосбережения.

Наряду с работами на объектах инженерной инфраструктуры должна осуществляться модернизация жилищного фонда, которая приведет к снижению потребности в услугах, связанных с тепло- и водоснабжением, что повлечет уменьшение объема затрат на модернизацию некоторого количества сетей и сооружений. Аналогичная ситуация будет складываться при внедрении альтернативных локальных источников тепловой энергии, что снизит потребность в модернизации части котельных и тепловых сетей.

3.8. Особенности реформирования жилищно-коммунального хозяйства в сельской местности

В ходе продолжения реформирования ЖКХ в сельской местности необходимо провести комплексную инвентаризацию объектов жилищно-коммунального назначения и передать объекты ЖКХ (жилой фонд, сети тепло-, водо-, электроснабжения, водоотведения и т.п.) в оперативное управление администрациям районов, делегирующим право управления объектами ЖКХ, поселковым и сельским администрациям, которые по договору о техническом обслуживании привлекают для эксплуатации объектов жизнеобеспечения местные муниципальные предприятия с правом юридического лица по следующим направлениям деятельности: теплоснабжение, электроснабжение, водоснабжение, водоотведение, содержание территорий населенных пунктов, ритуальные услуги, коммунально-бытовые услуги (бани, прачечные). При необходимости создаются участки по оказанию жилищно-коммунальных услуг без права образования юридического лица в конкретных населенных пунктах.

Взаимодействие предприятий ЖКХ и его участков с поселковыми и сельскими администрациями строится на принципах двойного подчинения и должно быть отрегулировано Положением о разграничении прав и полномочий между администрацией района и поселковой, сельской администрациями.

С целью разграничения полномочий и ответственности в части осуществления сборов платежей с населения, руководства работой предприятий ЖКХ, обеспечения бесперебойной работы объектов коммунального хозяйства, предоставления услуг ЖКХ между администрацией района и поселковой, сельской администрациями заключается договор.

Поселковой и сельской администрациям должно быть делегировано право на заключение договоров с населением и сбор платежей, а также возможность последующего использования полученных средств на нужды ЖКХ населенного пункта, учитывая малый в сравнении с городами и районными центрами объем коммунальных услуг на селе, в обязанности участков ЖКХ необходимо включить оказание услуг бюджетным организациям, ритуальных услуг, внедрение энергосберегающих мероприятий, заготовку угля, дров и т.п.

В целях оперативного принятия мер, мобилизации техники, материально-технических ресурсов для ликвидации аварийных ситуаций и обеспечения бесперебойной работы объектов жизнеобеспечения населенных пунктов района при районной администрации должна быть создана круглосуточная диспетчерская служба, что обеспечит:

создание единого имущественного комплекса ЖКХ в пределах административной границы района, осуществление контроля за своевременностью расчетов за потребленные энергоресурсы предприятиями ЖКХ и бюджетной сферы, централизованной заготовкой топлива на осенне-зимний период и единой ценовой и тарифной политикой при распределении бюджетных средств на финансирование расходов на услуги ЖКХ;

осуществление планирования капитального ремонта, реконструкции, нового строительства, определение лимитов на энергоресурсы для объектов бюджетной сферы, координацию взаимоотношений между предприятиями ЖКХ и поселковыми, сельскими администрациями, разработку районных программ энергосбережения, развитие коммерческой деятельности предприятий ЖКХ в интересах сокращения объемов бюджетного финансирования;

сокращение финансовых издержек, связанных с увеличением численности и затрат на содержание аппарата, накладных расходов и налоговых платежей;

управляемую и эффективную работу объектов ЖКХ в сельских населенных пунктах.

3.9. Обеспечение мер социальной защиты населения

Вопросы социальной защиты граждан подлежат решению преимущественно на федеральном уровне. В республике мероприятия данного раздела осуществляются по мере выхода федеральных документов.

Новая система экономических отношений в ЖКХ предполагает принципиальное изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков. Коренным образом изменится система текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий.

Основной идеей экономической реформы в этой сфере является передача права распоряжения бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на субсидирование отрасли, от жилищных и коммунальных предприятий непосредственно гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств. Главными участниками экономических отношений в ЖКХ таким образом станут жилищно-коммунальные организации и непосредственные потребители их услуг - граждане, а бюджетные средства, расходуемые на субсидирование отрасли, будут полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам.

В соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) в части реформирования действующей системы льгот предусматривается пересмотр и отмена ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения. С 1 июля 2002 г. в соответствии с федеральным законодательством ряд льгот, установленных для различных категорий работающих граждан (работников правоохранительных органов, военнослужащих), переведены в форму денежных выплат.

Предполагается усовершенствовать принцип расчета жилищных субсидий, перейдя к расчету по одному основанию, который обеспечит строгую зависимость размера предоставляемой жилищной субсидии от размера совокупного дохода семьи, а также методику расчета совокупного дохода семьи, учитываемого при определении суммы жилищных субсидий. В совокупный доход семьи будут включаться денежные эквиваленты всех льгот и социальных пособий, получаемых членами данной семьи, а также условный доход от владения некоторыми видами имущества.

Конечной целью станет создание системы персонифицированных социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться средства, предусмотренные на все виды адресной социальной помощи государства, в том числе на компенсацию льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, и жилищные субсидии. Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, стимулированию развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля со стороны населения за объемом и качеством жилищно-коммунальных услуг, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. Все это позволит повысить прозрачность расходования бюджетных средств и усилить социальную направленность бюджетной политики.

В целях отработки механизма реализации системы персонифицированных социальных счетов и определения возможных проблем, возникающих в процессе создания и использования социальных счетов и которые необходимо предусмотреть при внедрении системы социальных счетов по общероссийской модели, Правительство Российской Федерации проводит в ряде регионов в 2002 - 2003 годах эксперимент по переводу жилищных субсидий на социальные счета. Одними из участников эксперимента стали гг.Новочебоксарск и Шумерля Чувашской Республики.

Суть эксперимента по переводу субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на социальные счета состоит в том, что на имя гражданина (представителя домохозяйства), являющегося получателем жилищных субсидий, должен быть открыт расчетный счет в банке, на который из бюджета будут перечисляться средства жилищной субсидии, имеющие целевое назначение. Целевым использованием средств жилищных субсидий прежде всего нужно считать оплату жилищно-коммунальных услуг по договору найма (управления), а также закупку твердого топлива в сельских районах.

В ходе эксперимента предполагается:

апробировать механизм использования системы социальных счетов, определить положительные и отрицательные стороны эксперимента;

апробировать различные схемы перечисления бюджетных средств на социальные счета граждан через кредитные организации и схемы перечисления сумм субсидий с социальных счетов организациям ЖКХ;

выявить нормы федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, а также актов Банка России, отмена, изменение, дополнение и введение которых позволит более эффективно использовать систему социальных счетов.

Для перехода к системе персонифицированных социальных счетов в Чувашской Республике необходимо:

обеспечить возмещение затрат, связанных с внедрением системы персонифицированных социальных счетов, за счет средств консолидированного бюджета Чувашской Республики на выплату субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, а также средств, поступающих из Фонда софинансирования социальных расходов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (табл.1);

провести эксперимент по отработке механизма реализации системы персонифицированных социальных счетов граждан в гг.Шумерле и Новочебоксарске.

4.1. Финансовое обеспечение (потребность в финансовых ресурсах и источники их финансирования)

4.1.1. Финансирование затрат на модернизацию систем коммунального теплоснабжения

На модернизацию коммунальной энергетики направлены мероприятия, ориентированные на энергоэффективные и энергосберегающие критерии. Это такие мероприятия, как реконструкция и модернизация тепловых сетей с применением трубопроводов с предварительно нанесенной изоляцией, реконструкция котельных с установкой котлов повышенного коэффициента полезного действия (92%), частотно-регулируемого привода, пластинчатых теплообменников, тепловых насосов и другого энергоэффективного оборудования как в системе теплоснабжения, так и в системе электроснабжения.

Затраты на модернизацию систем коммунального теплоснабжения составят 1153,2 млн. рублей (табл.2).

В результате выполнения намеченных мероприятий ожидаемый экономический эффект составит 214 млн. рублей.

Таблица 2

(млн. рублей)

4.1.2. Финансирование затрат на электрификацию жилых домов сельской местности

Затраты на электрификацию жилых домов индивидуальной постройки в сельской местности Чувашской Республики составят 67,1 млн. рублей, в том числе на строительство ВЛ-Ю кВ - 4,0 млн. рублей, ВЛ-0,4 кВ - 57,1 млн. рублей, ТП-10/0,4 кВ - 6,0 млн. рублей. В результате намеченных мероприятий будут построены ВЛ-10 кВ общей протяженностью 26,5 км, ВЛ-0,4 кВ - 268,0 км, ТП-10/0,4 кВ - 91 ед., что позволит электрифицировать 7056 домов индивидуальной постройки в сельской местности (табл.3).

Таблица 3

(млн. рублей)

4.1.3. Финансирование затрат на реформирование и модернизацию водопроводно-канализационного хозяйства

Затраты на модернизацию водопроводно-канализационного хозяйства составят 1020,9 млн. рублей, ожидаемый экономический эффект - 4,5 млн. рублей в год. При этом окупаемость внедряемых только частотных преобразователей составит 1,5-3 года. В результате намеченных мероприятий к концу 2010 года стоимость основных фондов увеличится с 585,505 млн. рублей (остаточная балансовая стоимость) до 1086,0 млн. рублей. За счет обновления основных фондов их износ снизится с 56,2 до 30,0% (табл.4).

Таблица 4

(млн. рублей)

4.1.4. Источники финансирования затрат по ремонту и модернизации жилищного фонда

Затраты на ремонт и модернизацию жилищного фонда составят 1719,9 млн. рублей, в том числе:

на капитальный ремонт жилищного фонда - 1626,0 млн. рублей;

на замену, модернизацию лифтов - 93,9 млн. рублей.

Наряду с мероприятиями, рассчитанными на немедленное получение эффекта, на первом этапе будет начата реализация мероприятий, эффект от которых ожидается в среднесрочной перспективе: осуществление пилотных проектов мансардного строительства, совмещенного с капитальным ремонтом, утепление жилых домов массовой серии.

Повсеместное внедрение труб из полимерных и металло-полимерных труб со сроком службы 30-50 лет в короткие сроки позволит сэкономить значительные средства.

Внедрение приборов экономного освещения мест общего пользования в жилых домах дает экономический эффект уже через 1 месяц эксплуатации.

Расходы на отопление после выполнения утепления панельного жилого дома сокращаются в 1,7 раза. Утепление наружных стен минераловатными плитами типа "Роквул" или аналогичными материалами с последующей трехслойной штукатуркой на основе полимерных композиций продлевает срок службы зданий на 50 и более лет (табл.5).

Таблица 5

(млн. рублей)

4.1.5. Финансирование затрат на строительство предприятий сбора, сортировки и захоронения бытовых отходов

Ежегодно в республике образуется более 1 млн.куб.м твердых бытовых отходов (ТБО), из них более 80% - в гг.Чебоксары и Новочебоксарске (норма накопления на одного городского жителя 1,1 куб.м/год). При организации предварительной их сортировки и последующей переработки можно достичь снижения объемов захоронения бытовых отходов на полигонах до 50 процентов. Затраты на строительство предприятий переработки бытовых отходов составят 100,5 млн. рублей (табл.6).

Таблица 6

(млн. рублей)

4.1.6. Финансирование затрат на реформирование и модернизацию ЖКХ Чувашской Республики по источникам финансирования

Таблица 7

(млн. рублей)

Таблица 8

(млн. рублей)

Объемы финансирования мероприятий Программы подлежат ежегодной корректировке с учетом возможностей бюджетов всех уровней. Общая потребность на реконструкцию и модернизацию жилищно-коммунального хозяйства на 2003-2010 годы составляет 4061,6 млн. рублей. Кроме того:

на информационное обеспечение Программы - 0,5 млн. рублей;

на исполнение государственного заказа на обучение и переобучение кадров ЖКХ - 0,6 млн. рублей;

на предоставление жилищных субсидий населению - 4500 млн. рублей;

на приемку ведомственного жилищного фонда в 2003-2004 годах - 10,2 млн. рублей.

Всего средств - 8572,9 млн. рублей.

Порядок предоставления средств федерального, республиканского и местных бюджетов на цели модернизации ЖКХ в рамках реализации Программы устанавливает Кабинет Министров Чувашской Республики. Планирование необходимых бюджетных расходов осуществляет Министерство экономического развития и торговли Чувашской Республики во взаимодействии с Министерством энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики, непосредственное выделение средств - Министерство финансов Чувашской Республики.

Основными исполнителями Программы являются Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики, администрации районов и городов.

Основными функциями Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики являются:

разработка и совершенствование нормативной правовой базы, необходимой для реализации Программы;

координация действий органов исполнительной власти Чувашской Республики по вопросам реализации Программы;

организация взаимодействия с органами исполнительной власти Чувашской Республики;

общее управление ходом реализации и оперативный контроль выполнения Программы.

Оценка эффективности и социально-экономические последствия реализации Программы будут проводиться на основе системы индикаторов, которые обеспечат основу для организации и оценки ее реализации.

4.2. Правовое обеспечение

Одной из составляющих комплексного подхода к решению проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающего доступность жилья для граждан, повышение устойчивости и надежности функционирования ЖКХ, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг, совершенствование механизма социальной защиты малоимущих слоев населения, является соответствующая нормативная правовая база. Актуальность ее создания вызвала необходимость ее отнесения к первоочередным мероприятиям.

Правовыми средствами необходимо создать правовые основы:

экономических взаимоотношений в ЖКХ;

реформирования экономических отношений в ЖКХ, направленных на изменение системы текущего финансирования, бюджетного финансирования, финансирования мероприятий по модернизации ЖКХ, ликвидацию перекрестного субсидирования;

ликвидации дотационности ЖКХ и обеспечения стабильности и достаточности финансирования затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг;

совершенствования механизма социальной защиты, предоставления льгот, дотаций, введения дифференцированных подходов к оплате жилья, коммунальных услуг;

формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда и управляющими компаниями (их правовой статус, функции, основные показатели их деятельности).

Для решения поставленных задач подготовлен перечень нормативных правовых актов Чувашской Республики, необходимых для реализации Программы (далее - перечень) (приложение N 1). Перечень в ходе реализации Программы может и должен уточняться и расширяться, так как на этапе разработки проекта Программы невозможно охватить весь спектр, нуждающийся в правовом регулировании.

Кроме разработки указанных в перечне нормативных правовых актов, работа по правовому обеспечению Программы должна идти по следующим направлениям:

разработка предложений по принятию федеральных нормативных правовых актов в области реформирования и модернизации ЖКХ;

участие Чувашской Республики как субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации ее субъектам, в разработке нормативных правовых актов в указанной области;

ревизия действующих нормативных правовых актов Чувашской Республики с целью приведения их в соответствие с федеральным законодательством, современными экономическими и социальными условиями, отмены актов, противоречащих вновь принимаемым нормативным правовым актам.

4.3. Информационное обеспечение

Кризисное состояние ЖКХ республики стало сегодня одной из главных тем критики в средствах массовой информации (СМИ). Отсутствие у журналистов позитивной информации сформировало у населения негативное отношение и к ЖКХ, и к начатым в этой сфере реформам, поскольку из всего комплекса последовательных и долговременных мероприятий по реформированию отрасли населению известен только один факт - значительное повышение платы за коммунальные услуги.

Активная пропаганда самого процесса реформирования и модернизации ЖКХ, его механизмов и итоговых результатов, большая воспитательная и разъяснительная направленность мероприятий Программы постепенно должны изменить менталитет населения, особенно подрастающего поколения, снять нарастающую социальную напряженность.

Информационное обеспечение Программы предусматривает следующие задачи:

регулярное освещение хода реформы в информационно-аналитических программах на русском и чувашском языках на республиканских теле-, радиоканалах;

создание трансляций по всем республиканским телеканалам и радиостанциям серии социальных передач о ресурсосбережении;

освещение хода реализации Программы в республиканских, городских и районных газетах (с обязательным проведением "горячих линий", "круглых столов", опросов общественного мнения);

освещение хода реализации Программы в российских газетах и специализированных журналах;

освещение хода реализации Программы на интернет-сайтах органов исполнительной власти Чувашской Республики и органов местного самоуправления;

организация и проведение тематических республиканских выставок, конференций, семинаров, участие в региональных и всероссийских мероприятиях;

проведение конкурсов "Самый благоустроенный город, населенный пункт Чувашской Республики", "Лучшее предприятие ЖКХ", "Самый благоустроенный дом".

4.4. Кадровое обеспечение

Успех внедрения Программы во многом зависят от того, насколько планируемые преобразования будут обеспечены кадровыми ресурсами.

Для того чтобы прошли не только количественные, но и качественные изменения в области обеспечения и использования человеческих ресурсов, необходимо провести следующие кадровые преобразования как составляющие части реформы ЖКХ:

мониторинг состояния кадровых процессов, создание единой электронной кадровой базы данных в отрасли, автоматизация системы ее учета и анализа кадровых процессов;

формирование кадрового резерва высококвалифицированных специалистов и управленцев;

повышение уровня профессиональной подготовки работников;

оформление на конкурсной основе государственного заказа на обучение и переобучение кадров ЖКХ.

Государственный заказчик Программы - Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики осуществляет взаимодействие с исполнителями Программы по договорам на конкурсной основе.

Организация управления и контроль за ходом реализации Программы возлагаются на Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики, которое осуществляет свои функции во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти Чувашской Республики и органами местного самоуправления.