Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего - судьи Н.С. Бондаря, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, С.Д. Князева, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием гражданина И.В. Рузайкина, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина И.В. Рузайкина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А. Гаджиева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства финансов Российской Федерации - Я.М. Смирновой, от Министерства обороны Российской Федерации - А.А. Обедина, от Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации - В.П. Демидова, от Общероссийского союза общественных объединений "Союз "Чернобыль" России" - А.Я. Великина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Согласно части первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции федеральных законов от 26 апреля 2004 года N 31-ФЗ и от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) гражданам, получавшим до вступления в силу данного Федерального закона возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, выплачивается ежемесячная денежная компенсация, предусмотренная пунктом 15 части первой статьи 14 или пунктом 4 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; в случае, если размер указанной компенсации не достигает ранее назначенной суммы возмещения вреда, ежемесячная денежная компенсация выплачивается в ранее назначенной сумме, но не превышающей максимального размера ежемесячной страховой выплаты, установленного федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на очередной финансовый год.
Оспаривающий конституционность названных законоположений гражданин И.В. Рузайкин 26 апреля 1995 года был признан инвалидом II группы вследствие заболевания, полученного при исполнении обязанностей военной службы в связи с участием в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, с установлением 80 процентов утраты профессиональной трудоспособности. В силу пункта 2 части первой статьи 29 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 179-ФЗ) ему как инвалиду вследствие чернобыльской катастрофы из числа военнослужащих, получающему пенсию за выслугу лет, увеличенную на сумму минимального размера пенсии по инвалидности, выплата денежных сумм возмещения вреда не производилась, и за их назначением он не обращался.
В связи с изменениями в правовом регулировании, обусловленными принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П, которым лишение военнослужащих, получающих пенсию за выслугу лет и ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, права на возмещение вреда здоровью было признано противоречащим Конституции Российской Федерации, и введенными спустя три года Федеральным законом от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ, которым данное право гарантировалось всем военнослужащим, ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, И.В. Рузайкин обратился в Военный комиссариат Республики Мордовия с заявлением об установлении ему соответствующей ежемесячной денежной компенсации. На основании пункта 25 части первой статьи 14 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ) с 15 февраля 2001 года ему как инвалиду II группы была назначена ежемесячная денежная компенсация в размере 2500 рублей (в настоящее время с учетом индексации - 4823 рубля 66 копеек), а на основании принятого во исполнение предписания статьи 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 8 июня 2001 года N 455 единовременно выплачена неполученная денежная компенсация за период со 2 июня 1998 года по 15 февраля 2001 года в размере, исчисленном из денежного довольствия в зависимости от степени утраты трудоспособности, - 162 835 рублей 37 копеек (исходя из ежемесячной суммы в 5015 рублей 46 копеек).
Полагая, что таким же образом (исходя из денежного довольствия) должен определяться и размер причитающейся ему ежемесячной денежной компенсации, И.В. Рузайкин направил в Ленинский районный суд города Саранска исковое заявление с требованиями о возложении на Военный комиссариат Республики Мордовия обязанности установить ему с 1 июля 2008 года ежемесячную сумму возмещения вреда в размере 15 362 рубля 93 копейки и о взыскании недополученных за период с 15 февраля 2001 года по 30 июня 2008 года сумм возмещения вреда в размере 743 524 рубля 05 копеек. Отказ в удовлетворении заявленных исковых требований Ленинский районный суд города Саранска в решении от 17 июля 2008 года мотивировал тем, что в соответствии с частью первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ ежемесячную денежную компенсацию в размере, исчисленном исходя из денежного довольствия, вправе получать только те инвалиды-чернобыльцы, которым она выплачивалась до вступления данного Федерального закона в силу, истец же впервые обратился с заявлением о ее назначении позже - 26 марта 2001 года и, следовательно, такого права не имеет.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Мордовия от 30 сентября 2008 года кассационная жалоба И.В. Рузайкина и кассационное представление прокурора оставлены без удовлетворения, в передаче надзорных жалоб для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции заявителю также отказано (определение судьи Верховного суда Республики Мордовия от 16 декабря 2008 года, определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 2009 года).
1.1. Часть первая статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ в первоначальной редакции, предусматривавшая выплату лицам, которые ранее получали возмещение вреда, причиненного здоровью катастрофой на Чернобыльской АЭС, ежемесячных денежных компенсаций в твердых суммах либо, по их выбору, исчисленных в прежнем порядке - исходя из заработка, дохода, денежного довольствия, уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Постановлением от 19 июня 2002 года N 11-П положения пункта 25 части первой статьи 14 и абзаца второго пункта 2 части первой статьи 29 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ) в системной связи с частями первой и второй статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ в части, не предоставляющей инвалидам-чернобыльцам, впервые обратившимся за назначением возмещения вреда после вступления данного Федерального закона в силу, возможность исчислять его из заработка, дохода, денежного довольствия, были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации.
Принимая такое решение, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из права законодателя изменить способ определения размера возмещения вреда на основе принципов справедливости, равенства всех перед законом и вытекающего из этого равенства ценности жизни и здоровья всех граждан, пострадавших от чернобыльской катастрофы, не допуская при этом снижения объема возмещения вреда для тех инвалидов-чернобыльцев, которым оно было назначено ранее.
Гражданин И.В. Рузайкин просит признать часть первую статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ противоречащей статьям 1, 2, 7, 10, 15, 17 (части 1 и 2), 19 (части 1 и 2), 39, 42, 45, 53 и 55 Конституции Российской Федерации. По мнению заявителя, содержащиеся в ней положения - по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, - не позволяют инвалидам-чернобыльцам из числа военнослужащих, которые в силу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П приобрели право на возмещение вреда здоровью со 2 июня 1998 года, но обратились за назначением соответствующей ежемесячной денежной компенсации только после 15 февраля 2001 года (даты вступления в силу Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ), реализовать данное право в таком же объеме, как лицам, ранее уже получавшим возмещение вреда.
1.2. Как следует из статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации проверяет по жалобам граждан конституционность законоположений, примененных или подлежащих применению в деле заявителя и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых он ссылается, оценивая как буквальный смысл этих законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.
Таким образом, положения части первой статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой в правоприменительной практике они воспринимаются как препятствующие назначению инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы из числа военнослужащих, получающих пенсию за выслугу лет, увеличенную на сумму минимального размера пенсии по инвалидности, право которых на возмещение вреда здоровью было признано Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года N 18-П, но которые не обращались за установлением соответствующих выплат до принятия Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ, ежемесячных денежных компенсаций в том же размере, в каком им были исчислены неполученные суммы возмещения вреда здоровью (исходя из денежного довольствия с учетом степени утраты профессиональной трудоспособности).
2. Согласно статье 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Данному праву корреспондирует вытекающая из статей 1, 2, 7, 18 и 53 Конституции Российской Федерации обязанность Российской Федерации как правового социального государства обеспечить охрану окружающей среды, предупреждение и ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф, в том числе радиационных, что предполагает признание и гарантирование со стороны государства права на возмещение вреда здоровью, являющемуся для каждого неотчуждаемым благом, и согласуется с обязанностью государства охранять достоинство личности (статья 21, часть 1, Конституции Российской Федерации), которое, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, выступает основой всех прав и свобод человека и необходимым условием их существования и соблюдения (постановления от 3 мая 1995 года N 4-П, от 15 января 1999 года N 1-П, определения от 17 февраля 2005 года N 17-О, от 5 марта 2009 года N 376-О-П).
Возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда здоровью между гражданами, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, и государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, обусловлено самим фактом причинения такого вреда (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П и от 19 июня 2002 года N 11-П). При этом на государство, призванное в силу статьи 21 Конституции Российской Федерации охранять достоинство личности во всех сферах, возлагается обязанность предоставить этим гражданам эффективную поддержку как лицам, у которых в результате существенного неблагоприятного воздействия чрезвычайных техногенных обстоятельств невосполнимо утрачиваются (или резко сужаются) возможности самостоятельного обеспечения достойной жизни и свободного развития.
В целях реализации принятых на себя государством обязательств по возмещению такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским и другим отраслевым законодательством, Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года N 3061-I) была установлена система денежных и других материальных компенсаций и льгот для граждан, пострадавших от радиационного воздействия, включая инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы из числа военнослужащих.
Помимо других мер социальной защиты для данной категории инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы было предусмотрено назначение пенсий по инвалидности в размере возмещения фактического ущерба, определяемого в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, либо в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для инвалидов вследствие военной травмы, но не ниже размеров, предусмотренных Законом РСФСР от 20 ноября 1990 года N 340-I "О государственных пенсиях в РСФСР". Кроме того, им было предоставлено право получать две пенсии одновременно - пенсию за выслугу лет и пенсию по инвалидности вследствие чернобыльской катастрофы на равных основаниях с гражданами, ставшими инвалидами вследствие военной травмы или заболевания, связанного с пребыванием на фронте.
Федеральным законом от 24 ноября 1995 года N 179-ФЗ в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" был внесен ряд изменений и дополнений, в том числе в части установления инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы компенсаций и льгот. Так, пунктом 25 части первой статьи 14 названного Закона Российской Федерации в новой редакции инвалидам-чернобыльцам гарантировалось возмещение вреда выплатой денежных сумм в размере среднего заработка в зависимости от степени утраты профессиональной трудоспособности, однако в силу абзаца третьего пункта 2 части первой его статьи 29 при получении военнослужащим, ставшим инвалидом вследствие чернобыльской катастрофы, двух пенсий или пенсии за выслугу лет, увеличенной на сумму минимального размера пенсии по инвалидности, выплата указанных сумм возмещения вреда не производилась.
Признавая лишение военнослужащих, получающих пенсию за выслугу лет и ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, права на возмещение вреда, вытекающее из абзаца четвертого подпункта 1 пункта 23 статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 179-ФЗ, противоречащим статьям 19 (части 1 и 2), 42 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года N 18-П исходил из того, что пенсии военнослужащих за выслугу лет заработаны предшествующей военной службой и что военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, независимо от получения ими пенсии за выслугу лет должны иметь право на возмещение вреда, равно как и иные граждане, пострадавшие от чернобыльской катастрофы.
3. Изменения, направленные в том числе на реализацию Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П, были внесены в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" Федеральным законом от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ.
В данном Федеральном законе использован новый подход к определению размеров возмещения вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации ее последствий: так, если до 15 февраля 2001 года суммы возмещения вреда инвалидам-чернобыльцам исчислялись исходя из среднего заработка (денежного довольствия) с учетом степени утраты профессиональной трудоспособности, то после указанной даты выплата ежемесячных денежных компенсаций осуществляется в твердом размере, дифференцированном в зависимости от группы инвалидности; при этом гражданам, которые получали возмещение вреда до вступления данного Федерального закона в силу, была предоставлена возможность по их выбору сохранить прежний способ определения размера ежемесячных денежных выплат либо получать их в твердой сумме (часть первая статьи 2).
Как показывает правоприменительная практика, сложившаяся до принятия Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ, суды общей юрисдикции, руководствуясь Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П, выносили решения об удовлетворении требований инвалидов-чернобыльцев из числа военнослужащих, которые получают пенсию за выслугу лет, увеличенную на сумму минимального размера пенсии по инвалидности, об установлении им денежных сумм возмещения вреда здоровью, исчисленных исходя из денежного довольствия (на что их ориентировал и Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 14 декабря 2000 года N 35). Регулирование же, установленное Федеральным законом от 12 февраля 2001 года N 5-ФЗ, рассматривается судами общей юрисдикции (что подтверждается и материалами по настоящему делу) как не допускающее после 15 февраля 2001 года уст
