Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 2 марта 2009 г. N А12-712/2009 О признании не соответствующим антимонопольному законодательству и недействующим нормативного акта органа местного самоуправления в части предоставления возможности заключения договоров аренды муниципального имущества без проведения конкурсов или аукционов в случаях, не являющихся исключениями, установленными законодательством о защите конкуренции (извлечение)

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 2 марта 2009 г. N А12-712/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 14 мая 2009 г. N А12-712/2009 настоящее решение оставлено без изменения

Первый заместитель прокурора Волгоградской области обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействующими подпунктов "а" и "в" пункта 4.1, пункта 4.2 Положения о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества, утвержденного постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 15.12.2000 N 21/297, как не соответствующих пункту 3 части 1 статьи 15 и пункту 4 части 1 статьи 16, статье 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемые нормы Положения о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества не соответствуют антимонопольному законодательству и нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку предусматривают возможность предоставления муниципального недвижимого имущества в аренду на внеконкурсной основе, создавая тем самым преимущество отдельным хозяйствующим субъектам.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, судом привлечены администрация г. Волгограда, Департамент муниципального имущества администрации г. Волгограда, Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области.

В судебном заседании представитель прокуратуры Волгоградской области поддержала заявленные требования в полном объеме, просит признать недействующими оспариваемые нормы Положения о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества.

Представитель Волгоградской городской Думы с заявленными требованиями не согласился, поскольку Федеральный закон "О защите конкуренции" предусматривает ряд категорий, которым разрешается предоставлять муниципальное недвижимое имущество в аренду на внеконкурсной основе. Несмотря на то что в Положении о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества указанные категории не определены, применять данный нормативный правовой акт необходимо с учетом изменений, внесенных в Федеральный закон "О защите конкуренции".

Представители администрации г. Волгограда и Департамента муниципального имущества администрации г. Волгограда против удовлетворения заявленных требований возражают по аналогичным основаниям.

Представители УФАС по Волгоградской области поддержали заявленные прокуратурой Волгоградской области требования в полном объеме. Полагают, что подпункты "а" и "в" пункта 4.1, а также пункт 4.2 Положения о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества не соответствуют антимонопольному законодательству.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, оценив доказательства по делу, арбитражный суд находит требования прокуратуры Волгоградской области подлежащими удовлетворению в части.

В судебном заседании установлено, что постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 15.12.2000 N 21/297 принято Положение о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества (далее - Положение). Указанное Положение опубликовано в установленном порядке в газете "Городские вести" от 23.01.2001 N 8.

Главой 4 Положения установлен порядок предоставления объектов муниципального недвижимого имущества в аренду. Согласно пункту 4.1 Положения основанием предоставления объекта недвижимого имущества является:

а) решение о предоставлении объекта в аренду целевым назначением, принимаемое постоянно действующей Комиссией по рациональному использованию объектов муниципального нежилого фонда, создаваемой постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов и администрации Волгограда для организации работы по передаче объектов недвижимого имущества;

б) результат (протокол) торгов (конкурса, аукциона) на право аренды;

в) постановление главы администрации г. Волгограда о предоставлении объекта в аренду целевым назначением на срок более пяти лет.

Пунктом 4.2 Положения установлен порядок предоставления имущества в аренду целевым назначением. В соответствии с указанной нормой целевым назначением в аренду предоставляется объект недвижимого имущества для осуществления определенного вида деятельности в соответствии с функциональным назначением объекта и (или) с целью реализации программ городского развития.

Комиссия по рациональному использованию объектов муниципального нежилого фонда может принять решение о предоставлении объекта целевым назначением организациям, учреждениям, финансируемым из бюджета всех уровней, муниципальным унитарным предприятиям, а также предприятиям иных организационно-правовых форм, чья деятельность связана с выполнением муниципального заказа или участвующим в реализации программ социально-экономического развития города, общественным и некоммерческим организациям, уставная деятельность которых направлена на социальную защиту граждан, развитие образования, культуры, здравоохранения, спорта, детско-юношеским, молодежным общественным организациям, другим юридическим лицам.

Первый заместитель прокурора Волгоградской области, полагая, что подпункты "а" и "в" пункта 4.1, пункт 4.2 Положения не соответствуют пункту 3 части 1 статьи 15 и пункту 4 части 1 статьи 16, статье 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно части 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд считает, что заявленные первым заместителем прокурора области требования подлежат удовлетворению в части.

Суд соглашается с доводами прокуратуры Волгоградской области о незаконности абзаца 1 пункта 4.2 Положения о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества в части предоставления возможности заключения договоров аренды муниципального имущества без проведения конкурсов или аукционов в случаях, не являющихся исключениями, установленными статьей 17.1 и частью 4 статьи 53 Федерального закона "О защите конкуренции".

Так, в соответствии со статьей 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" заключение договоров аренды государственного или муниципального имущества может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров, за исключением:

1) предоставления указанных прав на это имущество на основании международных договоров Российской Федерации (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента Российской Федерации, решений суда, вступивших в законную силу;

2) передачи религиозным организациям в безвозмездное пользование культовых зданий и сооружений и иного имущества религиозного значения;

3) предоставления указанных прав на это имущество государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации;

4) предоставления указанных прав на это имущество на срок не более 30 календарных дней (предоставление указанных прав на это имущество одному лицу на совокупный срок более чем 30 календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается).

Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 53 Федерального закона "О защите конкуренции" (введенной Федеральным законом от 08.11.2008 N 195-ФЗ) до 1 июля 2010 г. разрешается заключение на новый срок без проведения торгов договоров аренды, указанных в частях 1 и 3 статьи 17.1 настоящего Федерального закона и заключенных до 1 июля 2008 г. с субъектами малого и среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в части 3 статьи 14 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых). При этом заключение указанных в настоящей части договоров аренды возможно на срок не более чем до 1 июля 2010 г.

Таким образом, Федеральным законом "О защите конкуренции" установлен исчерпывающий перечень исключений, позволяющих заключать договоры аренды муниципального имущества без проведения конкурсов или аукционов.

Вместе с тем в соответствии с абзацем 1 пункта 4.2 Положения о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества допускается предоставление в аренду недвижимого имущества без проведения конкурсов и аукционов в случаях, не являющихся указанными исключениями.

Так, согласно указанной норме допускается передача в аренду муниципального имущества как на новый срок, так и впервые всем организациям, учреждениям, муниципальным унитарным предприятиям, общественным и некоммерческим организациям и другим юридическим лицам без ограничения срока действия таких договоров.

При этом основанием доля предоставления в аренду муниципального имущества без проведения торгов является осуществление определенного вида деятельности в соответствии с функциональным назначением объекта и (или) с целью реализации программ городского развития.

Таким образом, абзац 1 пункта 4.2 Положения в указанной части не соответствует положениям статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции".

При вынесении решения суд также учитывает, что введение статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" является составляющей комплекса мер, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, утвержденным Президентом Российской Федерации 31.07.2008 N Пр-1568 и направленным на улучшение государственного управления в социально-экономической сфере.

В связи с этим передача хозяйствующим субъектам муниципального имущества в пользование без проведения торгов в форме аукциона или конкурса является предоставлением преимущества отдельным хозяйствующим субъектам, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.

Проведение торгов при передаче муниципального имущества направлено на расширение доступа участников рынка к данному ресурсу, является основой эффективного использования такого имущества и развития конкуренции.

В силу части 1 статьи 15 и пункта 4 статьи 16 Федерального закона "О защите конкуренции" органам исполнительной власти запрещается осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

По указанным основаниям абзац 1 пункта 4.2 Положения, предоставляя возможность заключения договоров аренды муниципального имущества без проведения конкурсов или аукционов в случаях, не являющихся исключениями, установленными Федеральным законом "О защите конкуренции", не соответствует и положениям части 1 статьи 15, а также пункту 4 статьи 16 данного Федерального закона.

Суд не принимает доводы Волгоградской городской Думы о том, что сложившаяся практика применения оспариваемого Положения, не соответствующая изменениям, внесенным в Федеральный закон "О защите конкуренции", не может являться основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

По мнению суда, из представленного Департаментом муниципального имущества администрации г. Волгограда перечня договоров аренды, заключенных с хозяйствующими субъектами на внеконкурсной основе как на новый срок, так и впервые, следует, что на основании Положения о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества значительное число договоров аренды заключается с нарушением указанных норм Федерального закона "О защите конкуренции".

Действующие муниципальные нормативные акты не должны противоречить федеральным законам, создавать неопределенность в их применении и приводить к нарушению норм, направленных на эффективное использование муниципального имущества и развития конкуренции.

При анализе наличия нарушений прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности судом учитывается следующее.

Действие норм, приводящих к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, ограничению доступа на товарный рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов само по себе свидетельствует о нарушении прав неопределенного круга лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность на территории г. Волгограда и арендующих муниципальное недвижимое имущество.

Помимо этого, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области представлены материалы по жалобе общества с ограниченной ответственностью.

Так, решением Арбитражного суда Волгоградской области от 09.10.2008 по делу N А12-13537/08-С6, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 11.12.2008, признано недействительным как не соответствующее статье 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" постановление главы г. Волгограда от 21.07.2008 N 1397 "О заключении договора аренды нежилого помещения по адресу: ул. им. Землячки, 74".

Указанным постановлением государственному учреждению здравоохранения "Волгоградское областное бюро судебно-медицинской экспертизы" без проведения конкурса или аукциона предоставлено в аренду сроком на шесть лет муниципальное нежилое помещение.

По данному делу суд установил, что постановлением от 21.07.2008 N 1397 нарушены права ООО в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку указанное общество неоднократно обращалось с заявлениями о предоставлении этого же нежилого помещения в аренду, однако конкурс или аукцион на право аренды муниципального нежилого помещения органом местного самоуправления не проводился.

При этом государственное учреждение здравоохранения "Волгоградское областное бюро судебно-медицинской экспертизы" не является государственным органом либо религиозной организацией, которым допускается предоставлять в аренду муниципальное имущество на внеконкурсной основе. Данное учреждение не соответствует и критериям, установленным частью 4 статьи 53 Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку не является субъектом малого и среднего предпринимательства.

Апелляционный суд при рассмотрении указанного дела не принял довод администрации о том, что под действие Федерального закона "О защите конкуренции" в части обязательного проведения конкурсов и аукционов при передаче в аренду муниципального имущества не подпадают государственные учреждения, политические партии, общественные и некоммерческие организации, уставная деятельность которых направлена на социальную защиту граждан, развитие образования, культуры, здравоохранения, спорта, а также детско-юношеские, молодежные общественные организации, поскольку переданное таким организациям муниципальное имущество не будет вовлечено в хозяйственный оборот, указав, что данная позиция, основанная на субъективном мнении руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ, изложенном в письме от 12.08.2008 N ИД/20133, не соответствует нормам Федерального закона "О защите конкуренции".

Таким образом, по настоящему делу арбитражным судом установлена совокупность условий, достаточных для признания нормативного правового акта недействующим в соответствии со статьей 192 АПК РФ.

Арбитражный суд не соглашается с доводами прокуратуры Волгоградской области о незаконности подпунктов "а" и "в" пункта 4.1 и всего пункта 4.2 Положения о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества.

Прокуратурой Волгоградской области не учитывается, что статья 17.1 и часть 4 статьи 53 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" устанавливает перечень исключений, позволяющих заключать договоры аренды муниципального имущества без проведения конкурсов или аукционов.

Признание недействующими норм, определяющих порядок заключения договоров аренды в указанных случаях, приведет к отсутствию правового регулирования данного вопроса на местном уровне.

Согласно пункту 5 части 3 статьи 24 Устава города-героя Волгограда от 25.09.1996, действовавшего на момент принятия оспариваемого Положения, установление порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Волгограда, относилось к исключительной компетенции Волгоградского городского Совета народных депутатов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце настоящего решения допущена опечатка, дату названного Устава следует читать как 21 марта 1996 г.

В соответствии с Уставом города-героя Волгограда, принятым постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 29.06.2005 N 20/362, представительным органом местного самоуправления Волгограда является городская Дума.

Орган местного самоуправления наделен полномочиями по установлению порядка распоряжения муниципальным имуществом, в том числе и порядка заключения договоров аренды муниципального имущества без проведения конкурсов и аукционов в случаях, прямо указанных в Федеральном законе "О защите конкуренции".

Таким образом, оснований для удовлетворения заявленных прокуратурой Волгоградской области требований в полном объеме не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

признать не действующим и не соответствующим положениям части 1 статьи 15, пункта 4 статьи 16 и статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" абзац 1 пункта 4.2 Положения о порядке предоставления в пользование и изъятия муниципального недвижимого имущества, утвержденного постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 15.12.2000 N 21/297, в части предоставления возможности заключения договоров аренды муниципального имущества без проведения конкурсов или аукционов в случаях, не являющихся исключениями, установленными статьей 17.1 и частью 4 статьи 53 Федерального закона "О защите конкуренции".

В удовлетворении оставшейся части требований прокуратуре Волгоградской области отказать.

Решение вступает в силу немедленно после его принятия. Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня вступления в силу в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.