Раздел I. Анализ состояния окружающей природной среды и экологическая политика

Раздел I. Анализ состояния окружающей природной среды
и экологическая политика

1.1. Основные экологические проблемы

В последние годы на территории Российской Федерации напряженность экологической обстановки существенно не снизилась, несмотря на то, что в целом по стране несколько сократился выброс вредных веществ в атмосферу и сброс загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты. Более чем для 40% субъектов Российской Федерации характерны проблемы загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности; в 30% административных территорий остро стоят вопросы загрязнения поверхностных вод, загрязнения и истощения подземных вод; задачи сохранения плодородия почв и земель актуальны для всей территории Российской Федерации. В отдельных районах Российской Федерации обострилась проблема сохранения биоразнообразия и ресурсов растительного и животного мира.

В ряде регионов антропогенные нагрузки давно превысили установленные нормативы, и сложилась критическая ситуация, при которой возникают значительные изменения ландшафтов, происходит истощение и утрата природных ресурсов, значительно ухудшаются условия проживания населения.

К числу таких регионов относятся крупнейшие городские агломерации - Московская и Санкт-Петербургская, промышленные центры Центральной России, промышленные и горнодобывающие центры Крайнего Севера, Юга Сибири и Дальнего Востока, Среднее Поволжье, Северный Прикаспий, Средний и Южный Урал, Кузбасс. Они также оказывают заметное негативное влияние на экологическое состояние соседних регионов.

При этом на указанных территориях, где сосредоточено основное население Российской Федерации, удельные показатели нарушения окружающей среды на единицу площади и единицу валового внутреннего продукта являются повышенными. Так, на единицу площади в г.Москве приходится 114,04 т/км2 выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и 1480,15 тыс.м3/км2 сбросов загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, в г.Санкт-Петербурге, соответственно - 50,88 т/км2 и 954,36 тыс.м3/км2 в Липецкой области - 15,83 т/км2 и 6,21 тыс.м3/км2 в Челябинской области - 10,80 т/км2 и 8,76 тыс.м3/км2 в Кемеровской области - 10,07 т/км2 и 8,33 тыс.м3/км2.

Следует отметить, что в крупных городах основной вклад в объеме выбросов вредных веществ в атмосферу приходится на долю автотранспорта, например в г.Москве - 88%, в г.Санкт-Петербурге - 71%.

В то же время обширные территории Российской Федерации еще обладают большим природно-ресурсным потенциалом и малоизмененными человеком природными условиями: в европейской части - это прежде всего северо-восточные территории; в азиатской части - это почти весь север Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также обширные районы Западной Сибири. Сохранение их естественного состояния является одной из приоритетных задач НПДООС.

При реализации стратегии экономического развития России необходимо учитывать допустимый уровень дополнительного антропогенного воздействия. Это допустимое воздействие зависит как от современной экологической напряженности, так и от устойчивости экосистем. Соотношение этих факторов в конкретных регионах России должно быть выявлено в рамках предстоящих исследований, и на данном этапе можно принять, что в наибольшей степени допустимое воздействие зависит от уровня современной экологической напряженности.

Атмосферный воздух

Влияние загрязняющих веществ на здоровье населения. На основе данных об уровнях загрязнения атмосферного воздуха различными химическими веществами методом экспертных оценок установлено, что наиболее многочисленная группа населения (15 млн. человек) подвергается воздействию взвешенных веществ, второе место по масштабу воздействия занимает бенз(а)пирен - 14 млн. человек. Более 5 млн. человек проживает на территориях с повышенным содержанием в воздухе диоксида азота, фтористого водорода, сероуглерода, более 4 млн. человек - формальдегида и окиси углерода, более 3 млн. человек - аммиака, стирола.

Значительная часть населения (более 1 млн. человек) подвергается воздействию повышенных концентраций бензола, оксида азота, сероводорода, метилмеркаптана. Для ряда территорий характерно наличие в воздушной среде веществ, специфичных для выбросов отдельных производств (асбест, винилхлорид, соли тяжелых металлов, свинец, ртуть, кадмий, никель, медь).

К основным загрязняющим веществам, содержащимся в воздушной среде практически всех городов, относятся взвешенные вещества, диоксиды азота и серы, оксид углерода, фенол.

Экспертные оценки риска как вероятности негативного влияния загрязняющих веществ на здоровье населения показали, что общее годовое число случаев смерти от загрязнения атмосферного воздуха взвешенными веществами равняется примерно 16000 случаев для населения в 15 млн. человек, что составляет 5% ежегодных случаев смерти.

Наиболее опасны для здоровья населения городов России повышенные концентрации взвешенных веществ, диоксида азота, бензола, бенз(а)пирена, мышьяка, кадмия, никеля, винилхлорида.

Основным источником загрязнения атмосферного воздуха свинцом в Российской Федерации является автотранспорт, использующий свинецсодержащий бензин. Если в течение последних пяти лет наметилась устойчивая тенденция к снижению концентраций всех металлов (в том числе свинца) в атмосферном воздухе городов, то вблизи автомагистралей растет процент проб, превышающих ПДК.

Свинец влияет на нервную систему, что приводит к снижению интеллекта, вызывает изменение физической активности, координации слуха, воздействует на сердечно-сосудистую систему, приводя к заболеванию сердца. Это оказывает негативное влияние на состояние здоровья населения и, в первую очередь, детей.

Основным показателем воздействия свинца на здоровье детей является уровень его содержания в крови. Результаты ряда научных исследований подтвердили, что при увеличении концентрации свинца в крови ребенка с 10 до 20 мкг/дл происходит снижение коэффициента умственного развития.

Расчет риска показывает, что при современном уровне загрязнения окружающей среды и продуктов питания у 44% детей в городах России могут возникнуть проблемы в поведении и учении, обусловленные воздействием свинца, около 9% нуждаются в лечении и около 0,01% детей требуют неотложного медицинского вмешательства.

Территориальный разрез. В 1996 г. в список городов с наибольшим уровнем загрязнения воздуха, в которых индекс загрязнения (ИЗА) составляет не менее 14, вошли 44 города:

1. Москва	12. Иркутск	23. Владимир	34. Южно-Сахалинск
2. Новосибирск	13. Хабаровск	24. Махачкала	35. Уссурийск
3. Екатеринбург	14. Новокузнецк	25. Ставрополь	36. Абакан
4. Самара	15. Ульяновск	26. Ангарск	37. Соликамск
5. Омск	16. Кемерово	27. Волжский	38. Биробиджан
6. Челябинск	17. Липецк	28. Братск	39. Кызыл
7. Ростов-на-Дону	18. Магнитогорск	29. Бийск	40. Новомосковск
8. Саратов	19. Нижний Тагил	30. Благовещенск	41. Черемхово
9. Красноярск	20. Курган	31. Норильск	42. Новодвинск
10. Тольятти	21. Улан-Удэ	32. Новороссийск	43. Зима
11. Краснодар	22. Чита	33. Сызрань	44. Шелехов

Примечание: Список составлен в порядке убывания численности населения.

Мероприятия по решению проблем загрязнения окружающей природной среды, отбираемые для НПДООС, включая федеральные целевые программы (проекты), должны относиться в территориальном разрезе к одному или нескольким городам из вышеприведенного списка или к территориям, признанным зонами экологического бедствия (г.Карабаш Челябинской области) и экологического кризиса (города Чапаевск Самарской области, Череповец Вологодской области, Каменск-Уральский Свердловской области).

Отраслевой разрез. Сопоставление отраслей необходимо для сосредоточения усилий в рамках отраслевых планов действий по охране окружающей среды на основных "отраслях-загрязнителях" с учетом объема и состава выбросов загрязняющих веществ.

На основании ранжирования экологических проблем в отраслевом разрезе (таблицы 1, 2, 3) приоритет отдается решению экологических проблем в конкретных "горячих точках", однако среди них могут оказаться и такие, которые не относятся к основным "отраслям-загрязнителям".

В общем виде рекомендации могут быть сформулированы следующим образом: с точки зрения отраслевого разреза при выборе приоритетных мероприятий в области снижения загрязнения атмосферы для включения в НПДООС необходимо учитывать, что наибольший вклад в это загрязнение вносят:

- автотранспорт, энергетика, цветная и черная металлургия - по валовым выбросам, а также по выбросам жидких и газообразных веществ в целом;

- энергетика, цветная металлургия, автотранспорт - по сернистому ангидриду;

- черная металлургия, автотранспорт - по оксиду углерода;

- энергетика, автотранспорт - по оксидам азота;

- нефтедобывающая промышленность, автотранспорт - по углеводородам, включая летучие органические соединения;

- энергетика, автотранспорт, цветная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность - по твердым веществам и целому ряду особо опасных веществ;

- автотранспорт, цветная металлургия - по свинцу;

- цветная металлургия - по никелю, меди, кобальту;

- атомная промышленность и энергетика - по радиоактивным веществам и ряде опасных веществ.

(данный перечень представляет собой упрощенное ранжирование экологических проблем в отраслевом аспекте).

Таблица 1

Валовые выбросы загрязняющих веществ в 1996 г.
по отраслям - основным загрязнителям атмосферы, тыс. т

	Отрасли
	Авто- транс- порт	Энерге- тика	Цвет- ная метал- лургия	Черная метал- лургия	Нефте- добы- вающая промы- шлен- ность	Нефте- перера- батыва- ющая промыш- ленно- сть	Хими- ческая и неф- техими- ческая промыш- ленно- сть	Маши- но- стро- ение
Выброшено вредных ве- ществ всего	11800,0	4748,5	3598,1	2535,5	1309,7	849,1	454,1	602,5
в том числе: жидких и газообразных		3418,5	3300,3	2161,6	1277,4	839,9	380,6	494,6
- сернистый ангидрид		2005,5	2850,2	256,9	20,0	143,6	74,4	128,6
- оксид уг- лерода		258,7	351,5	1730,3	490,4	59,0	115,4	241,3
- оксиды азота		1108,9	51,9	150,6	17,5	21,2	36,1	66,2
- углеводо- роды (без ЛОС)		3,0	1,5	1,4	535,0	171,2	12,9	6,0
- ЛОС		0,9	1,6	6,3	210,0	437,9	110,1	45,4
твердых ве- ществ		1330,0	297,8	374,0	32,3	9,3	73,5	108,0

Таблица 2

Динамика выброса загрязняющих веществ
в атмосферный воздух от стационарных источников, тыс. т

	1991 г.	1992 г.	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.
Российская Федерация	31801,0	28127,0	24488,3	21929,0	21269,6	20274,1
Промышленность	28544,0	25237,0	22167,7	19528,3	18140,4	16661,0
Энергетика	7570,7	6644,8	5898,2	5267,4	5017,7	4748,5
Цветная металлургия	5088,5	4647,5	3795,0	3502,0	3693,2	3598,1
Черная металлургия	4036,5	3571,5	3227,1	2730,2	2735,3	2535,5
Нефтедобывающая промышленность	2345,8	2137,5	1862,7	1687,3	1409,1	1309,7
Нефтеперерабатывающая промышленность	1436,0	1359,7	1190,8	1004,2	908,6	849,1
Машиностроение	1917,6	1594,0	1289,8	945,4	725,6	602,5
Угольная промышленность	236,0	268,8	384,2	686,7	626,5	595,8
Газовая промышленность	1194,6	1036,8	879,8	862,8	707,7	541,8
Промышленность строи- тельных материалов	1763,4	1386,1	1064,1	771,9	674,2	528,0
Химическая и нефтехими- ческая промышленность	1182,5	1000,0	728,8	548,6	525,0	454,1
Деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность	855,3	751,0	638,1	523,3	522,2	434,3
Пищевая промышленность	462,7	448,0	419,2	338,4	300,3	250,5
Атомная промышленность и энергетика	н/д	н/д	224,9	190,0	172,6	150,9
Оборонная промышлен- ность	н/д	н/д	274,7	161,2	138,8	95,5
Легкая промышленность	170,1	151,4	129,9	95,4	74,2	64,3

Примечание: На основе проведенного анализа данных государственных докладов сделаны лишь достаточно общие выводы о тяжести, масштабах и характере экологических проблем. Безусловно, при подготовке последующих государственных докладов необходимо приведение объемов выбросов различных загрязняющих веществ, характерных для каждой отрасли к условным тоннам, поскольку с помощью только показателя валовых выбросов невозможно сопоставить отрасли с совершенно разной структурой выбрасываемых веществ. Прежде всего, это относится к твердым и особо опасным веществам.

Таблица 3

Предприятия с наибольшим объемом выбросов загрязняющих веществ
в атмосферу

Предприятие	Выбросы в атмосферу, тыс. т	Отрасль	Город, область
АО "Норильский комбинат"	2115,3	цветная металлургия	г.Норильск, Красноярский край
АО "Северсталь"	419,6	черная металлургия	г.Череповец, Вологодская область
АО "Новолипецкий металлургический комбинат"	336,5	черная металлургия	г.Липецк, Липецкая область
АО "Магнитогорский металлургический комбинат"	264,4	черная металлургия	г.Магнитогорск, Челябинская область
АО "ГМК "Печенганикель"	246,5	цветная металлургия	пос.Никель, Мурманская область
Рефтинская ГРЭС	220,3	энергетика	г.Асбест, Свердловская область
АО "Западно-Сибирский металлургический комбинат"	214,8	черная металлургия	г.Новокузнецк, Кемеровская область
Новочеркасская ГРЭС	200,3	энергетика	г.Новочеркасск, Ростовская область
АП "Севергазпром"	148,2	газовая промышленность	Вологодская область
Рязанская ГРЭС	123,2	энергетика	г.Новомичуринск, Рязанская область
АО "Комбинат Североникель"	122,0	цветная металлургия	г.Мончегорск, Мурманская область
Аргаяшская ТЭЦ	121,3	энергетика	пос.Новогорный, Челябинская область
АО "Комбинат Южуралникель"	114,2	цветная металлургия	г.Орск, Оренбургская область
АО "Среднеуральский медеплавильный завод"	95,7	цветная металлургия	г.Ревда, Свердловская область
АО "Красноярский алюминиевый завод"	87,5	цветная металлургия	г.Красноярск, Красноярский край
АО "Святогор" (Красноуральский медеплавильный завод)	86,0	цветная металлургия	г.Красноуральск, Свердловская область
Новокуйбышевский НПЗ	82,1	нефтеперерабаты- вающая промышле- ность	г.Новокуйбышевск, Самарская область
АО "Ангарская нефтехимическая компания"	75,9	нефтеперерабаты- вающая промышле- ность	г.Ангарск, Иркутская область
АО "Ачинский глиноземный комбинат"	65,4	цветная металлургия	г.Ачинск, Красноярский край

Водные ресурсы. Проблема обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве во многих регионах стала одной из главных задач усиления социальной направленности проводимых реформ.

Практически все поверхностные источники водоснабжения в последние годы подвергаются загрязнению, поэтому качество их вод не соответствует нормативным требованиям. Качество используемых для водоснабжения подземных вод в основном соответствует нормативным требованиям, однако их загрязнение также возрастает.

В настоящее время около 90% забираемых для нужд водоснабжения поверхностных и не менее 30% подземных вод подвергается обработке, но водопроводные сооружения не всегда обеспечивают надежную водоподготовку и подачу населению воды гарантированного качества.

1) Территориальный (бассейновый) разрез

Гигиеническая оценка питьевого водоснабжения

Качество питьевой воды в стране не улучшается, каждый третий человек, пользующийся централизованными системами водоснабжения, получает воду, не отвечающую гигиеническим требованиям по ряду показателей. Число проб, не соответствующее гигиеническим нормативам, составило в 1996 г. 23% - по санитарно-химическим показателям и 11,4% - по микробиологическим показателям (в 1993 г. соответственно 21,4% и 12,2%). Особенно неблагоприятная ситуация с обеспечением населения доброкачественной питьевой водой сложилась в республиках Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Приморском крае, Архангельской, Калининградской, Кемеровской, Курганской, Томской, Ярославской областях и ряде других.

Резко возросло и микробиологическое загрязнение открытых водоемов - от 12,5% в 1991 г. до 17,7% в 1996 г. В местах водозаборов в ряде территорий страны выделяются возбудители кишечных инфекций, вирус гепатита А, ротавирусы.

Исследования показывают, что только 1% проб воды поверхностных источников водоснабжения соответствует первому классу (вода не требует специальной обработки), тогда как 17% проб нельзя отнести даже третьему классу.

Наличие в источниках централизованного водоснабжения высокотоксичных органических соединений, солей тяжелых металлов, нефтепродуктов, фенолов, хлорорганических соединений и других загрязняющих веществ в концентрациях, превышающих гигиенические нормативы, при недостаточной "барьерной" способности действующих водоочистных сооружений создает серьезную опасность для здоровья населения, приводит к соматическим заболеваниям.

Среди основных рек России наибольшими экологическими проблемами характеризуются следующие: Волга, Дон, Кубань, Обь, Енисей, оцениваемые как "загрязненные".

Их крупные притоки: Ока, Кама, Томь, Иртыш, Тобол, Миасс, Исеть, Тура - оцениваются как "сильно загрязненные".

Мероприятия по снижению загрязнения водных объектов, которые могут быть включены в НПДООС, должны быть направлены на сокращение сбросов в указанные выше реки и их бассейны.

2) Отраслевой разрез. Наиболее водоемкими отраслями народного хозяйства остаются химическая и нефтехимическая, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленности, энергетика, черная и цветная металлургия (свыше 30%), а также жилищно-коммунальное и сельское хозяйство (около 54% и 11% соответственно).

Таблица 4

Динамика сброса загрязненных сточных вод
в поверхностные водные объекты, млн. м3

	1991 г.	1992 г.	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.
Российская Федерация	28018,0	27139,0	27241,0	24642,0	24477,6	22414,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	12305,0	12045,0	12298,0	12590,0	12503,7	12071,8
Сельское хозяйство	3257,0	3499,0	4536,0	3165,0	31,72,7	2574,1
Промышленность	12149,0	11308,0	10168,0	8619,0	8574,6	7443,9
Деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность	2584,0	2358,0	2019,0	1691,3	1799,3	1443,1
Химическая и нефтехими- ческая промышленность	2429,0	2363,8	2183,6	1622,2	1525,4	1363,0
Энергетика	1839,0	1518,0	1318,0	1246,2	1090,5	1072,7
Черная металлургия	775,0	750,6	855,1	719,6	757,7	705,0
Машиностроение	1439,0	1278,6	952,1	842,6	782,1	640,5
Угольная промышленность	552,0	595,7	664,1	648,9	740,2	657,5
Цветная металлургия	617,0	582,4	537,6	514,3	529,0	482,7
Атомная промышленность и энергетика	н/д	н/д	460,0	430,0	224,0	241,0
Нефтеперерабатывающая промышленность	325,0	324,7	279,0	225,2	317,4	227,8
Оборонная промышлен- ность	н/д	н/д	411,7	260,1	178,4	168,8
Легкая промышленность	313,0	274,0	251,3	200,5	170,8	149,7
Пищевая промышленность	243,0	219,0	208,4	174,1	171,7	123,6
Промышленность строи- тельных материалов	171,0	175,0	157,3	136,9	129,5	123,1
Нефтедобывающая промыш- ленность	24,0	21,3	25,3	29,7	31,1	24,7
Газовая промышленность	5,0	3,6	4,3	5,0	4,5	5,9

Почвы и земельные ресурсы. Состояние земель России, находящихся в сфере хозяйственной деятельности, остается неудовлетворительным.

Требует решения проблема техногенного загрязнения земель, в результате которого увеличиваются площади земель, загрязненных тяжелыми металлами, нефтью и нефтепродуктами, радионуклидами, химическими средствами защиты растений и другими токсичными веществами.

Продолжается развитие таких негативных процессов и явлений как подтопление, загрязнение токсикантами промышленного происхождения, захламление и нарушение земель. Значительная их часть, в том числе сельскохозяйственных угодий и населенных пунктов, загрязнена радиоактивными элементами.

Истощительное сельскохозяйственное землепользование в условиях экономического кризиса выходит в число ведущих факторов деградации почвенного покрова России и по своим последствиям, часть из которых уже можно рассматривать как свершившийся факт, представляет реальную угрозу национальной безопасности России. Особую опасность для экологического состояния сельскохозяйственных земель представляет снижение общего уровня культуры земледелия и невыполнение обязательных почвозащитных и иных природоохранных мероприятий. Возрастающая антропогенная нагрузка и бессистемное природопользование усиливают процессы деградации сельскохозяйственных угодий.

В большинстве основных сельскохозяйственных регионов России распаханность территории превышает экологически допустимые пределы, что усиливает процессы деградации почв и ухудшает гидрологический режим водосборных бассейнов, снижает способность природных комплексов к саморегуляции и поддержанию продуктивности сельскохозяйственных угодий.

Наибольшее разрушительное воздействие на почвенный покров оказывают процессы водной и ветровой эрозии. В составе сельскохозяйственных угодий России эрозионно-опасные и подверженные водной и ветровой эрозии почвы занимают более 125 млн.га, в том числе эродированные - 54,1 млн.га. Каждый третий гектар пашни и пастбищ является эродированным и нуждается в осуществлении мер защиты от деградационных процессов.

Основные экологические проблемы землепользования. Для 55% территорий России самой острой признана проблема нарушения земель в процессе хозяйственной деятельности и невыполнения обязательных работ по их рекультивации, причем для 30% территорий эта проблема оценена как имеющая приоритетный характер для значительной части территории. В их число вошли регионы с развитой добывающей промышленностью и северные территории с низким потенциалом самовосстановления экосистем на нарушенных землях.

Следующая по значимости проблема - загрязнение и захламление земель, которая отмечена в 54% территорий страны. В основном это регионы с развитой перерабатывающей промышленностью (химическая и нефтехимическая, цветная металлургия), высокой плотностью населения, а также регионы, пострадавшие в результате чернобыльской аварии, для которых острота этой проблемы в ряде случаев получила экспертную оценку "экологического кризиса на значительной части территории".

Площадь земель, нарушенных при добыче и переработке полезных ископаемых, геолого-разведочных работах, торфоразработках и строительстве составила, по состоянию на 1996 г., около 1 млн.га. Восстановление нарушенных земель проводится в незначительных объемах. За 1996 г. рекультивировано 80 тыс.га нарушенных земель - вдвое меньше, чем в 1995 году.

Города изменяют экологическую ситуацию не только внутри собственных границ, но и далеко за их пределами. Техногенные выбросы от промышленных источников и транспорта распространяются на прилегающую территорию, что является причиной загрязнения сельскохозяйственной продукции, ухудшения состояния древостоя и снижения его фитоцидной роли. При этом зоны влияния городов простираются на десятки километров, а крупных промышленных агломераций - на сотни километров, например: Среднеуральской - 300 км, Кемеровской - 200 км, Московской - 200 км, Тульской - 120 км и др. Большие зоны загрязняющего воздействия свойственны и многим отдельным городам: Норильск, Абакан, Новосибирск, Магнитогорск, Омск, Красноярск, Вятка и др.

Загрязнение земель нефтью и нефтепродуктами становится одной из крупных экологических проблем России, особенно острой для Западно-Сибирского и Северо-Кавказского регионов, Среднего и Нижнего Поволжья, республик Коми, Башкортостан, Татарстан. Свыше 90% аварийных разливов нефти вызывают сильные и во многом необратимые повреждения природных комплексов.

Наибольшее количество нарушений, связанных с загрязнением земель, приходится на регионы размещения нефтегазовой и химической промышленности, черной и цветной металлургии (республики Башкортостан и Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ, Свердловская область и др.).

Согласно предварительным данным инвентаризации, общая площадь занятых отходами земель в целом по Российской Федерации превышает 200 тыс.га. Более 60 тыс. га занято шламонакопителями и хвостохранилищами, более 100 тыс. га - отвалами, терриконами, шлакозолоотвалами. Площадь под полигонами по обезвреживанию и захоронению отходов составляет около 6,5 тыс.га, под санкционированными свалками - около 35 тыс.га.

Растительный и животный мир. Согласно данным последнего государственного учета лесного фонда, проведенного в 1993 г., общая площадь земель лесного фонда России составляла 1180,9 млн.га, из них 1110,5 млн.га находилось в ведении Федеральной службы лесного хозяйства России.

В 1996 г. расчетная лесосека по главному пользованию в лесах государственного значения действовала в размере 471,5 млн.м3, использовано было 21,4% этого объема, в том числе по хвойному хозяйству - 26,8% (в 1995 г. 25,7% и 31,4%, соответственно). Площадь лесных земель, пройденных пожарами, возросла по сравнению с 1995 г: более чем в 5 раз, причем 93% всех лесных пожаров - антропогенного происхождения. Ущерб от пожаров в целом по России составил 1456,4 млрд.руб. (в ценах на ноябрь 1996 г.), на корню сгорело 55,9 млн.м3 леса на сумму 391,7 млрд.руб.

При этом важно отметить, что по отношению к уровню 1995 г. общий объем лесовосстановления в целом по России снизился на 344 тыс.га.

Приведенные данные свидетельствуют об ухудшении показателей сохранности и защиты лесов, лесовосстановления, что обусловлено в первую очередь крайне неудовлетворительным финансированием лесоводческих и природоохранных мероприятий.

Особенно остро стоит проблема сохранения природной растительности. Растительный мир - одновременно и один из основных компонентов природной среды, и важнейшее первичное звено трофических связей, существенным образом влияющее на состояние других элементов экосистемы, в том числе животного мира и человека. 1600 млн. га земельного фонда России в той или иной степени покрыто разнообразной растительностью.

Отсутствие законодательной базы не позволяет организовать полномасштабный учет объектов растительного мира и обеспечить надлежащую систему охраны и рационального использования растительных ресурсов. Сведения о состоянии растительного мира фрагментарны, полная картина по данному природному ресурсу и компоненту природной среды отсутствует.

Ресурсный потенциал растительного мира из-за отсутствия надлежащего учета используется зачастую стихийно и нерационально.

В Прикаспийском регионе сохраняется реальная угроза распространения процесса опустынивания, особенно на территории Республики Калмыкия, в Ставропольском крае и Ростовской области. Не решаются проблемы сохранения растительности тундры, занимающей около трети территории Российской Федерации.

Озеленение городов и населенных пунктов по-прежнему проводится достаточно стихийно, без надлежащей правовой и экономической базы. Уровень обеспеченности зелеными насаждениями на душу населения не соответствует принятым нормам.

Сохранение разнообразия животного мира, в том числе рыбных ресурсов - приоритетная проблема, решение которой связано с охраной, контролем и регулированием использования объектов животного мира и среды их обитания.

Состояние рыбных запасов, других водных животных и растений, используемых человеком в пищу и являющихся сырьем для различных отраслей промышленности, теснейшим образом связано с прессом хозяйственной деятельности, осуществляемой на водных объектах. В связи с этим в ряде бассейнов, отнесенных к неблагополучным по качеству вод, наблюдается снижение запасов промысловых рыб и их неблагополучное состояние (хронический токсикоз, снижение уровня естественного воспроизводства, накопление веществ, опасных для здоровья человека).

Популяции многих ценных видов охотничьих животных находятся в состоянии депрессии. Снизилась численность диких копытных животных в центральном и северо-западном регионах, где ее спад был усилен возросшим браконьерством, отсутствием или недостатком биотехнических мероприятий, снижением уровня технической оснащенности природоохранной деятельности, уменьшением гнездопригодных площадей естественных местообитаний.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. N 158 "О Красной книге Российской Федерации" в 1997 г. в Красную книгу Российской Федерации занесено 415 видов (подвидов, популяций) животных (в том числе: 155 видов - беспозвоночных, 4 видов - круглоротых, 39 видов - рыб, 8 видов - амфибий, 21 видов - рептилий, 123 видов - птиц, 65 видов - млекопитающих) и 533 вида растений (из них: 440 - покрытосеменных или цветковых, 11 - голосеменных, 10 - папортниковидных, 22 - моховидных, 4 - плауновидных, 29 - лишайников и 17 - грибов). Перечень животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации увеличился в 1,6 раза, что подчеркивает остроту проблемы сохранения редких и исчезающих видов. Вместе с тем, по состоянию на 1997 г. из Красной книги Российской Федерации исключено 38 видов животных, состояние и численность которых на сегодняшний день не вызывает опасения.

Указанные изменения обосновывают важность перманентного ведения Красной книги Российской Федерации, списки которой будут постоянно, изменяться в связи с появлением новых научных данных о состоянии популяций отдельных видов и благоприятными тенденциями в изменении состояния отдельных видов.

Система особо охраняемых природных территорий играет важнейшую роль в сохранении типичных и уникальных природных ландшафтов, разнообразия растительного и животного мира, объектов природного и культурного наследия. Сеть государственных природных заповедников - эталонов ненарушенных природных территорий охватывает большинство регионов страны (рис.1). Сохранение и развитие сети государственных природных заповедников и других категорий особо охраняемых природных территорий в современных условиях требует принятия неотложных мер, в том числе и финансирования в объемах, предусмотренных федеральной целевой программой государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года.

В последнее время отмечается увеличение нелегального вывоза сырья, произведенного из диких животных, в том числе редких и исчезающих видов. С Дальнего Востока вывозится медвежья желчь, струя кабарги, туши амурского тигра. В нашу страну дериваты этих товаров возвращаются в виде различных настоек, бальзамов, лекарств, мазей и т.п. При этом они ввозятся в страну совершенно свободно с нарушением требований СИТЕС.

Остро стоит вопрос о передержке и реализации задержанных и конфискованных живых животных, многие из которых, особенно экзотические, являются потенциальными источниками опасных заболеваний.

Использование недр и минеральных ресурсов. В горнодобывающем секторе природоохранные мероприятия практически не финансируются, что создает предпосылки для крупномасштабных экологических катастроф.

Серьезной проблемой охраны недр и окружающей среды является состояние фонда ликвидированных глубоких нефтяных и газовых скважин. На территории Тюменской, Архангельской, Астраханской областей, Республики Коми находится более 15 тыс. разведочных скважин. Контроль за состоянием этого фонда ведется неудовлетворительно. Вместе с тем, частью скважин вскрыты пласты с высоким содержанием токсичных и агрессивных компонентов, и эти объекты потенциально опасны. Крупной проблемой остается погашение пустот, образовавшихся в толще пород при разработке Верхнекамского месторождения калийных солей (Пермская область), что особенно опасно для городов Березники и Соликамск.

На нефтяных месторождениях Российской Федерации действуют более 248 тыс.км промысловых трубопроводов различного назначения, по которым транспортируются высокоагрессивные продукты - нефть, пластовая вода, попутный нефтяной газ, сероводород. Это приводит к интенсивной коррозии нефтепроводов и авариям. На нефтяных промыслах в 1996 г. произошло более 35 тыс. аварий, связанных с нарушением герметичности трубопроводных систем. Существует тенденция к снижению надежности и росту аварийности трубопроводных систем, и через 3-4 года эти процессы могут приобрести обвальный характер. Особенно тяжелая ситуация сложилась на месторождениях с падающей добычей, которые расположены в наиболее заселенных районах.

Тяжелое экономическое положение предприятий, несовершенство законодательных и отсутствие эффективных экономических природоохранных механизмов, регулирующих недропользование, ведет к усилению вредного влияния горных работ на окружающую природную среду.

Интегральная оценка экологических проблем по средам и регионам. В результате анализа экологической ситуации выявлены следующие наиболее значительные обобщенные проблемы, решение которых является приоритетным:

- неудовлетворительное состояние приземного слоя атмосферного воздуха в больших городских центрах, агломерациях и городах с наибольшим уровнем загрязнения (диоксиды азота и серы, оксид углерода, свинец, кадмий, мышьяк, фенол, бензол, бенз(а)пирен и др.);

- неудовлетворительное состояние водных объектов - источников питьевого водоснабжения и качества питьевой воды;

- угроза качественному и количественному разнообразию животного и растительного мира, прежде всего, редких и исчезающих видов;

- неудовлетворительное состояние лесов России в основных районах лесозаготовок;

- деградация земель, в том числе сельскохозяйственных угодий;

- трансграничное загрязнение окружающей природной среды;

- загрязнение природной среды диоксинами и диоксиноподобными токсикантами, отходами производства и потребления;

- радиоактивное загрязнение территорий в результате аварий на ПО "Маяк", Чернобыльской АЭС и прошедшей деятельности предприятий атомного комплекса;

- разрушение озонового слоя Земли.

Анализ информации об экологической ситуации в России позволяет выделить следующие приоритетные проблемы по регионам страны:

- неблагоприятная экологическая обстановка на реке Волге и ее притоках, деградация природных комплексов Волжского бассейна;

- неудовлетворительное состояние окружающей среды в городах Нижний Тагил (Свердловская область), Братск (Иркутская область), Чапаевск (Самарская область); в областях Кемеровской, Московской, Оренбургской, Тульской, Самарской и в промышленных центрах Красноярского края;

- состояние экосистемы озера Байкал;

- последствия нерационального использования природных ресурсов Черного и Азовского морей и прилегающих территорий;

- экологическая ситуация в бассейне Балтийского моря;

- экологические последствия затопления и подтопления ряда населенных пунктов и объектов, расположенных на побережье Каспийского моря, а также г.Астрахани;

- экологическая ситуация, складывающаяся в результате наводнений в Приморском крае, а также на территориях подвергшихся воздействию Краснодарского водохранилища в Республике Адыгея;

- состояние окружающей среды в эколого-курортном регионе Кавказских Минеральных Вод.

Удельные натурально-стоимостные показатели по охране и состоянию окружающей природной среды. Представленные на рис. 2 данные отражают антропогенное загрязнение атмосферы и воды, образование токсичных отходов, а также динамику ввода в действие природоохранных установок на единицу ВВП, то есть являются натурально-стоимостными показателями. ВВП с 1991 по 1997 годы взят в сопоставимых ценах (диаграмма составлена по данным Госкомстата России).

Незначительное колебание рассматриваемых показателей еще раз свидетельствует о том, что данные по выбросам (сбросам) загрязняющих веществ четко коррелируются с выпуском продукции, и положительных сдвигов в плане экологического оздоровления на качественном уровне не происходит. Сокращение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ имеет место во многих регионах страны (рис.3, 4), однако оно вызвано, главным образом, падением производства.

1.2. Анализ государственной экологической политики

1.2.1. Государственная экологическая политика

В последние десятилетия ухудшение состояния окружающей природной среды сказывается на снижении жизненного уровня населения, ограничивает возможности экономического и социального развития крупных промышленных регионов и городов.

Обострение экологической обстановки - это результат накопленных за многие десятилетия структурных деформаций народного хозяйства, приведших к доминированию природоемких отраслей промышленности, ресурсоемких и энергоемких устаревших технологий, к сырьевой ориентации экспорта.

Начало радикальной экономической реформы обострило вопрос о роли экологического фактора в развитии общества. На первом этапе переходного периода возникла серьезная опасность ухудшения экологической ситуации из-за:

- финансовых трудностей предприятий, ограничивающих возможности выполнения природоохранных мероприятий;

- недостаточных бюджетных ассигнований отраслям, ответственным за воспроизводство и охрану природных ресурсов (лесное хозяйство, рыбное хозяйство, водное хозяйство, геологоразведка, природоохранные органы) и др.;

- несовершенного законодательства по разграничению полномочий и ответственности органов власти и управления по вертикали и горизонтали, что ведет к несогласованности принимаемых решений в области использования ресурсов и обеспечения экологической безопасности, безответственным действиям в распоряжении природными ресурсами и их фактическому расхищению.

Возможность стабилизации и улучшения экологической ситуации тесно взаимоувязана с условиями социально-экономического развития Российской Федерации, задачами формирования новых ценностных и нравственных установок, изменения структуры потребностей, целей, приоритетов и способов деятельности человека, что потребует комплекса радикальных политических, законодательных, социально-экономических, технологических и иных мер.

В области природопользования и охраны окружающей природной среды возникла необходимость разработки новой государственной политики, соответствующей принятым рекомендациям Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро.

ГАРАНТ:

См. Декларацию по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.)

На это нацелен Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", которым одобрены "Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", предусматривающей два направления действий:

- решение текущих социально-экономических задач в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по защите и улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов;

- реализацию закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду и прав будущих поколений людей на пользование природно-ресурсным потенциалом в целях поддержания устойчивого развития.

В качестве первого этапа реализации Основных положений государственной стратегии был принят План действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды на 1994-1995 годы (постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 1994 г. N 496). В План действий было включено около 100 важнейших мероприятий экологической направленности, в том числе по разработке 32 законопроектов, разработке и реализации 47 федеральных целевых программ (подпрограмм) и принятию 21 нормативного документа.

Вторым этапом реализации Основных положений государственной стратегии стал План действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 годы, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. N 155. В этот План действий было включено 56 важнейших мероприятий, в том числе по разработке 4 законопроектов, разработке и реализации 41 федеральной целевой программы (из которых 25 - программ к реализации), принятию 6 нормативных актов. Одним из важнейших документов стала "Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию", утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440, нацеленная на сбалансированное решение задач социально-экономического развития на перспективу и сохранения благоприятного состояния окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей населения.

В настоящее время подготовлен проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации, одобренный Правительством Российской Федерации.

За период с 1992 г. природоохранными органами проведена определенная работа в области:

законодательного обеспечения - разработано, принято и введено в действие более 30 федеральных законов; более 10 законопроектов находится в стадии доработки в Правительстве Российской Федерации, Государственной Думе, Совете Федерации;

организационного и нормативно-правового обеспечения - принято свыше 40 правительственных постановлений и распоряжений;

развития системы особо охраняемых природных территорий - создано 19 государственных природных заповедников, 10 национальных парков, расширены территории 8 действующих заповедников; принята и реализуется федеральная целевая программа государственной поддержки заповедников и национальных парков;

программно-целевого обеспечения по решению федеральных проблем - принято более 15 федеральных целевых программ и более 20 программ по решению региональных экологических проблем.

Одним из направлений реализации экологической политики Российской Федерации является международное природоохранное сотрудничество, которое развивается по линии взаимодействия с международными организациями в рамках конвенций и соглашений и двусторонних договоров с 28 странами.

Основными документами, в реализации которых участвует Российская Федерация, являются: решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (г.Рио-де-Жанейро, 1992 г.), Программа действий по дальнейшему осуществлению Повестки дня на XXI век (принята Генеральной Ассамблеей ООН, 1997 г.), решения и Министерская Декларация Конференции Министров "Окружающая среда для Европы" (г.Люцерн, 1993 г.), Министерская декларация и материалы Конференции Министров "Окружающая среда для Европы" (г.София, 1995 г.), Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы, а также Межправительственное соглашение стран-членов СНГ от 8 августа 1992 г. "О взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды". Данные документы отражают насущные проблемы современности в области охраны окружающей среды и имеют целью подготовить мировое сообщество к решению задач следующего столетия по достижению долгосрочных целей устойчивого развития. Принято более 45 различных постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в области международного природоохранного сотрудничества.

За этот период приняты федеральные законы: "О защите населения и территорий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера"; "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О плате за землю"; "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"; "Водный кодекс"; "О животном мире"; "Об экологической экспертизе"; "Лесной Кодекс"; "О геодезии и картографии"; "О континентальном шельфе Российской Федерации"; "О радиационной безопасности населения"; "Об уничтожении химического оружия"; "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"; "Об особо охраняемых природных территориях"; "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации"; "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча"; "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы"; "О мелиорации земель" и др.

Законодательством Российской Федерации в 1997 г. были определены основные требования, ограничения и запреты, виды правонарушений, влекущие за собой применение мер ответственности. В связи с этим предполагается внести дополнения в Уголовный, Гражданский, Административные кодексы. В январе 1997 г. вступил в действие новый Уголовный кодекс Российской Федерации. По сравнению с ранее действовавшим документом в новом Уголовном кодексе более чем в 3 раза увеличено число статей в специальной главе "Экологические преступления", предусматривающих ответственность за негативное воздействие на природную среду. Анализ применения норм нового Уголовного кодекса показывает, что в большинстве своем эти нормы пока еще работают слабо, тенденции в привлечении виновных к уголовной ответственности не изменились. По-прежнему к числу наиболее распространенных и чаще всего регистрируемых экологических преступлений относятся незаконная охота, незаконная добыча водных животных и растений, незаконная порубка деревьев и кустарников, хотя нормы, предусматривающие эти преступления, составляют всего 17,6% от числа норм об ответственности за экологические преступления. В совокупности эти преступления составили в 1997 г. 96,2% всех экологических преступлений, а в 1996 г. - 69,2%, т.е. произошло снижение на 27%. Однако в ряде субъектов Российской Федерации в 1997 г. отмечен существенный рост числа наиболее распространенных экологических преступлений (рис. 5). В целом, речь идет об экологизации всех отраслей права России, гармонизации природоохранительного законодательства субъектов Российской Федерации и стран-участниц СНГ.

Кроме того, разработаны и находятся на рассмотрении в Государственной Думе следующие законопроекты: "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"; "Об охране озера Байкал"; "Об охране атмосферного воздуха"; "О питьевой воде"; "О растительном мире"; "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах"; "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; "Об экологической безопасности"; "Об обращении с радиоактивными отходами"; "О порядке лицензирования пользования недрами"; "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"; "О территориях традиционного природопользования малочисленных народов"; "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы Российской Федерации (в части стимулирования природоохранной деятельности)"; "О рыболовстве и охране водных биоресурсов"; "Об охоте и охотничьем хозяйстве"; "Земельный кодекс Российской Федерации"; "О государственной политике в области экологического образования населения"; "О финансировании особо радиационно опасных производств и объектов" и др.

1.2.2. Система управления качеством окружающей природной среды

Система и структура управления. Рассматривая систему управления качеством окружающей среды, необходимо принимать во внимание деятельность не только Госкомэкологии России, но и других ведомств природно-ресурсного блока, поскольку многие экологические проблемы возникают на стадиях добычи, эксплуатации и переработки природных ресурсов.

В целом система централизованного ведомственного управления охраной окружающей среды и природопользованием требует существенной модернизации, реструктуризации для того, чтобы обеспечивать устойчивое, т.е. экономически эффективное и экологически безопасное природопользование.

До настоящего времени не решены вопросы обоснованного, эффективного разграничения полномочий между Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципалитетами. Заключенные соглашения о разграничении полномочий в сфере природопользования и охраны окружающей среды носят, в значительной степени, формальный характер. Нуждается в уточнении и детализации распределение функций между специально уполномоченными в сфере природопользования и охраны окружающей среды органами власти каждого уровня. Это относится к вопросам учета и экономической оценки природных ресурсов, установления лимитов использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду, системы платежей, лицензирования природопользования, экологического контроля, мониторинга и экспертизы, экологического образования и др.

Недостаточная эффективность управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования объясняется также проблемами информационного обеспечения процесса принятия решений. Это относится, во-первых, к информации об имеющихся природных ресурсах (в комплексе), их экономической оценке, влиянии использования одного природного ресурса на другие компоненты окружающей среды, которая должна содержаться в комплексных территориальных кадастрах (до сих пор не внедряющихся), но отсутствует в отраслевых кадастрах. Во-вторых, неудовлетворительно и обеспечение информацией о состоянии природных сред, генерируемой в процессе экологического мониторинга. Здесь также имеют место проблемы, связанные с нестыковкой показателей, контролируемых различными ведомствами - это проблемы периодичности, неоперативности, качества информации, форм ее представления и передачи.

Несовершенна система разработки и реализации региональных и других программ и планов действий по охране окружающей среды, что существенно снижает их результативность. Это объясняется неотработанностью методологии их разработки применительно к новым экономическим условиям и проблемами выделения бюджетных средств.

Остаются недостаточно разработанными такие вопросы внешней экологической политики, как распределение между государствами квот на выбросы парниковых газов и озоноразрушающих веществ в атмосферу, а также на другие виды воздействия глобального характера. Распределение между государствами квот на выбросы в атмосферу загрязняющих веществ, имеющих глобальный характер воздействия (в первую очередь углекислого газа), должно базироваться на учете ассимиляционного потенциала природы страны, способности тундр, лесов, болот и других экосистем депонировать парниковые газы. Это позволит России использовать сохранность живой природы в качестве стратегического аргумента в международных экономических взаиморасчетах за интернационально используемые ассимиляционные возможности природы России.

Нормативно-правовое обеспечение. Учет экономических и экологических аспектов требует комплексного подхода к природопользованию и охране окружающей среды. Для реализации этого подхода на практике необходимо реформировать законодательную и нормативную систему регулирования природопользования.

Нормативная правовая база регулирования охраны окружающей среды и природопользования характеризуется следующими основными недостатками:

- несогласованность нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях;

- недостаточно четкое и обоснованное разграничение полномочий Федерации и ее субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

- несовершенство системы платежей за загрязнение окружающей среды (включая механизм их индексации), других экономических и финансовых инструментов природопользования;

- недостаточно четкое разграничение функций и отсутствие должной координации между органами, осуществляющими контроль в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

- отсутствие условий для комплексного подхода к природопользованию;

- недостаточная регламентация целевого использования средств, предназначенных для воспроизводства природных ресурсов;

- несовершенство системы информационного обеспечения государственного регулирования природопользования;

- отсутствие должного законодательного закрепления форм участия общественных организаций и граждан в контроле за использованием, воспроизводством и охраной природных ресурсов.

Экономический и финансовый механизмы. Основными недостатками экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования являются отсутствие действенных стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду, рационального использования природных ресурсов и применения ресурсо- и энергосберегающих технологий, а также явную недостаточность объемов платежей за выбросы, сбросы, размещение отходов и использование природных ресурсов, для финансирования природоохранной деятельности и воспроизводства возобновимых природных ресурсов в требуемых масштабах. Ставки платы за загрязнение окружающей среды, как правило, не позволяют ни предотвратить, ни компенсировать экологический ущерб.

Применение принципа "загрязнитель платит" направлено на создание механизма экономической ответственности субъекта хозяйственной деятельности за негативное воздействие на окружающую среду и заинтересованности в осуществлении природоохранной деятельности. Помимо этого решается важная задача - создание дополнительного источника финансирования мероприятий в области охраны окружающей среды.

Этот принцип реализуется через взимание платы за загрязнение окружающей среды, величина и эффективность которой во многом определяются уровнем нормативов (ставок) платы за загрязнение. Действующие нормативы платы за загрязнение окружающей среды были утверждены в 1992 г. и рассчитывались для экономических условий, стоимостных (ценовых) показателей и пропорций, существовавших в народном хозяйстве на 1990-1991 гг. За прошедший период они резко изменились, что не нашло адекватного отражения в нормативах платы за загрязнение.

Нормативы платы за загрязнение как ценовые показатели подлежат государственному регулированию, в т.ч. посредством установления коэффициента индексации.

Элементом экономического механизма охраны окружающей среды являются экологические фонды, средства которых формируются за счет платы за загрязнение и служат дополнительным источником финансового обеспечения экологических программ и природоохранных мероприятий. Несмотря на относительно низкий объем платы за загрязнение, экологические фонды играют важную роль. В условиях неудовлетворительного состояния бюджетов всех уровней для ряда субъектов Российской Федерации их средства являются практически единственным источником финансового обеспечения экологических программ и природоохранных мероприятий.

Таким образом, решение проблемы повышения эффективности платы за загрязнение как экономического стимула одновременно позволяет улучшить условия финансирования природоохранной деятельности.

Платежи за природопользование не базируются на экономической оценке природных ресурсов (объектов) и воздействий на окружающую среду не по причине отсутствия или несовершенства самой экономической оценки, а сколько из-за несовершенства налоговой системы, без изменения которой невозможно существенно повысить платежи как за воздействие на окружающую среду, так и за использование природных ресурсов.

Таким образом, пока не удается в полной мере обеспечить важнейшей, с экономической точки зрения, функции собственника природных ресурсов, которая заключается в присвоении дохода от использования принадлежащих ему природных ресурсов, соответствующих их экономической оценке (выбросы и сбросы загрязняющих веществ целесообразно рассматривать в качестве формы использования такого специфического природного ресурса как ассимиляционный потенциал).

Развитие методологии экономической оценки природных объектов и экологических воздействий и разработки по внедрению экономических оценок оказываются невостребованными. Не разработаны методы оценки стоимости объектов живой природы - почвенно-земельных ресурсов, естественного растительного покрова, в т.ч. лесов, объектов и ресурсов животного и растительного мира и их сообществ в составе национального богатства. В системе национальных счетов не производится корректировка основных экономических показателей с учетом экономических оценок последствий экологических воздействий. Эта проблема тем более актуальна, чем больше расхождения между платой за природные ресурсы и экологические воздействия, с одной стороны, и их экономической оценкой, с другой.

Практически не применяются широко и успешно используемые в зарубежной практике экологические налоги, такие как налоги на потребление экологически вредной продукции: например, на некоторые виды упаковки, удобрений, автомобильные аккумуляторы, шины, топливо и техническое масло. Не применяются залогово-возвратные инструменты, эффективные в тех случаях, когда упаковка, тара или другая продукция может быть повторно использована или вторично переработана, а также, если продукция содержит вещества, особенно вредные для окружающей среды (люминесцентные лампы, автомобильные шины и аккумуляторы).

Не находит применения такой действенный инструмент как ускоренная амортизация оборудования природоохранного назначения, что также препятствует увеличению возможностей финансирования оснащения предприятий природоохранным оборудованием.

Недостаточно активно и широко внедряется экологическое страхование, которое могло бы позволить аккумулировать значительные финансовые средства целевым образом для преодоления негативных экологических последствий техногенных аварий.

Лицензирование. В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", от 26 февраля 1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" и от 26 мая 1997 г. N 643 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды" Госкомэкология России и его территориальные, органы осуществляют лицензирование следующих видов деятельности в области охраны окружающей среды:

- утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов (кроме радиоактивных), включая также лом и отходы черных и цветных металлов;

- проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;

- осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения;

- добывание, сбор, продажа, скупка, обмен, пересылка, содержание, хранение, вывоз за границу и ввозу в страну биологических коллекций, биологических объектов, в том числе относящихся к видам животных и растений, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, видов животных и растений, подпадающих под действие международных договоров, а также их продуктов, частей и дериватов.

Кроме того, даны полномочия по лицензированию: МПР России по недро- и водопользования, Рослесхозу по проведению авиалесоохранных работ и ряду других министерств и ведомств.

Экологическая сертификация. Система обязательной сертификации по экологическим требованиям разработана в целях реализации постановления Правительства Российской Федерации "О реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 1996-1997 годы" от 21 марта 1996 г. N 321 и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 12 декабря 1991 г. N 2061-1, Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1991 г. N 2300-1, Законом Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993 г. N 5151-1, Законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" от 5 декабря 1995 г., Указом Президента Российской Федерации "Об особенностях приватизации и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности" от 19 августа 1993 г. N 1267, постановлением Правительства Российской Федерации "О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии" от 21 марта 1994 г. N 223.

Система обязательной сертификации по экологическим требованиям зарегистрирована в Государственном реестре постановлением Госстандарта России от 1 октября 1996 г. N 66-А (Свидетельство N POCC.RU.0001.01ЭT00).

Система обязательной сертификации по экологическим требованиям вводится с целью обеспечения соблюдения природоохранительного законодательства. По мере развития Системы в настоящий перечень могут быть включены другие объекты.

Объектами обязательной сертификации по экологическим требованиям являются:

- предприятия, производства (в том числе опытно-экспериментальные);

- продукция, использование которой может причинить вред окружающей среде;

- отходы производства и потребления, обращение с ними;

- системы управления охраной окружающей среды.

Экологическое страхование. Одним из важных факторов обеспечения экологической безопасности страны, защиты интересов граждан в их праве на экологически безопасную среду проживания может стать экологическое страхование как механизм формирования денежных фондов или резервов за счет уплачиваемых страхователем страховых взносов для компенсации вероятных потерь и предотвращения загрязнения окружающей среды. Введение в действие экологического страхования в России является особенно актуальным в связи с высокой степенью вероятности аварийного загрязнения окружающей природной среды, низким уровнем капиталовложений в природоохранную сферу и затрат на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. В соответствии со ст.15 Закона Российской Федерации "О промышленной безопасности опасных промышленных объектов" от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ вводится обязательное страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде в случае аварии на опасных производственных объектах. Введение экологического страхования позволит возместить по экспертным оценкам экономических институтов до 40% убытков, причиняемых третьим лицам экологическими авариями, вовлекая финансовые средства страховых компаний, и, тем самым, снижая нагрузку на местный и федеральный бюджеты. Экологическое страхование может стать источником дополнительного финансирования природоохранных мероприятий из фонда превентивных мероприятий страховщика и путем инвестирования им средств в развитие безотходных и природоохранных технологий.

Образован Консультативный совет по экологическому страхованию из представителей Госкомэкологии России и экологических фондов, научных и страховых организаций, занимающихся вопросами экологического страхования, а также представителей заинтересованных министерств и ведомств и финансовых структур. Основной задачей Совета является формирование правовой и нормативно-методической базы для введения экологического страхования и планирование эффективного использования резервов превентивных природоохранных мероприятий, образующихся в страховых компаниях.

Экологическое аудирование. Работы по экологическому аудированию предусмотрены постановлениями Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", от 26 февраля 1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" и от 26 мая 1997 г. N 643 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды".

В 1995 г. Европейским союзом был принят пакет документов по экологическому менеджменту и экологическому аудированию (стандарты серии ISO 14000). В настоящее время эти стандарты представлены в качестве проектов стандартов Российской Федерации.

Государственная экологическая экспертиза. В условиях сложной экономической ситуации и нарастающего обострения экологических проблем должны быть осуществлены надлежащие меры по предотвращению принятия экологически непродуманных решений уже на стадии разработки соответствующей документации.

Принято постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе" от 22 сентября 1993 г. N 942. Введен в действие Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ, разработан план мероприятий по реализации данного закона, в соответствии с которым принято постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" от 11 июля 1996 г. N 698 и ряд др.

Государственная экологическая экспертиза осуществляет предупредительный контроль в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, следит за соблюдением законодательных и нормативных требований по вопросам технологической безопасности, конструктивной надежности, строительной устойчивости, экологической допустимости и экономической целесообразности реализации намечаемой деятельности в предплановой, предпроектной и проектной документации.

Цель государственной экологической экспертизы - обеспечение принятия экологически обоснованных хозяйственных и иных решений органами исполнительной власти, юридическими и физическими лицами.

Опыт проведения экспертизы показывает, что слабо прорабатываются вопросы оценки воздействия на окружающую среду и раздел "Охрана окружающей среды" ТЭО, без должного учета требований рационального природопользования. Более 40% рассматриваемой системой государственной экологической экспертизы документации возвращается на доработку.

Государственный экологический контроль. В целях повышения эффективности государственного экологического контроля за период 1992-1997 гг. приняты постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель" от 17 августа 1992 г. N 594, "О мерах по комплексному решению проблем обращения с радиоактивными отходами и прекращению захоронения их в морях" от 23 июля 1993 г. N 710, "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды" от 28 сентября 1993 г. N 943, "Об утверждении Порядка осуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов" от 1 июня 1998 г. N 544, "О специальных уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания" от 15 апреля 1996 г. N 457, "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов" от 1 июля 1996 г. N 766 и подготовлен перечень опасных отходов, импорт (транзит) которых на (через) территорию Российской Федерации запрещается, а экспорт подлежит государственному регулированию.

Однако функции контроля за состоянием окружающей среды и источников вредного воздействия распределены между ведомствами, что ведет к снижению эффективности контроля.

Экологический мониторинг. Ни одна из существующих систем и служб наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды не была ориентирована на комплексную оценку состояния окружающей среды, информационную поддержку комплексных природоохранных задач. Определенные сдвиги стали происходить с принятием нормативного правового акта по созданию Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ) - постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1993 г. N 1229.

В области формирования ЕГСЭМ за прошедший период достигнуты существенные положительные результаты. Так, налажено межведомственное взаимодействие на федеральном уровне ЕГСЭМ; разработаны нормативные документы; в 48 субъектах Российской Федерации развернуты работы по созданию территориальных подсистем ЕГСЭМ, в 20 регионах созданы и функционируют региональные информационно-аналитические центры, оснащенные современными компьютерными технологиями, включая ГИС-технологии обработки данных. Предназначенные для интеграции разнородно географически ориентированной информации, ГИС-технологии обработки данных используются при создании различной информационной продукции, в частности, для подготовки электронно-картографических материалов, наглядно отражающих результаты оценки антропогенной нагрузки на воздушную среду в регионе (рис.6). В рамках развития межгосударственной системы экологического мониторинга подготовлено и одобрено государствами-участниками Содружества Независимых Государств (СНГ) - членов Межгосударственного экологического совета (МЭС) "Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга".

Отмечая большой объем работ по созданию ЕГСЭМ, к основным недостаткам в данной области следует отнести несовершенство нормативной правовой базы и отсутствие до настоящего времени межведомственного Федерального информационно-аналитического центра экологического мониторинга.

Во исполнение постановлений Правительства Российской Федерации от 20 августа 1992 г. N 600 "О единой государственной автоматизированной системе контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации" и от 2 ноября 1995 г. N 1085 "О федеральной целевой программе "Создание Единой государственной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации" ("ЕГАСКРО") проводится работа по совершенствованию государственного контроля радиационной обстановки в стране в соответствии с современным требованиям и оперативное обеспечение органов государственной власти, государственного управления всех уровней и населения достоверной информацией о состоянии радиационной обстановки. Эффективность реализации программы в 1997 г. определяется объединением усилий министерств и ведомств унификацией методов и технических решений в соответствии с общим техническим заданием и другими общесистемными нормативными документами, что позволило снизить объемы финансирования, необходимые для создания территориальных подсистем и системы в целом.