Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 мая 2009 г. N А33-7245/2007-Ф02-2157/2009 Поскольку в спорном случае судами установлен факт наделения хозяйствующего субъекта функциями и правами органа местного самоуправления, отсутствие законодательных исключений, то не требуется дополнительное доказывание влияния такого совмещения на конкуренцию (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа
от 19 мая 2009 г. N А33-7245/2007-Ф02-2157/2009
(извлечение)

Администрация города Красноярска (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительными решения и предписания от 17.04.2007 Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - УФАС по Красноярскому краю, антимонопольный орган) по делу N320-07/15-06.

К участию в деле качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены: муниципальное предприятие "Служба-005" (далее - МП "Служба 005", предприятие) и Департамент городского хозяйства администрации города Красноярска.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 5 февраля 2008 года, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 3 апреля 2008 года, заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 июля 2008 года решение Арбитражного суда Красноярского края от 5 февраля 2008 года, постановление апелляционной инстанции от 3 апреля 2008 года отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Красноярского края.

Решением от 9 сентября 2008 года Арбитражного суда Красноярского края в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 8 декабря 2008 года решение суда оставлено без изменения.

МП "Служба 005" обратилось в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые судебные акты по мотивам неправильного применения судами норм Федерального Закона Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", Устава города Красноярска, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и направить дело на новое рассмотрение.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает вывод судов о законности актов антимонопольного органа, указывая на то, что предприятие не наделено функциями и правами органов власти, органов государственного контроля и надзора; судами не указано оснований, по которым предприятие не вправе оформлять разрешение (ордер) при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций; выдача предприятием разрешений (ордеров) не является деятельностью на товарном рынке и не может повлечь за собой ограничение конкуренции.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация считает принятые по настоящему делу судебные акты необоснованными, и поддерживает доводы кассационной жалобы, указывая, на то, что оказание услуг предприятием не может считаться наделением хозяйствующего субъекта функциями властных органов.

УФАС по Красноярскому краю в отзыве на кассационную жалобу считает принятые по настоящему делу судебные акты законными и обоснованными, а доводы кассационной жалобы - несостоятельными и просит оставить жалобу без удовлетворения.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления NN63446, 63447, 63448, 63449, 63450 от 27.04.2009), своих представителей в суд кассационной инстанции не направили, в связи с чем дело рассматривается в их отсутствие.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы, изложенные в отзыве на кассационную жалобу.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом доводов кассационной жалобы, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами двух инстанций норм материального и соблюдение норм процессуального права, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа полагает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению исходя из следующего.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Администрацией города Красноярска постановлением от 17.04.2006 N 280 утверждено "Положение о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных и аварийных работ на объектах инфраструктуры" (Положение). В соответствии с указанным Положением организации, осуществляющие на территории города Красноярска работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях, обязаны оформить разрешение (ордер) на производство соответствующих работ в муниципальном предприятии г. Красноярска "Служба 005". Выдача таких разрешений (ордеров), их продление производится на платной основе, по тарифам на услуги, утвержденным постановлением Администрации города Красноярска от 19.01.2001 N36, согласно которому выдача разрешения (ордера) составляет 873 рубля 98 копеек.

Приказом УФАС по Красноярскому краю от 21.12.2006 N431 в отношении Администрации возбуждено дело N320-07/15-06 о нарушении антимонопольного законодательства и принято решение от 17.04.2007 N320-07/15-06 о признании Администрации города Красноярска нарушившей часть 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а в связи с изменением законодательства - вступлением в законную силу Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", часть 3 статьи 15 названного закона, в части наделения МП "Служба 005" полномочиями по выдаче разрешений (ордеров) при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях, предусмотренных постановлением Администрации города Красноярска от 17.04.2006 N280.

На основании данного решения антимонопольным органом вынесено предписание от 17.04.2007 "об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство", согласно которому Администрации в трехнедельный срок предложено внести в Положение изменения следующего содержания: - в пункте 1.1 слова "...в муниципальном предприятии города Красноярска "Служба 005" исключить; в абзаце 1 пункта 2.1.1 слова "...предоставляет муниципальному предприятию города Красноярска "Служба 005" исключить; в абзаце 4 пункта 2.1.1 слова "...составленный технической инспекцией муниципального предприятия города Красноярска "Служба 005"; в пункте 2.1.2 слова "...представив муниципальному предприятию города Красноярска "Служба 005" исключить; в пункте 2.2.2 слова "...представителей муниципального предприятия города Красноярска "Служба 005" исключить.

Считая, что указанные решение и предписание являются незаконными, нарушающими ее права и препятствующими осуществлению полномочий, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением.

По результатам нового рассмотрения дела суды первой и апелляционной инстанций, надлежащим образом исследовав фактические обстоятельства данного дела, отказали в удовлетворении заявленных требований, признав доказанным антимонопольным органом факт нарушения администрацией г.Красноярска антимонопольного законодательства. Нарушение выразилось в наделении хозяйствующего субъекта - МП "Служба 005" функциями органа местного самоуправления в части полномочий по выдаче разрешений (ордеров) при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что выводы судов двух инстанций соответствуют установленным по данному конкретному делу фактическим обстоятельствам и основаны на правильном применении норм материального и процессуального права.

Выполняя требования части 2 статьи 65, части 4 статьи 200, части 2 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды обоснованно включили в предмет доказывания (судебного исследования) по делу совокупность следующих обстоятельств: соответствие (несоответствие) обжалуемых актов антимонопольного органа действующему законодательству и нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, принявший акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На лице, оспаривающем акт, в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лежит бремя доказывания нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов.

В силу абзаца 2 части 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Во исполнение пункта 16 части 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправлении" Решением Красноярского городского Совета от 26.06.1998 13-108 утверждены "Правила благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений города Красноярска" (далее - Правила благоустройства)

Правилами благоустройства предусмотрено получение разрешения специализированного муниципального предприятия по содержанию объектов озеленения при осуществлении строительных, складских, погрузо-разгрузочных и других работ в местах нахождения зеленых насаждений и лесопарках. Получение иных видов разрешений при проведении строительных работ, реконструкции, капитального ремонта, устранении аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях указанными Правилами не предусмотрено.

Разделом 4 Правил благоустройства установлено, что контроль за их исполнением осуществляют государственные органы в соответствии с их компетенцией, органы местного самоуправления, уполномоченные ими органы и организации.

Согласно Положению о департаменте городского хозяйства администрации города Красноярска, утвержденному Постановлением Администрации города Красноярска от 23.02.2001 N135 "О реорганизации департамента городского хозяйства", к основным функциям департамента относится, в том числе организация и контроль за работами по проведению капитального и текущего ремонта городских дорог и объектов внешнего благоустройства (пункт 3.37 Положения), организация и контроль работ по уборке улиц, содержанию территорий и строений в г.Красноярске в соответствии с Правилами, утвержденными городским Советом.

Суды обоснованно признали, что полномочия по выдаче разрешений (ордеров) при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях относятся к функциям органов местного самоуправления.

В целях повышения ответственности заказчиков и подрядных организаций при производстве регламентных работ на инженерных коммуникациях г. Красноярска, во исполнение Решения Красноярского городского Совета от 22.06.1998 N 13-108 "О правилах благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений г. Красноярска" Постановлением администрации г. Красноярска от 17.04.2006 N 280 утверждено Положение о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных аварийных работ на объектах инженерной инфраструктуры. Пунктом 1.1 Положения установлена обязанность всех организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях оформить разрешение (ордер) на производство работ в муниципальном предприятии г. Красноярска "Служба 005".

В соответствии с пунктом 1.7 Положения сроки и условия, указанные в разрешении (ордере), являются обязательными. Проведение работ по просроченным ордерам расценивается как самовольное разрытие. Организация, имеющая на руках три и более просроченных ордера, лишается возможности получения ордера на выполнение новых работ, руководитель организации привлекается к административной ответственности в соответствии с Законом Красноярского края от 26.04.2004 N 10-1900 "Об административных правонарушениях". Продление сроков выполнения работ по ордеру осуществляется после согласования с администрацией района.

Согласно пунктам 1.5, 2.1, 2.2 Устава МП "Служба 005" предприятие является коммерческой организацией, действует на принципах полной самоокупаемости, создано в целях оказания услуг по содержанию, текущему ремонту и эксплуатации жилищного фонда и получения прибыли. Кроме того, к видам деятельности предприятия относится также инспекционный контроль за выполнением "Правил благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений города Красноярска", подготовка необходимых документов для рассмотрения фактов допущенных нарушений государственными органами и административными комиссиями.

Таким образом, суды обоснованно указали, что Положением о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных аварийных работ на объектах инженерной инфраструктуры МП "Служба 005" наделено полномочиями администрации города Красноярска по оформлению разрешений (ордеров) на указанные работы.

Учитывая, что функция по выдаче данного разрешения (ордера) относится к организационно-распорядительным функциям органа местного самоуправления, она в силу прямого запрета, предусмотренного пунктом 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, не может быть передана хозяйствующим субъектам.

Поскольку в рассматриваемом случае судами установлен факт совмещения рассматриваемых выше функций, а также факт наделения хозяйствующего субъекта функциями и правами органа местного самоуправления, отсутствие законодательных исключений, не требуется дополнительное доказывание влияния такого совмещения на конкуренцию.

Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что выдача предприятием разрешений (ордеров) не является деятельностью на товарном рынке и не может повлечь за собой ограничение конкуренции, не может быть принят во внимание как противоречащий буквальному правовому смыслу части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах оспариваемые акты антимонопольного органа обоснованно признаны судами соответствующими Закону о защите конкуренции.

Выводы судов основаны на всестороннем и полном исследовании доказательств, в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам дела. Поэтому у суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о пределах его компетенции отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов и учета доводов кассационной жалобы, основанных на неверном толковании норм антимонопольного законодательства и направленных на переоценку установленных судами фактических обстоятельств.

При таких условиях Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмене не подлежат.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

Решение от 9 сентября 2008 года Арбитражного суда Красноярского края, постановления от 8 декабря 2008 года Третьего арбитражного апелляционного суда по делу N А33-7245/2007 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.