Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2008 г. N 03АП-584/2008

А33-7245/2007-03АП-3113/2008

г. Красноярск

08 декабря 2008 г.

Дело N

Резолютивная часть постановления объявлена в судебном заседании 05 декабря 2008 года. В полном объеме постановление изготовлено 08 декабря 2008 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Первухиной Л.Ф.

судей: Борисова Г.Н., Демидовой Н.М.,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу муниципального предприятия "Служба 005" (г. Красноярск)

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от 09 сентября 2008 года по делу N А33-7245/2007, принятое судьей Раздобреевой И.А. по заявлению Администрации г. Красноярска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю об оспаривании решения и предписания от 17.04.2007 по делу N 320-07/15-06, третьи лица: муниципальное предприятие "Служба 005", Департамент городского хозяйства администрации г. Красноярска,

В судебном заседании участвовали:

от заявителя: Бочкарев О.Н. - по доверенности N 01-12 от 09.01.2008,

от Управления: Мосина Т.Н. - по доверенности от 11.01.2008 N 3,

от третьего лица: Аксамитный В.Н. - по доверенности от 25.08.2008 N 11.

Протокол настоящего судебного заседания вел секретарь судебного заседания Скрипникова И.П.

установил:

администрация города Красноярска обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - УФАС, антимонопольный орган) об оспаривании решения и предписания от 17.04.2007 по делу N 320-07/15-06.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены муниципальное предприятие "Служба 005" и Департамент городского хозяйства администрации г. Красноярска.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "05" февраля 2008 года заявление удовлетворено.

Постановлением от 03.04.2008 Третьего арбитражного апелляционного суда решение Арбитражного суда Красноярского края от "05" февраля 2008 года по делу N А33-7245/2007 оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Постановлением от 16.07.2008 Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа решение от "05" февраля 2008 года Арбитражного суда Красноярского края, постановление от "03" апреля 2008 года Третьего арбитражного апелляционного суда по делу N А33-7245/2007 отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Красноярского края.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "09" сентября 2008 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, предприятие обратилось с апелляционной жалобой, мотивируя следующими доводами:

- судом неверно истолкованы нормы законодательства о конкуренции, поскольку МП "Служба 005" не наделено функциями и правами органов власти,

- в решении не указано оснований, по которым предприятие не вправе оформлять разрешение (ордер) при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций,

- выдача МП "Служба 005" разрешений (ордеров) не является деятельностью на товарном рынке и не может повлечь за собой ограничение конкуренции, предусмотренное ч. 3 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции".

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю с доводами апелляционной жалобы не согласились по основаниям, изложенным в отзыве от 04.12.2008, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрация г. Красноярска в отзыве на апелляционную жалобу не согласилась с решением суда первой инстанции по указанным в нем основаниям.

Департамент городского хозяйства Администрации г. Красноярска, извещенный о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом (уведомление N 114453) не направил своего представителя в судебное заседание, в связи с чем дело рассматривается в его отсутствие в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства:

На основании приказа руководителя УФАС по Красноярскому краю от 21.12.2006 о возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства определением от 21.12.2006 возбуждено дело N 320-07/15-06 в отношении Администрации города Красноярска по признакам нарушения статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В ходе рассмотрения материалов дела комиссией УФАС установлены следующие обстоятельства.

Администрацией г. Красноярска Постановлением от 17.04.2006 N 280 утверждено "Положение о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных и аварийных работ на объектах инфраструктуры". В соответствии с указанным Положением организации, осуществляющие на территории г. Красноярска работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях, обязаны оформить разрешение (ордер) на производство соответствующих работ в МП "Служба 005". Выдача таких разрешений (ордеров), их продление производится на платной основе, по тарифам на услуги, утвержденным Постановлением администрации г. Красноярска от 19.01.2001 N36, согласно которому стоимость выдачи разрешения (ордера) составляет 873,98 руб.

По результатам рассмотрения материалов дела N 320-07/15-06 о нарушении антимонопольного законодательства комиссией УФАС принято решение от 17.04.2007 N 320-07/15-06 о признании Администрации г. Красноярска нарушившей часть 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а также часть 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части наделения МП "Служба 005" полномочиями по выдаче разрешений (ордеров) при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях, предусмотренных Постановлением администрации г. Красноярска от 17.042006 N 280.

На основании данного решения административным органом вынесено предписание от 17.04.2007 об изменении акта, согласно которому в трехнедельный срок предложено внести в Положение изменения следующего содержания:

- в пункте 1.1 слова "...в муниципальном предприятии г. Красноярска "Служба 005" исключить;

- в абзаце 1 пункта 2.1.1 слова "... предоставляет муниципальному предприятию г. Красноярска "Служба 005" исключить;

- в абзаце 4 пункта 2.1.1 слова "... составленный технической инспекцией муниципального предприятия г. Красноярска "Служба 005";

- в пункте 2.1.2 слова "...представив муниципальному предприятию г. Красноярска "Служба 005" исключить;

- в пункте 2.2.2 слова "...представителей муниципального предприятия г. Красноярска "Служба 005" исключить.

Заявитель, полагая названные решение и предписание УФАС не соответствующими законодательству, нарушающими его права и охраняемые законом интересы, обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд и просит признать их (решение и предписание) недействительными.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Для признания оспариваемого акта незаконным необходимо наличие двух условий - несоответствие его закону или иным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность и обоснованность вынесенного судом первой инстанции решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

Отменяя решение от 05.02.2008 Арбитражного суда Красноярского края, постановление от 03.04.2008 Третьего арбитражного апелляционного суда, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа указал, что, учитывая характер вменяемого антимонопольным органом Администрации нарушения, судам следовало установить, относятся ли полномочия по выдаче разрешений (ордеров) при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях, к функциям органов местного самоуправления, наделение которыми хозяйствующего субъекта, запрещено антимонопольным законодательством. Имеются ли в данном случае законодательные исключения.

В силу статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что выдача разрешений (ордеров) на плановое (аварийное) производство земляных работ представляет собой реализацию органом местного самоуправления организационно-распорядительной функции, связанной с выполнением возложенных на него полномочий по организации в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения; организации благоустройства и озеленения территории городского округа.

Данный вывод суда является обоснованным, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 16 части 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправлении" организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования относится к вопросам местного значения муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Красноярского городского Совета от 22.06.1998 N 13-108 утверждены Правила благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений города Красноярска, которыми установлена необходимость получения разрешения специализированного муниципального предприятия по содержанию объектов озеленения при осуществлении строительных, складских, погрузо-разгрузочных и других работ в местах нахождения зеленых насаждений и лесопарках.

Получение иных видов разрешений при проведении строительных работ, реконструкции, капитального ремонта, устранении аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях указанными Правилами не предусмотрено.

Разделом 4 Правил благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений города Красноярск установлено, что контроль за их исполнением осуществляют государственные органы в соответствии с их компетенцией, органы местного самоуправления, уполномоченные ими органы и организации (т.1, л. 66).

Согласно пункту 3.11.1. Правил строительство, реконструкция, капитальный ремонт инженерных сетей и сооружений, дорог и улиц, уличного освещения производится только на основании проектной документации, согласованной и утвержденной в установленном порядке. Пунктом 3.11.4 Правил установлено, что проекты и сметы на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт инженерных сетей и сооружений, связанные с нарушением элементов городского благоустройства, должны предусматривать полное восстановление их и быть согласованными с владельцами (пользователями) земельного участка, заинтересованными организациями.

Положением о департаменте городского хозяйства администрации города Красноярска, утвержденным Постановлением Администрации города Красноярска от 23.02.2001 N 135 "О реорганизации департамента городского хозяйства" установлено, что Департамент организует и координирует работу по капитальному и текущему ремонту муниципального жилищного фонда и объектов внешнего благоустройства (пункт 3.15 Положения) (т. 2, л. 116).

Представители заявителя и МП "Служба 005" пояснили, что без получения разрешений (ордеров) на плановое (аварийное) производство земляных работ ведение данных работ невозможно.

Из вышеизложенного следует, что полномочия по выдаче разрешений (ордеров) при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях относятся к функциям органов местного самоуправления.

Постановлением администрации г. Красноярска от 17.04.2006 N 280 утверждено Положение о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных аварийных работ на объектах инженерной инфраструктуры. Пунктом 1.1 Положения установлена обязанность всех организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях оформить разрешение (ордер) на производство работ в муниципальном предприятии г. Красноярска "Служба 005".

Согласно уставу муниципального предприятия города Красноярска "Служба 005", указанное предприятие создано в целях оказания услуг по содержанию, текущему ремонту и эксплуатации жилищного фонда и получения прибыли. В этих целях предприятие осуществляет следующие виды деятельности:

- обеспечение круглосуточного контроля за устойчивой и бесперебойной работой жилищно-коммунальных предприятий города, независимо от принадлежности;

- принятие необходимых организационных мер по предупреждению и устранению нарушений в энерго-, тепло- и водоснабжении города, работе жилищного и лифтового хозяйства, по благоустройству, озеленению и уличному освещению;

- обеспечение возможности круглосуточного обращения жителей города по вопросам предоставления жилищных и коммунальных услуг и т.д.

Кроме того, к видам деятельности предприятия относится также инспекционный контроль за выполнением "Правил благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений города Красноярска", подготовка необходимых документов для рассмотрения фактов допущенных нарушений государственными органами и административными комиссиями.

Таким образом, Положением о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных аварийных работ на объектах инженерной инфраструктуры МП "Служба 005" наделено полномочиями администрации города Красноярска по оформлению разрешений (ордеров) на указанные работы.

С учетом изложенного, довод предприятия и администрации г. Красноярска о том, что МП "Служба 005" не наделено функциями и правами органов власти является несостоятельным.

В силу абзаца 2 части 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции также установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Названная норма расположена в статье 15 "Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации".

Суд кассационной инстанции в постановлении от 16.07.2008 указал на то, что при установлении факта совмещения функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов, а также факта наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, не требуется дополнительное доказывание влияния такого совмещения на конкуренцию, при доказанности факта нарушения запрета, предусмотренного данной нормой.

С учетом указания суда кассационной инстанции отклоняется довод предприятия и администрации г. Красноярска о том, что выдача МП "Служба 005" разрешений (ордеров) не является деятельностью на товарном рынке и не может повлечь за собой ограничение конкуренции, предусмотренное частью 3 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции".

С учетом установления факта наделения хозяйствующего субъекта- МП "Служба 005" функциями органа местного самоуправления в части полномочий по выдаче разрешений (ордеров) при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях, антимонопольный орган правомерно признал администрацию г. Красноярска нарушившей антимонопольное законодательство и выдал предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство.

Довод заявителя жалобы о неуказании судом первой инстанции оснований, по которым предприятие не вправе оформлять разрешение (ордер) при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций, подлежит отклонению, поскольку в обжалуемом решении суда указано на то, что функция по выдаче данного разрешения (ордера) относится к организационно-распорядительным функциям органа местного самоуправления и в силу прямого запрета пункта 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции не может быть передана хозяйствующим субъектам.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции об удовлетворении требований заявителя является законным и обоснованным, оснований для его отмены в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом апелляционной инстанции не установлено. Следовательно, согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение арбитражного суда первой инстанции от 09 сентября 2008 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 09 сентября 2008 года по делу N А33-7245/2007 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Л.Ф. Первухина

Судьи

Г.Н. Борисов Н.М. Демидова