Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 3 апреля 2008 г. N 03АП-584/2008

г. Красноярск

03 апреля 2008 г.

Дело N А33-7245/2007-03АП-584/2008

Резолютивная часть постановления объявлена в судебном заседании 01 апреля 2008 года. В полном объеме постановление изготовлено 03 апреля 2008 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Первухиной Л.Ф.

судей: Бычковой О.И., Колесниковой Г.А.,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от " 05" февраля 2008 года по делу N А33-7245/2007, принятое судьей Раздобреевой И.А. по заявлению Администрации г. Красноярска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю об оспаривании решения и предписания от 17.04.2007 по делу N 320-07/15-06, третьи лица: муниципальное предприятие "Служба 005", Департамент городского хозяйства администрации г. Красноярска,

В судебном заседании участвовали:

от заявителя: Бочкарев О.Н. - по доверенности N 01-12 от 09.01.2008,

от Управления: Мосина Т.Н. - по доверенности от 11.01.2008 N 3, Бычкова Я.Ю. - по доверенности от 09.01.2008 N 2,

от третьего лица: Аксамитный В.Н. - по доверенности от 25.01.2008 N 10.

Протокол настоящего судебного заседания вел секретарь судебного заседания Скрипникова И.П.

установил:

администрация города Красноярска обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - УФАС, антимонопольный орган) об оспаривании решения и предписания от 17.04.2007 по делу N 320-07/15-06.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены муниципальное предприятие "Служба 005" и Департамент городского хозяйства администрации г. Красноярска.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "05" февраля 2008 года заявление удовлетворено.

Не согласившись с данным судебным актом, антимонопольный орган обратился с апелляционной жалобой и дополнением к ней, мотивируя следующими доводами:

- МП "Служба 005" является хозяйствующим субъектом, администрация г. Красноярска в нарушение части 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" наделила его полномочиями органами местного самоуправления,

- оформление разрешений (ордеров) на производство работ МП "Служба 005" ставит других хозяйствующих субъектов, оказывающих аналогичные услуги в неравное положение с указанным предприятием, т.к. последнее имеет от оформления разрешений дополнительный доход,

- хозяйствующие субъекты несут дополнительные расходы, связанные с оплатой разрешений, что влияет на их конкурентоспособность,

- антимонопольное законодательство не содержит требований об установлении признаков недобросовестной конкуренции для квалификации нарушения по части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции",

- судом первой инстанции в нарушение норм процессуального права не исследованы обстоятельства относительно нарушения оспариваемыми решением и предписанием антимонопольного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Администрация г. Красноярска и третье лицо с доводами апелляционной жалобы не согласились по основаниям, изложенным в отзывах на апелляционную жалобу, просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Департамент городского хозяйства администрации г. Красноярска, извещенный о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом (уведомление N 366454) не направил своего представителя в судебное заседание, в связи с чем дело рассматривается в его отсутствие в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства:

Администрацией г. Красноярска Постановлением от 17.04.2006 N 280 утверждено "Положение о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных и аварийных работ на объектах инфраструктуры". В соответствии с указанным Положением организации, осуществляющие на территории г. Красноярска работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях, обязаны оформить разрешение (ордер) на производство соответствующих работ в МП "Служба 005". Выдача таких разрешений (ордеров). их продление производится на платной основе, по тарифам на услуги, утвержденным Постановлением администрации г. Красноярска от 19.01.2001 N 36, согласно которому выдача разрешения (ордера) составляет 873,98 руб.

По результатам рассмотрения материалов дела N 320-07/15-06 о нарушении антимонопольного законодательства комиссией УФАС принято решение от 17.04.2007 N 320-07/15-06 о признании Администрации г. Красноярска нарушившей часть 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а также часть 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части наделения МП "Служба 005" полномочиями по выдаче разрешений (ордеров) при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях, предусмотренных Постановлением администрации г. Красноярска от 17.042006 N 280.

На основании данного решения административным органом вынесено предписание от 17.04.2007 об изменении акта, согласно которому в трехнедельный срок предложено внести в Положение изменения следующего содержания:

- в пункте 1.1 слова "...в муниципальном предприятии г. Красноярска "Служба 005" исключить;

- в абзаце 1 пункта 2.1.1 слова "... предоставляет муниципальному предприятию г. Красноярска "Служба 005" исключить;

- в абзаце 4 пункта 2.1.1 слова "... составленный технической инспекцией муниципального предприятия г. Красноярска "Служба 005";

- в пункте 2.1.2 слова "...представив муниципальному предприятию г. Красноярска "Служба 005" исключить;

- в пункте 2.2.2 слова "...представителей муниципального предприятия г. Красноярска "Служба 005" исключить.

Заявитель считает названные решение и предписание УФАС не соответствующими законодательству, нарушающими его права и охраняемые законом интересы, в связи с чем обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд и просит признать их (решение и предписание) недействительными.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Для признания оспариваемого акта незаконным необходимо наличие двух условий - несоответствие его закону или иным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе, недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов организациями или органами, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации, определены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Статьей 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Из смысла названной нормы, а также части 1 статьи 1 Федерального закона "О защите конкуренции" следует, что антимонопольным законодательством запрещено принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Согласно пункту 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйств вующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

В соответствии с пунктом 16 части 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправлении" организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования относится к вопросам местного значения муниципального образования.

Решением Красноярского городского Совета от 22.06.1998 N 13-108 утверждены Правила благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений города Красноярска, которыми установлена необходимость получения разрешения специализированного муниципального предприятия по содержанию объектов озеленения при осуществлении строительных, складских, погрузо-разгрузочных и других работ в местах нахождения зеленых насаждений и лесопарках.

Согласно пункту 3.11.1. Правил благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений г. Красноярска строительство, реконструкция, капитальный ремонт инженерных сетей и сооружений, дорог и улиц, уличного освещения производится только на основании проектной документации, согласованной и утвержденной в установленном порядке. Пунктом 3.11.4 Правил установлено, что проекты и сметы на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт инженерных сетей и сооружений, связанные с нарушением элементов городского благоустройства, должны предусматривать полное восстановление их и быть согласованными с владельцами (пользователями) земельного участка, заинтересованными организациями.

На основании статьи 58 Устава города Красноярска и во исполнение Решения Красноярского городского совета от 22.06.1998 N 13-108 "О правилах благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений г. Красноярска" постановлением администрации г. Красноярска от 17.04.2006 N 280 утверждено Положение о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных аварийных работ на объектах инженерной инфраструктуры.

В качестве целей принятия указанного постановления указаны повышение ответственности заказчиков и подрядных организаций при производстве регламентных работ на инженерных коммуникациях г. Красноярска.

Пунктом 1.1 Положения установлена обязанность всех организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, при проведении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, устранению аварийных ситуаций на надземных и подземных коммуникациях оформить разрешение (ордер) на производство работ в муниципальном предприятии г. Красноярска "Служба 005".

В соответствии с пунктом 1.2 Устава муниципального предприятия г. Красноярска "Служба 005" учредителем предприятия является муниципальное образование город Красноярск. Пунктом 2.2 Устава установлено, что предприятие осуществляет, в том числе, следующие виды деятельности:

- принятие необходимых организационных мер по предупреждению и устранению нарушений в энерго-, тепло- и водоснабжении города, работе жилищного и лифтового хозяйства, по благоустройству, озеленению и уличному освещению;

-сводный учет технического состояния объектов муниципальной собственности жилищно-коммунального назначения, ведение банка данных города о наличии объектов жилого фонда, тепло-, электро-, газо- и водоснабжения, учет состояния улично-дорожной сети, озеленения, наружного освещения;

-инспекционный контроль за выполнением Правил благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений г. Красноярска, подготовка необходимых документов для рассмотрения фактов допущенных нарушений соответствующими органами.

Красноярское УФАС России считает, что предоставление МП "Служба 005" Положением о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных и аварийных работ на объектах инженерной инфраструктуры полномочий по оформлению разрешений (ордеров) на указанные работы в порядке, предусмотренном указанным Положением, является наделением хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, что противоречит пункту 3 статьи 15 Закона о конкуренции.

Решением антимонопольного органа от 17.04.2007 N 320-07/15-06 Администрация г. Красноярска признана нарушившей часть 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а также часть 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части наделения МП "Служба 005" указанными выше полномочиями.

Суд апелляционной инстанции полагает, что антимонопольный орган не доказал, что акт органа местного самоуправления - Постановление от 17.04.2007 N 280 "Об утверждении положения о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных и аварийных работ на объектах инженерной инфраструктуры" в части наделения МП "Служба 005" полномочиями по оформлению разрешений (ордеров) на производство работ привел (мог привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Довод апелляционной жалобы о том, что антимонопольное законодательство не содержит требований об установлении признаков недобросовестной конкуренции для квалификации нарушения по части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" является несостоятельным с учетом предмета регулирования и сферы применения Федерального закона "О защите конкуренции". Кроме того, данный состав правонарушения содержится в статье 15 указанного Закона, предусматривающей запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие), в том числе, органов местного самоуправления.

Следовательно, без установления признаков ограничения конкуренции наделение МП "Служба 005" полномочиями по оформлению разрешений (ордеров) на производство работ не может быть квалифицировано в качестве нарушения антимонопольного законодательства.

Утвержденное постановлением администрации г. Красноярска от 17.04.2006 N 280 Положение о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных аварийных работ на объектах инженерной инфраструктуры предусматривает равные условия для всех хозяйствующих субъектов, не предоставляя дискриминационных или благоприятствующих условий кому-либо, указанные условия в равной степени относятся ко всем претендентам на получение разрешения на проведение строительно- монтажных, планово-предупредительных, аварийных работ на объектах инженерной инфраструктуры.

Судом апелляционной инстанции не принимается довод апелляционной жалобы о том, что оформление разрешений (ордеров) на производство работ МП "Служба 005" ставит других хозяйствующих субъектов, оказывающих аналогичные услуги в неравное положение с указанным предприятием, т.к. последнее имеет от оформления разрешений дополнительный доход.

МП "Служба 005" является единственным муниципальным предприятием, которое выдает разрешение (ордер) на производство указанных работ в г. Красноярске, иные хозяйствующие субъекты не осуществляют подобной деятельности.

При этом, обстоятельства, связанные с получением МП "Служба 005" дополнительного источника дохода в виде платы за оформление разрешений, а также расходов по контролю за их исполнением, и обусловленного этим наличием преимуществ на рынке деятельности по техническому обслуживанию и ремонту лифтовой диспетчерской сигнализации и связи и т.п. не исследовались в ходе рассмотрения Комиссией антимонопольного органа дела N 320-07/15-06 о нарушении антимонопольного законодательства и не отражены в оспариваемом решении (л.д. 11-14). Следовательно, данные обстоятельства не могут быть учтены по настоящему делу.

Довод антимонопольного органа о несении хозяйствующими субъектами дополнительных расходов, связанных с оплатой разрешений, и влиянии данного факта на их конкурентоспособность, не связан напрямую с наделением МП "Служба 005" полномочиями на оформление разрешений (ордеров), а направлены на оценку законности положений пунктов 1.2 и 1.7 Положения о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных и аварийных работ, которые были предметом рассмотрения в деле N 319-07/15-06 от 17.04.2007г.

Законность и обоснованность решения и предписания по делу N 319-07/15-06 рассматривалась Арбитражным судом Красноярского края в деле N АЗЗ-7833/2007, решением от 30.08.2007 по которому решение и предписание антимонопольного органа признаны недействительными.

Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22.11.2007 по делу N А33-7833/2007-Ф02-8591/2007 решение Арбитражного суда Красноярского края от 30.08.2007 по делу N А33-7833/2007 оставлено без изменения, кассационная жалоба антимонопольного органа - без удовлетворения (л.д. 108).

Довод апелляционной жалобы антимонопольного органа о том, что судом первой инстанции в нарушение норм процессуального права не исследованы обстоятельства относительно нарушения оспариваемыми решением и предписанием антимонопольного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности отклоняется судом апелляционной инстанции.

Суд первой инстанции указал в решении, что поскольку антимонопольный орган не представил суду доказательств того, что Постановление от 17.04.2007 N 280 "Об утверждении положения о порядке согласования проведения строительно-монтажных, планово-предупредительных и аварийных работ на объектах инженерной инфраструктуры" в части возложения на МП "Служба 005" функций, связанных с оформлением разрешений (ордеров), нарушает антимонопольное законодательство, то решение и предписание не соответствуют требованиям Федерального закона "О защите конкуренции", нарушают права и законные интересы заявителя, вынесены ответчиком с нарушением предоставленных полномочий.

В силу пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган выдает органам местного самоуправления в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, обязательные для исполнения предписания. Так, в частности, антимонопольный орган выдает предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (пункт 3 "а" части 1 статьи 23 Закона).

Таким образом, антимонопольный орган вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства. Содержащиеся в предписании от 17.04.2007 требования не могут быть признаны правомерными в силу неподтверждения антимонопольным органом наличия нарушений антимонопольного законодательства.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции об удовлетворении требований заявителя является законным и обоснованным, оснований для его отмены в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом апелляционной инстанции не установлено. Следовательно, согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение арбитражного суда первой инстанции от 05 февраля 2007 года подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "05" февраля 2008 года по делу N А33-7245/2007 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Л.Ф. Первухина

Судьи

О.И. Бычкова Г.А. Колесникова