Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 января 2010 г. по делу N А32-8476/2009-30/121-72АЖ Суд отказал в удовлетворении требований общества о признании незаконным и отмене постановления управления о привлечении общества к ответственности по статье 7.3 и части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, поскольку материалами дела подтверждается наличие в действиях общества составов вменяемых ему правонарушений (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа
от 28 января 2010 г. по делу N А32-8476/2009-30/121-72АЖ
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2010 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 января 2010 г.

ООО "Краснодарская гидрогеологическая режимно-эксплуатационная станция" (далее - общество, станция) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Северо-Кавказского межрегионального Управления по техническому и экологическому надзору (далее - управление, административный орган) от 23.03.2009 N 04-137-09 о привлечении к ответственности по статье 7.3 и части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) в виде взыскания 30 тыс. рублей штрафа.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 04.06.2009 заявленное требование удовлетворено. Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2009 решение суда отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован наличием в действиях общества составов правонарушений, доказанностью наличия события правонарушения и вины в его совершении.

В кассационной жалобе и возражениях на отзыв станция просит отменить постановление апелляционной инстанции, оставить в силе решение суда первой инстанции. Заявитель жалобы указывает, что суд неверно оценил фактические обстоятельства по делу, управление нарушило правила назначения административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений, порядок проведения проверки, не доказало совершения вмененных обществу правонарушений.

В отзыве на кассационную жалобу административный орган просит постановление апелляционной инстанции оставить в силе, в удовлетворении заявленного требования отказать.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы жалобы, отзыва и возражений по ней, считает, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что проведенной управлением плановой проверкой целевого обследования станции по вопросам соответствия годовой программы работ предприятия установленным требованиям по обеспечению безопасных условий работ при пользовании недрами на Ейском и Горячеключевском участках месторождения минеральных вод выявлено 27 нарушений, наличие которых зафиксировано в предписании от 13.03.2009 N 16. По результатам проверки составлен протокол об административном правонарушении от 13.03.2009 N 02-137-09 и вынесено постановление от 23.03.2009 N 04-137-09 о привлечении общества к ответственности по статье 7.3 и части 1 статьи 9.1 Кодекса в виде взыскания 30 тыс. рублей штрафа за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) и нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов соответственно.

Довод станции о нарушении порядка привлечения его к ответственности суд апелляционной инстанции отклонил обоснованно - из материалов дела следует, что протокол об административном правонарушении составлен в присутствии представителя станции, материалы административного дела также рассмотрены в его присутствии.

Довод жалобы о нарушении административным органом порядка проведения проверки также подлежит отклонению. В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - Закон N 134-ФЗ) мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора). В распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю указываются: номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю; наименование органа государственного контроля (надзора); фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия по контролю. Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением.

Мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю.

Как следует из материалов дела, 10.02.2009 руководитель управления издал приказ N 75-П об утверждении плана работы управления на 2009 год. Пунктами 21.748 и 1.1313 утвержденного данным приказом плана предусмотрено проведение в отношении общества в первом полугодии 2009 года (январь) комплексной проверки по направлениям деятельности управления. Во исполнение указанного плана 03.03.2009 инспектору Трегубову С.В. выдано служебное задание на проведение в отношении общества в период с 05.03.2009 по 11.03.2009 плановой проверки выполнения им требований законодательства о недропользовании. 3 марта 2009 управление передало станции уведомление N 167/06-10 о проведении планового обследования, связанного с пользованием недрами, ликвидацией и консервацией скважин на Ейском и Горячеключевских участках. В уведомлении приведен перечень документов, которые необходимо предоставить обществу для проверки.

Издание в рассматриваемой по делу ситуации при установленных судом фактических обстоятельств по делу, подтвержденных имеющимися в материалах дела доказательствами, отдельного документа, обозначенного как "распоряжение" или "приказ" на проведение в отношении общества проверки с 05.03.2009. по 11.03.2009 не может свидетельствовать о незаконности проведения административным органом проверки.

Формальное отсутствие такого документа не означает незаконность проведённой управлением проверки в связи с отсутствием установленных статьей 7 Закона N 134-ФЗ оснований для ее проведения. В материалах дела имеются доказательства соблюдения управлением порядка проведения плановой проверки - приказ от 10.02.2009 N 75-П об утверждении плана работы управления на 2009 год, которым было запланировано проведение плановой проверки в отношении общества, служебное задание для направления в командировку и отчет о его выполнении, уведомление о проведении обследования от 03.03.2009, доведенное административным органом до сведения станции. Проведение проверки в марте 2009 года не свидетельствует о ее внеплановом характере, в январе 2009 года проверка не проводилась.

Кроме того, в силу части 3 статьи 1 Закона N 134-ФЗ его положения не применяются к отношениям, связанным с проведением контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 9 Закона N 134-ФЗ по результатам мероприятия по контролю должностным лицом (лицами) органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт, установленной формы, в двух экземплярах, к нему прилагаются акты об отборе образцов (проб) продукции, обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контроля (надзора), работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля (надзора).

Согласно статье 28.2 Кодекса юридически значимым процессуальным документом, в котором административный орган фиксирует событие административного правонарушения, является протокол об административном правонарушении. Так, частью 1 статьи 28.2 Кодекса установлено, что о совершении административного правонарушения составляется протокол об административном правонарушении. В соответствии со статьями 28.5, 28.7 Кодекса протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления правонарушения либо в течение двух суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств; в случае проведения административного расследования - по окончании такого расследования.

Акт проверки в качестве процессуального документа в Кодексе не указывается.

Апелляционная инстанция установила и материалами дела подтверждается, что выявленные административным органом нарушения в деятельности станции зафиксированы в предписании управления от 13.03.2009 N 16 и протоколе об административном правонарушении от 13.03.2009 N 02-137-09.

Следовательно, при установленных судом фактических обстоятельствах по настоящему делу отсутствие акта не является обстоятельством, являющимся безусловным основанием для признания постановления административного органа незаконным при наличии других добытых с соблюдением норм федерального закона доказательств, подлежащих исследованию и оценке в их совокупности и взаимосвязи.

Апелляционная инстанция также обоснованно отклонила довод общества о нарушении при назначении ему наказания положений статьи 4.4 Кодекса - назначение управлением наказаний по всем 27-ми выявленным нарушениям не нарушает охраняемые законом права и интересы станции, вмененные ей правонарушения охватываются в том числе и признаками статьи 7.1 и части 1 статьи 91. Кодекса.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "и части 1 статьи 91. Кодекса" следует читать как: "и части 1 статьи 9.1 Кодекса"

В силу части 1 статьи 4.4 Кодекса при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Избрание управлением меры административной ответственности не противоречит требованиям статей 3.5, 4.4 Кодекса, устанавливающих гарантии лиц, привлекаемых к административной ответственности, наказание назначено в пределах санкций, устанавливающих ответственность за совершение вмененных обществу нарушений.

Составление в данном случае одного протокола об административном правонарушении (вместо двух), равно как и принятие одного постановления по делу об административном правонарушении (вместо двух), не может рассматриваться как процедурное нарушение, свидетельствующее о серьезных негативных процессуальных последствиях: об ущемлении прав общества как участника административной процедуры, о неполноте выяснения административным органом фактических обстоятельств дела. Придание подобным процедурным ошибкам значения безусловных оснований для признания постановления административного органа незаконным означало бы сугубо формальный подход суда к оценке положений раздела IV Кодекса, что в свою очередь не отвечало бы принципам справедливости и неотвратимости юридической ответственности.

Довод жалобы об истечении срока привлечения к административной ответственности также подлежит отклонению - моментом обнаружения правонарушения в рассматриваемой по делу ситуации является выявление нарушений и составление об этом протокола об административном правонарушении и предписания. Постановление о привлечении к ответственности принято в пределах установленного срока давности привлечения к ответственности.

Вывод суда апелляционной инстанции об отнесении используемых обществом в своей деятельности Пскекубской и Ейской минеральных скважин к категории опасных основан на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам, соответствующим имеющимся в материалах дела доказательствам.

Так, общество эксплуатирует месторождения - скважины минеральных вод на основании лицензии на право пользования недрами, которыми ему разрешено добывать минеральную воду из скважин Псекупского и Ейского месторождений. Управление в ходе проверки установило, что часть скважин, используемых станцией, по своим особенностям является опасными производственными объектами.

Оценив доводы управления и общества о характеристиках спорных скважин, суд апелляционной инстанции признал правильным вывод управления о том, что указанные скважины являются опасными производственными объектами.

В частности, критерии отнесения тех или иных производственных объектов к категории опасных производственных объектов установлены законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон о промышленной безопасности). Приказом Ростехнадзора 05.03.2008. N131 утверждены Методические рекомендации по осуществлению идентификации опасных производственных объектов.

Из материалов дела следует, что общество на основании лицензий на недропользование добывает минеральную воду из скважин Псекупского (Горячеключевского) (лицензия КРД 01595 МЭ от 16.03.2000г) и Ейского месторождений (лицензия КРД 01594 МЭ от 16.03.2000).

Проверкой установлено и станцией не оспаривается, что па Псекупском месторождении находятся напорные скважины, на Ейском - при добыче минеральной воды образуется попутный газ метан.

Апелляционная инстанция установила и материалами дела подтверждается, что часть напорных скважин Псекупского месторождения имеют давление более 0,07 МПа, что послужило в силу пункта 2 приложения N 1 к Закону о промышленной безопасности и пункта 18 Перечня особо опасных объектов для их идентификации как опасных производственных объектов, относящих к категории опасных производственных объекты, на которых используется оборудование, работающее под давлением > 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115 градусов по Цельсию.

В пункте 18 Перечня особо опасных объектов в развитие положения Закона о промышленной безопасности разъясняется, что скважина минеральных вод идентифицируется в качестве опасного производственного объекта в том числе по признаку использования оборудования, работающего под давлением > 0,07 МПа.

Из сноски 60 к пункту 18 Перечня особо опасных объектов следует, что к опасным производственным объектам в том числе относятся скважины метановые, углекислые - с содержанием газа > 2000 мг/л с давлением > 0,07 МПа.

Следовательно, квалифицирующим признаком отнесения напорных скважин к особо опасным объектам является уровень давления в этих скважинах, который должен составлять > 0,07 МПа.

Довод общества о необходимости идентификации без учета величины давления скважины, исходя из наличия (отсутствия) на ней какого-либо отдельного оборудования с давлением > 0,07 МПа правильно отклонен апелляционной инстанцией как основанный на неверном толковании Закона о промышленной безопасности и принятых на его основе подзаконных актов.

Совокупность указанных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что применительно к скважинам под оборудованием, работающим под давлением более 0,07 МПа, следует понимать сами скважины со всеми находящимися на них приспособлениями и оборудованием, необходимым для их функционирования. Оборудование, установленное на скважине, нельзя отделять от нее самой, скважина и установленное на ней оборудование рассматриваются как единый производственный объект. Если давление на этом производственном объекте составляет > 0,07 МПа, то на основании пункта 2 приложения N 1 к Закону о промышленной безопасности, пункта 18 Перечня особо опасных объектов со сноской 60 данный производственный объект следует идентифицировать как опасный.

Как следует из материалов дела, в том числе из представленных обществом в материалы дела акта от 09.02.2009 и прилагаемых к нему сведений по эксплуатационным скважинам Псекупского месторождения минеральных вод по данным 2008 года на Псекупском месторождении имеется напорная скважина N 104-р с давлением > 0,07 МПа.

Следовательно, вывод суда апелляционной инстанции об отнесении скважины на Псекупском месторождении к категории опасных производственных объектов основан на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствует имеющимся в материалах дела доказательствам.

Вывод апелляционной инстанции об отнесении части скважин Ейского месторождения к метановым, как выделяющим вместе с минеральной водой газ метан, и квалификации их в силу пункта 2 приложения N 1 к Закона о промышленной безопасности и пункта 18 Перечня особо опасных объектов, к числу опасных производственных объектов также основан на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам.

Подпунктами а), б) пункта 1 приложения N 1 к Закона о промышленной безопасности к категории опасных производственных объектов отнесены объекты, на которых используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются такие опасные вещества, как:

а) воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже;

б) окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции.

К их числу относится и газ метан.

Пунктом 18 Перечня особо опасных объектов установлено, что скважина минеральных вод идентифицируется в качестве опасного производственного объекта в том числе по признаку сопутствующего добыче минеральной воды выделению опасного вещества.

Согласно сноске 60 к пункту 18 Перечня особо опасных объектов в качестве опасного производственного объекта, в том числе идентифицируются скважины метановые.

Следовательно, квалифицирующим признаком отнесения скважин к особо опасным объектам является наличие сопутствующего выделения при добыче минеральной воды опасного вещества газа метан в любых количествах.

Довод общества о том, что эта идентификация должна производиться с учетом количества выделяемого метана подлежит отклонению - приведенные выше нормы не называют объем выделяемого газа метана, подлежащий учету, как влияющий на идентификацию скважины в качестве особо опасного объекта. Для квалификации скважины как особо опасного объекта достаточно сопутствующего выделения любого количества метана. Так, например, в сноске 60 к пункту 18 Перечня особо опасных объектов указано, что при попутном выделении газа С02 и сероводорода количество этого газа для отнесения скважины к ОПО имеет значение: к особо опасным объектам относятся скважины углекислые с содержанием газа С02 > 2000 мг/л, сероводородные с содержанием растворенного газа H2S > 200 мг/л.

В отношении метановых скважин подобное указание отсутствует.

Ссылка общества на то, что оно в соответствии с пунктом 16 приложения N 8 к Административному регламенту может не относить к особо опасным объектам имеющиеся у него метановые скважины, так как содержание метана в них менее 2% от предельно допустимого, подлежит отклонению.

В пункте 16 приложения N 8 к Административному регламенту указано, что при осуществлении идентификации и отнесении объекта к категории опасного производственного объекта по признаку опасности, связанному с обращением опасного вещества, необходимо руководствоваться следующим.

Опасные вещества, обращающиеся на объекте в количестве, равном или менее 2% от предельно допустимого, указанного в приложении 2 Закона о промышленной безопасности, можно не учитывать (если нормативными документами на конкретное вещество не установлено другое) при отнесении такого объекта к категории опасного производственного объекта, если их размещение на территории эксплуатирующей организации таково, что не может стать причиной возникновения крупной аварии (рекомендации Директивы от 09.01.1996 N 96/82/ЕЭС).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названной Директивы следует читать как: "96/82/EC"

Из этого положения Административного регламента не следует, что метановые скважины с содержанием метана менее 2% от предельно допустимого автоматически не подлежат отнесению к особо опасным объектам. Для исключения таких скважин из категории особо опасных объектов эксплуатирующая их организация должна доказать, что расположение таких скважин на его территории таково, что выделяемый на них метан не может стать причиной возникновения крупной аварии.

Общество наличие таких доказательств не представило, ограничившись констатацией объема выделяемого на его скважине метана - менее 2% от предельно допустимого. Для отнесения такой скважины к категории не являющихся особо опасных объектов такого утверждения недостаточно. В силу пункта 16 приложения N 8 к Административному регламенту обязанность доказывания того, что расположение метановых скважин на его территории таково, что выделяемый на них метан не может стать причиной возникновения крупной аварии, лежит на организации, эксплуатирующей эти скважины.

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона о промышленной безопасности опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила регистрации особо опасных объектов утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.1998 N 1371. Обязанность по регистрации особо опасных объектов лежит на их владельце. Регистрация осуществляется органами Ростехназора.

Апелляционная инстанция установила, что общество как владелец особо опасных объектов их в установленном порядке в государственном реестре не зарегистрировало, чем нарушило требования пункта 2 статьи 2 Закона о промышленной безопасности.

Довод станции о наличии у нее права на идентификацию используемых им производственных объектов в качестве опасных в связи с обязанностью подачи ею заявления о регистрации особо опасных объектов в государственном реестре, подлежит отклонению.

Согласно пункту 1 утверждённых приказом Ростехнадзора от 05.03.2008 N 131 Методических рекомендаций по осуществлению идентификации опасных производственных объектов органами Ростехнадзора осуществляется проверка правильности идентификации опасных производственных объектов на стадии рассмотрения сведений об идентификации опасных производственных объектов, представляемых в органы Ростехнадзора организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, при регистрации или при перерегистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов.

Следовательно, проверка правильности отнесения либо не отнесения обществом тех или иных производственных объектов к категории опасных и принятие соответствующих мер реагирования на заявителя в такой идентификации относится к компетенции управления как территориального органа Ростехнадзора.

В соответствии со статьей 3 Закона о промышленной безопасности к требованиям промышленной безопасности отнесены условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в Законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, принятые в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

Согласно статье 4 Закона о промышленной безопасности правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности.

В силу частей 1, 6 раздела 2 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", пользователь недр обязан обеспечить в том числе: соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами.

В соответствии с п. 4 лицензионных соглашений к лицензиям, общество в числе прочего обязалось соблюдать требования безопасного ведения работ на скважинах Псекупского и Ейского месторождений.

Исходя из этого, помимо обязанности по регистрации подпадающих под признаки особо опасных объектов скважин Псекупского и Ейского месторождений в госреестре в качестве особо опасных объектов, общество как недропользователь и организация, эксплуатирующая особо опасные объекты, обязано соблюдать установленные действующим законодательством общие и специальные требования промышленной безопасности при эксплуатации этих скважин как опасных производственных объектов.

Довод жалобы о том, что станция не должна доказывать невозможность возникновения аварии отклоняется по следующим основаниям. Согласно статье 9 Закона о промышленной безопасности, организация, эксплуатирующая особо опасный объект обязана осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, а также разрабатывать декларацию промышленной безопасности, которая утверждается руководителем организации, эксплуатирующей производственный объект. Разработка декларации промышленной безопасности предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы; анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте; разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте. Следовательно, общество обязано было разработать и соблюдать требования декларации.

Доводы кассационной жалобы не основаны на нормах права, направлены на переоценку исследованных судом доказательств и в силу статей 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отклонению.

Нормы права при разрешении спора применены судом правильно, нарушения процессуальных норм, влекущих отмену или изменение судебного акта (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2009 по делу N А32-8476/2009-30/121-72АЖ оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.