Решение Санкт-Петербургского городского суда от 11 июня 2015 г. N 3-59/15 "По делу об оспаривании отдельных положений Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.04.2014 N 266"

Санкт-Петербургский городской суд в составе председательствующего судьи Витушкиной Е. А., с участием прокурора Травкиной О.Ю., при секретаре Даньковой Н. М., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению И. об оспаривании отдельных положений Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.04.2014 N 266,

установил:

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17.04.2014 N 266 утверждена Схема размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга (далее - Схема). Схема определяет виды и типы рекламных конструкций, допустимых к установке на земельных участках независимо от форм собственности, допустимые форматы рекламного поля, географические координаты места установки рекламной конструкции.

В Адресном перечне размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности в Приморском районе (подраздел 16.4 Схемы) в строке 187 указано на размещение рекламной конструкции - Щита - УД с форматом информационного поля 7,2*2,1 м и 3,6*2,6 м в точке с географическими координатами: долгота 30,298829 градусов, широта 60.002899 градусов по адресу пр. Испытателей, Коломяжский пр. Указанная точка отображена в подразделе 16.3 Схемы на Карте размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности.

Нормативный правовой акт опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru 22.04.2014; внесен в Реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга 22 апреля 2014 года, регистрационный N 16364 (л.д. N ...).

И. обратилась в суд с заявлением об оспаривании Схемы в части места расположения рекламной конструкции, указанного в строке N 187 подраздела 16.4, и графического отображения в подразделе 16.3 места размещения этой рекламной конструкции, ссылаясь на то, что размещение рекламной конструкции по указанному адресу противоречит Конвенции о дорожных знаках и сигналах, Правилам дорожного движения Российской Федерации, Федеральному закону "О безопасности дорожного движения", Федеральному закону "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральному закону "О рекламе", национальным стандартам ГОСТ Р 522879-2004, ГОСТ Р 52044-2003, ГОСТ Р 50597-93. Рекламная конструкция в этом месте отвлекает внимание участников дорожного движения, затрудняет восприятие дорожной обстановки, светофоров и дорожных знаков, создает непосредственную опасность не только для водителей, но и пешеходов и пассажиров транспортных средств, нарушает ее права на безопасные условия движения по дорогам, создает опасность ее жизни, здоровью и имуществу, а также риск причинения вреда в будущем.

Заявитель в суд явилась, поддержала заявленные требования.

Представитель Правительства Санкт-Петербурга О. в судебное заседание явился, возражал против удовлетворения требований, ссылаясь на то, что оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а Государственные стандарты Российской Федерации такими актами не являются, в связи с чем несоответствие им оспариваемых положений Схемы не имеет правового значения; заявителем не представлено доказательств нарушения ее прав указанием в Схеме места размещения рекламной конструкции, фактически размещенная в оспариваемом месте рекламная конструкция подлежит сносу как установленная в отсутствие соответствующего разрешения. Представитель также пояснил, что проект оспариваемого нормативного правового акта направлялся в УГИБДД ГУ МВД РФ по С-Петербургу и Ленинградской области с предложением провести анализ указанных в Схеме мест размещений рекламных конструкций требованиям, отраженным в ГОСТ Р 52044-2003, однако Схема не была согласована со ссылкой на отсутствие соответствующих полномочий в Федеральном законе "О полиции".

Выслушав заявителя и представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, заслушав мнение прокурора, полагавшей заявленные требования обоснованными, суд полагает, что заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из преамбулы оспариваемого нормативного правового акта, он принят в целях реализации Федерального закона "О рекламе".

Согласно статье 4 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. В силу статьи 19 этого Федерального закона все отношения, связанные с получением разрешений на установку объектов наружной рекламы, связанные с вопросами эксплуатации и иными вопросами, связанными с производством, размещением и распространением рекламы, включая вопросы, связанные с порядком выдачи разрешений на установку объекта наружной рекламы находятся в ведении федерального законодательства.

В соответствии с пунктом 5.8 статьи 19 указанного Федерального закона органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах.

Частью 2 статьи 4 Федерального закона от 7 мая 2013 года N 98-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления (органы государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) обязаны утвердить схемы размещения рекламных конструкций в порядке, установленном частью 5.8 статьи 19 Федерального закона "О рекламе".

Законом Санкт-Петербурга от 09.06.2006 N 302-42 "О мерах по реализации Федерального закона "О рекламе" установлено, что полномочия органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, предусмотренные в статье 19 Федерального закона от 22 февраля 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе", в Санкт-Петербурге осуществляются уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

В пункте 1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.04.2014 N 266 установлено, что Схема размещения рекламных конструкций утверждается Правительством Санкт-Петербурга.

Таким образом, Схема утверждена Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий и официально опубликована в соответствии с п. 5.8 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" в официальном источнике опубликования актов Правительства Санкт-Петербурга, установленном статьей 3 Закона Санкт-Петербурга от 27.12.2013 N 729-132 и пунктом 2.1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29.06.2011 N 865.

Вместе с тем, следует учитывать, что в пункте 5.8 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" установлено, что Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций.

При подготовке рассмотрения дела судом было предложено Правительству Санкт-Петербурга представить доказательства того, что оспариваемая часть Схемы соответствует требованиям безопасности, как это установлено вышеуказанными требованиями Федерального закона, однако таких доказательств Правительством Санкт-Петербурга суду не представлено, несмотря на то, что в силу положений статьи 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт.

Оценивая доводы заявителя относительно нарушения требований безопасности при утверждении оспариваемого места расположения и типа рекламной конструкции, суд принимает во внимание следующее.

Как следует из представленных материалов и пояснений участвующих в деле лиц, в настоящее время в оспариваемом месте фактически установлена рекламная конструкция аналогичного типа, размещенная без разрешения на установку и эксплуатацию, подлежащая сносу на основании предписания Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации (л.д. N ...). Указанное место размещения рекламной конструкции находится справа от трамвайных путей на выделенной для трамвайных путей полосе, разделяющей встречные потоки движения транспорта, перед пересечением Коломяжского пр. и пр. Испытателей (л.д. N ...). Согласно ответу УГИБДД ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области оспариваемая точка находится на разделительной полосе с обособленными трамвайными путями, рекламная конструкция установлена с нарушением п.п. 6.1, 6.5 и 6.6 ГОСТ Р 52044-2003 в части расположения над проезжей частью, на разделительной полосе, а также ближе установленных значений относительно пешеходных переходов, дорожных знаков и светофоров (л.д. N ...).

Статьей 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" определены основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения. Одним из этих принципов является приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности. В соответствии с частью 1 статьи 24 названного Федерального закона права граждан на безопасные условия движения по дорогам Российской Федерации гарантируются государством и обеспечиваются путем выполнения законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения и международных договоров РФ.

Согласно статье 5 указанного Федерального закона обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством, в том числе, разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов.

Из пункта 1 статьи 12 этого Федерального закона следует, что содержание дорог на территории Российской Федерации должно обеспечивать безопасность дорожного движения, состояние дорог при их содержании должно соответствовать установленным техническим требованиям и другим нормативным документам. Согласно статье 17 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

Таким образом, отношения связанные с обеспечением безопасности дорожного движения должны регулироваться техническими регламентами, которыми согласно статье 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" являются принятые в установленном порядке документы, устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования.

Пунктом 4 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" также предусмотрена необходимость соответствия рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента.

До настоящего времени технический регламент в рассматриваемой сфере не принят.

Вместе с тем, в пункте 1 статьи 46 статьи Федерального закона "О техническом регулировании" содержатся нормы, которые конкретизируют характер правового регулирования отношений в переходный период, в том числе определяют случаи обязательного исполнения ранее установленных требований.

Так, в силу указанной нормы со дня вступления в силу настоящего федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, в том числе защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

Кроме того, в настоящее время с учетом переходных положений части 8 статьи 62 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" до вступления в силу в установленном порядке предусмотренных данным Законом технических регламентов установка рекламных конструкций осуществляется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, нормативными техническими документами в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и указанному Федеральному закону.

Соответственно Государственный стандарт Российской Федерации (ГОСТ Р 50597-93 Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения), утвержденный постановлением Госстандарта России от 11 октября 1993 года N 221, который устанавливает перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, и по своей правовой природе является нормативным (техническим) документом, действует до принятия технических регламентов. При этом его требования являются обязательными, поскольку направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды, что прямо следует из пункта 1 акта.

Пунктом 3 ГОСТ Р 50597-93 установлено, что проезжая часть дорог и улиц, покрытия тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, посадочных площадок, установочных пунктов, а также поверхность разделительных полос, обочин и откосов земляного полотна должны быть чистыми, без посторонних предметов, не имеющих отношения к их обустройству. То есть, указанный акт не допускает размещения в указанных местах рекламных конструкций, как не связанных с обустройством дорог.

В сфере размещения рекламных конструкций также подлежит применению ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения", утвержденный Постановлением Госстандарта России от 22 апреля 2003 года N 124-ст. Указанный акт был принят и опубликован в соответствии с положениями Закона Российской Федерации от 10 июня 1993 года N 5154-1 "О стандартизации", действовавшего до дня вступления в силу Федерального Закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании", действует с учетом изменений N 2, принятых Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 24.03.2009 N 117-ст в соответствии с пунктом 1.1 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании".

ГОСТ Р 52044-2003 как нормативный (технический) документ распространяется на средства наружной рекламы, размещенные на автомобильных дорогах и территориях городских сельских поселений, устанавливает общие технические требования к ним и правила их размещения. Пунктом 6 акта установлены правила размещения средств наружной рекламы, в том числе определены участки дорог, на которых размещение средств наружной рекламы не допускается. В частности, согласно пунктом 6.1 средства наружной рекламы не должны быть размещены над проезжей частью и обочинами дорог, а также на разделительных полосах; в пределах границ наземных пешеходных переходов и пересечения автомобильных дорог или улиц в одном уровне, а также на расстоянии менее 50 м. от них в населенных пунктах. Пунктом 6.6 установлены минимальные расстояния от средств наружной рекламы до дорожных знаков и светофоров в зависимости от разрешенной скорости движения и площади рекламного объявления.

Согласно позиции Правительства Санкт-Петербурга Изменения N 2 ГОСТ Р 52044-2003 подлежат применению на добровольной основе и не являются нормативным правовым актом, которому должен соответствовать акт, принимаемый органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем несоответствие оспариваемого акта ГОСТ Р не имеет правового значения.

Заявитель в обоснование своих требований ссылается на то, что вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 12.01.2015 N АКПИ14-1259, отказано в признании недействующим ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения" и Изменения N 2 ГОСТ Р 52044-2003. При этом судом было установлено, что при отсутствии введенного Изменением N 2 ГОСТ Р ограничения возможности размещения средств наружной рекламы над проезжей частью и обочинами дорог, а также на разделительных полосах, могут быть созданы условия, затрудняющие водителям видимость дорожных знаков и светофоров, которые по ГОСТ Р 52289-2004 "Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств" устанавливаются над проезжей частью и обочинами дорог, а также на разделительных полосах. Ссылка на требования ГОСТ Р 52289-2004 включена в Правила дорожного движения Российской Федерации, которые утверждены постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, которые являются нормативным правовым актом и обязательны к исполнению в Российской Федерации. Разработка проекта Изменения N 2 ГОСТ Р 52044-2003 проводилась при соблюдении процедур, предусмотренных положениями статьи 16 Федерального закона "О техническом регулировании". Основой для разработки Изменения N 2 ГОСТ Р 52044-2003 послужили исследования и испытания по влиянию рекламных конструкций на психофизиологическое состояние водителей, проведенные в рамках реализации федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах", которая утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 года N 100. Выводы по указанным исследованиям поступили из Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России от 24 марта 2009 года N 13/6-1584.

Оценивая указанные доводы участвующих в деле лиц, суд учитывает, что исходя из положений пункта 1 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании" государственный стандарт до вступления в силу соответствующих технических регламентов подлежит обязательному исполнению в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества. Согласно информации УГИБДД ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области оспариваемое место размещения рекламной конструкции на перекрестке проспекта Испытателей и Коломяжского проспекта не соответствует требованиям вышеуказанного ГОСТа, то есть не способствует обеспечению безопасности дорожного движения на этом участке дороги, что не соответствует вышеуказанным целям. Заинтересованным лицом в нарушение требований статьи 249 ГПК РФ не представлено никаких доказательств того, что Схема в оспариваемой части соответствует положениям пункта 5.8 статьи 19 Федерального закона "О рекламе", согласно которым она должна обеспечивать соблюдение требований безопасности.

При таких обстоятельствах оспариваемые положения не могут быть признаны соответствующими указанным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы представителя Правительства Санкт-Петербурга о том, что заявитель не является водителем, не представил доказательства реальности нарушений ее прав указанием в Схеме места размещения рекламной конструкции, права заявителя оспариваемым нормативным правовым актом не затрагиваются, не могут быть признаны судом обоснованными.

Оспариваемая Схема является правовым основанием для размещения в соответствующем месте рекламной конструкции, направленной на привлечение внимания, в том числе, участников дорожного движения, к которым в силу статьи 2 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" относятся водители транспортных средств. Статьей 24 указанного Федерального закона гарантированы права всех граждан на безопасные условия движения по дорогам Российской Федерации, при этом согласно положениям статьи 2 названного Федерального закона участниками дорожного движения являются также пешеходы и пассажиры транспортных средств.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Принимая во внимание, что согласно пояснениям представителя Правительства Санкт-Петербурга оспариваемая часть Схемы до настоящего времени не применялась, суд полагает возможным удовлетворить требования и признать акт в этой части недействующим с момента его принятия.

На основании изложенного, руководствуясь 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление И. об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта - удовлетворить.

Признать недействующей со дня принятия Схему размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, утвержденную Постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 266 от 17.04.2014, в части строки N 187 подраздела 16.4 и графического отображения на карте в подразделе 16.3 места размещения рекламной конструкции, соответствующего указанной строке N 187 подраздела 16.4.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Санкт-Петербургского городского суда

Е. А. Витушкина