Постановление Администрации Ярославского муниципального района Ярославской области от 18 апреля 2011 г. N 2028 "Об утверждении Концепции муниципальной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов ЯМР" на 2011-2013 годы"

С целью разработки муниципальной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов ЯМР" на 2011-2013 годы, во исполнение постановлений Администрации ЯМР от 10.03.2011 N 1162 "О ходе реализации целевой программы "Реформирование муниципальных финансов ЯМР на 2009-2011 годы", от 07.02.2011 N 411 "О создании рабочей группы по подготовке муниципальной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов ЯМР" на 2011-2013 годы", Администрация района постановляет:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию муниципальной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов ЯМР" на 2011-2013 годы.

2. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя Главы Администрации ЯМР - начальника управления финансов С.Е.Хахина.

3. Постановление вступает в силу с момента подписания.

Глава Ярославского муниципального района

А.В. Решатов

Концепция
муниципальной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов ЯМР" на 2011-2013 годы
(утв. постановлением Администрации Ярославского муниципального района Ярославской области от 18 апреля 2011 г. N 2028)

1. Анализ и оценка проблемы, решение которой осуществляется путем реализации Программы

Решение имеющихся проблем социально-экономического развития Ярославского муниципального района (далее - ЯМР) связано с необходимостью изыскания соответствующих бюджетных ресурсов. Однако общее состояние районного бюджета ЯМР свидетельствует об ограниченных возможностях для дальнейшего наращивания бюджетных расходов.

Показатель	Значение по годам
	2007	2008	2009	2010
Доходы районного бюджета, млн. руб.	767,0	1119,7	1142,9	1194,5
Расходы районного бюджета, млн. руб.	779,2	1108,6	1164,0	1239,7
Размер дефицита (-), профицита (+) районного бюджета, млн. руб.	-12,2	11,1	-21,1	-45,2
- в %% к доходам бюджета	5,0	-	8,2	-14,4*

* с учетом снижения остатков на счетах по учету средств бюджета и пр.

Ресурс роста бюджетных доходов в значительной степени исчерпан в 2010 году. В 2011-2013 годах доходы районного бюджета прогнозируются на уровне: 2011 год - 1313,2 млн.руб., 2012 год - 1263,4 млн.руб., 2013 год - 1303,6 млн.руб. С 2009 года районный бюджет ЯМР исполняется с дефицитом. Дальнейшее сохранение дефицита на уровне 2010 года неоправданно с позиций обеспечения сбалансированности и устойчивости районного бюджета.

Поэтому основным источником изыскания дополнительных ресурсов и средств для обеспечения решения проблем социально-экономического развития Ярославского муниципального района (далее - ЯМР) должны явиться повышение эффективности использования бюджетных средств и снижение финансовых потерь. Определенный задел в этом направлении создается в результате реализации целевой программы "Реформирование муниципальных финансов Ярославского муниципального района на 2009-2011 годы" (далее - Программа реформирования), которая утверждена постановлением Администрации ЯМР от 14.09.2009 N 6942 и завершается в текущем году.

Реализация Программы реформирования обеспечила создание условий для применения: среднесрочного финансового планирования, ведомственных целевых программ, муниципальных заданий и иных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

Тем не менее, предпринятых мер в ходе реализации Программы реформирования оказалось недостаточно. Применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, носит локальный характер. Не произошло масштабной оптимизации перечня расходных обязательств. Бюджетными учреждениями достаточно пассивно решались вопросы повышения результативности использования бюджетных средств и ликвидации просроченной кредиторской задолженности. Несмотря на наличие правовых оснований, количество вовлеченных в систему оказания муниципальных услуг немуниципальных и автономных учреждений незначительно, а бюджетные учреждения не имеют достаточных стимулов к результативной деятельности и экономии бюджетных средств.

Результаты проведенной работы не обеспечили достижения желаемых результатов по отдельным направлениям социально-экономического развития ЯМ, так как среднесрочный характер программы социально-экономического развития не был в полной мере увязан с районным бюджетом и недостаточного использовались программно-целевые методы.

С позиций повышения эффективности распределения бюджетных средств в организации бюджетного процесса имеет место пробел в отношении нормативов финансовых затрат на оказание муниципальных услуг. Нуждается в расширении практика конкурсного распределения ассигнований из бюджета принимаемых обязательств.

В ЯМР реализуются мероприятия по сокращению бюджетных расходов на исполнение отдельных расходных обязательств Но при их реализации уделяется недостаточное внимание сокращению управленческих расходов, в том числе на уровне учреждений, сокращение административных издержек при предоставлении социальных выплат и субсидий. Не получил распространения аутсорсинг осуществления отдельных функций, связанных с обеспечением системы муниципального управления. Практика предоставления муниципальных услуг по осуществлению юридически значимых действий в электронной форме отсутствует.

В ЯМР действует система муниципального финансово-бюджетного контроля, но изменение структуры бюджетных ассигнований, внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг, повышение самостоятельности муниципальных учреждений требуют ее комплексного реформирования. Необходимость в преобразованиях обуславливается также отсутствием систематического аудита эффективности использования бюджетных средств. Требуется усилить контроль за качеством финансового управления главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС).

В ЯМР принимаются меры по развитию информационной системы управления муниципальными финансами, а также повышению прозрачности деятельности органов местного самоуправления. Тем не менее, использование информационных ресурсов нуждается в систематизации и расширении.

Недостаточно публичной информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций муниципального сектора.

Вышеперечисленные недостатки необходимо устранить в рамках реализации долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов ЯМР" на 2011-2013 годы (далее - Программы). Мероприятия данной Программы будут осуществляться на всей территории района, в их реализации примут участие все структурные подразделения Администрации ЯМР, органы местного самоуправления поселений и муниципальные учреждения ЯМР.

Реализация Программы создаст условия для сокращения неэффективных расходов и предотвращения принятия необеспеченных расходных обязательств, что к 2013 году обеспечит сбалансированный бюджет по доходам и расходам и ежегодное исключение финансовых потерь районного бюджета, связанных с привлечением заимствований на его погашение, оцениваемых в 0,5 млн. рублей. (в 2011 и 2012 годах предусмотрено в бюджете на погашение процентных ставок по кредитам 4 млн.руб., в 2013 году - 3,5 млн.руб.).

Повышение эффективности бюджетных расходов в ЯМР является комплексной задачей, требующей вовлечения большого числа человеческих и материальных ресурсов. Достижение планируемых изменений подразумевает проведение ряда мероприятий, наибольшего эффекта по реализации которых можно добиться только путем скоординированных действий по решению задач, обеспечивающих переход на управление по результатам, со стороны всех структурных подразделений Администрации ЯМР, органов местного самоуправления поселений и муниципальных учреждений.

Таким образом, повышение эффективности бюджетных расходов возможно только программно-целевым методом.

2. Цели, задачи, основные мероприятия и сроки реализации муниципальной целевой Программы

Цель Программы - создание правовых и финансовых условий для повышения результативности выполнения функций органами местного самоуправления, обеспечения потребностей населения, предприятий и организаций в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития ЯМР.

Достижение цели Программы обеспечивается в результате решения следующих основных задач:

1) обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости районного бюджета;

2) обеспечение увязки стратегического и бюджетного планирования, а также целевых показателей, используемых при планировании бюджетных расходов и оценке их эффективности, со стратегическими и среднесрочными целями социально-экономического развития ЯМР и системой мониторинга достижения заявленных целей;

3) создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений по обеспечению предоставления муниципальных услуг;

4) создание механизмов, обеспечивающих эффективность бюджетных расходов и повышение качества управления финансами, в том числе путем создания механизмов стимулирования к этому всех участников бюджетного процесса;

5) повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к открытости показателей их деятельности.

Выбор основных задач обусловлен следующими причинами:

- достижение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета района и бюджетов поселений ЯМР создаст базовые условия для реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития ЯМР;

- ориентация бюджетного планирования на целевые показатели социально-экономического развития ЯМР в комплексе с формированием правовых и финансовых механизмов, обеспечивающих эффективность бюджетных расходов и повышение качества управления финансами, создадут условия для достижения целей муниципального развития;

- обеспеченность населения и организаций муниципальными услугами, их доступность и качество во многом определяет уровень социально-экономического развития ЯМР и в условиях ограниченности финансовых ресурсов требует модернизации механизма планирования и предоставления услуг, как на уровне Администрации ЯМР, так и муниципальных учреждений;

- прозрачность и подотчетность деятельности Администрации ЯМР и ее структурных подразделений повышает их ответственность за эффективное расходование бюджетных средств.

Для решения программных задач предлагается принять решения и реализовать мероприятия по следующим направлениям.

Задача 1 "Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости районного бюджета" - мероприятия по обеспечению сбалансированности и устойчивости районного бюджета и поселений ЯМР:

- ограничение дефицита при принятии районного бюджета и бюджетов поселений, переход к планированию бюджета с профицитом;

- разработка и утверждение методик формализованного прогнозирования доходов районного бюджета и бюджетов поселений;

- максимальное использование механизмов условного утверждения расходов на первый и второй годы планового периода при формировании бюджета на трехлетний период;

- совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета.

Будет продолжена работа, начатая в ходе реализации Программы реформирования, по:

- формализации процедур принятия и исполнения расходных обязательств, оптимизации перечня расходных обязательств и корректировки оценки стоимости их исполнения;

- снижению долговой нагрузки на бюджет и предотвращению образования просроченной кредиторской задолженности.

Задача 2 "Обеспечение увязки стратегического и бюджетного планирования, а также целевых показателей, используемых при планировании бюджетных расходов и оценке их эффективности, со стратегическими и среднесрочными целями социально-экономического развития ЯМР и системой мониторинга достижения заявленных целей" - мероприятия по внедрению и активному использованию программно-целевых принципов при организации деятельности Администрации ЯМР:

- разработка и утверждение ориентированной на стратегию и программу социально-экономического развития ЯМР бюджетной стратегии, которая будет основана на долгосрочном прогнозе консолидированного бюджета ЯМР и оценке рисков для бюджета, возникающих в среднесрочной и долгосрочной перспективе;

- разработка и утверждение муниципальных программ по каждому из направлений социально-экономического развития ЯМР и предусматривающих привязку к целевым показателям результата всего объема расходов районного бюджета;

- формирование бюджета с учетом бюджетной стратегии ЯМР и муниципальных программ;

- обеспечение разработки ведомственных целевых программ всеми ГРБС, создание системы стимулов и принятие мер по повышению эффективности бюджетных расходов на уровне ГРБС;

- разработка системы целевых показателей развития поселений, определение их достижения в качестве условий для предоставления соответствующих субсидий бюджетам поселений и организация их мониторинга;

- использование целевых показателей муниципальных программ, долгосрочных и ведомственных целевых программ в качестве показателей результативности профессиональной служебной деятельности для руководителей структурных подразделений и сотрудников Администрации ЯМР.

Задача 3 "Создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений по обеспечению предоставления муниципальных услуг" - мероприятия по развитию новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг (реструктуризация бюджетного сектора):

- внесение изменений в нормативные акты Администрации ЯМР в части корректировки перечня муниципальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями;

- инвентаризация имущества муниципальных учреждений ЯМР и их паспортизация;

- расчет и утверждение расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) и содержание имущества;

- разработка прогноза сводных (отраслевых) показателей муниципальных заданий, устанавливаемых исходя из показателей муниципальных программ, долгосрочных и ведомственных целевых программ, в том числе в разрезе исполнителей,

- утверждение и выдача муниципальных заданий, финансовое обеспечение которых осуществляется на основе расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальных услуг и содержание имущества;

- совершенствование нормативной базы системы управления качеством муниципальных услуг;

- создание системы мониторинга эффективности деятельности учреждений (организаций) по оказанию муниципальных услуг, качества услуг и финансового менеджмента;

- повышение ответственности руководителей муниципальных учреждений ЯМР путем внесения соответствующих дополнений в трудовые договоры и контракты;

- проведение регулярного аудита (оценки) качества оказания муниципальных услуг.

Задача 4 "Создание механизмов, обеспечивающих эффективность бюджетных расходов и повышение качества управления финансами, в том числе путем создания механизмов стимулирования к этому участников бюджетного процесса и органов местного самоуправления" - мероприятия по следующим четырем направлениям.

1) Мероприятия по повышению эффективности распределения бюджетных средств, в том числе:

- продолжение и совершенствование практики трехлетнего планирования бюджета ЯМР;

- совершенствование практики планирования бюджетных ассигнований, формирования бюджета принимаемых обязательств, внедрения конкурсных процедур при распределении бюджета принимаемых обязательств;

- поэтапный отказ от бюджетного планирования с использованием метода индексации бюджетных расходов.

2) Мероприятия по оптимизации функций муниципального управления, повышению эффективности их обеспечения, в том числе:

- совершенствование методик и систематическое проведение балльной оценки качества финансового менеджмента ГРБС, предполагающей оценку результативности выполнения муниципальных программ, долгосрочных и ведомственных целевых программ;

- проведение анализа функций, осуществляемых структурными подразделениями Администрации ЯМР, на предмет выявления избыточных и дублирующих, а также анализа расходов на муниципальное управление в сравнении с другими муниципальными образованиями;

- увеличение числа муниципальных услуг по осуществлению юридически значимых действий, предоставляемых в электронной форме.

3) Мероприятия по сокращению бюджетных расходов на исполнение отдельных расходных обязательств, в том числе:

- проработка вариантов оптимизации численности муниципальных служащих путем передачи отдельных управленческих функций на аутсорсинг, а также путем перехода на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий в электронной форме;

- принятие мер по сокращению объема расходов на обслуживание муниципального долга, рефинансирование долговых обязательств;

- принятие мер, направленных на ограничение административных издержек при предоставлении социальных выплат и субсидий.

4) Мероприятия по реформированию системы финансового контроля и развитию внутреннего аудита, в том числе:

- совершенствование системы мониторинга целевых показателей использования бюджетных средств, утвержденных в рамках муниципальных программ, долгосрочных и ведомственных целевых программ;

- совершенствование процедур и формализация методик внутреннего аудита, осуществляемого на уровне ГРБС.

Задача 5 "Повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к открытости показателей их деятельности" - мероприятия по созданию информационной среды и технологий для реализации управленческих решений, повышения открытости и действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления:

- принятие мер по развитию единой интегрированной информационной системы управления общественными финансами - электронного бюджета;

- модернизация сайта Администрации ЯМР в сети Интернет, обеспечение размещения там информации о деятельности муниципальных учреждений с возможностью интерактивных оценок качества предоставляемых ими муниципальных услуг.

Предлагаемые к реализации меры создадут организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным отраслям экономики и социальной сферы, направлениям региональной политики.

Программа будет реализована в течение 2011-2013 годов. При этом предусматриваются три этапа реализации Программы.

В рамках 1 этапа (2011 год) осуществляются: аналитические мероприятия, разработка и утверждение необходимых нормативных правовых актов и методических документов, иные первоочередные программные мероприятия.

В рамках 2 этапа (2012 год) осуществляется практическое внедрение и использование ранее разработанных методик, порядков и регламентов, а также реализация большинства программных мероприятий.

На 3 этапе (2013 год) обеспечивается подведение и анализ результатов выполнения программных мероприятий, закрепление показавших оптимальность решений и процедур управления бюджетными ресурсами, проводятся заключительные расчеты по Программе и публикуется информации о ее выполнении.

3. Ресурсное обеспечение и механизмы управления муниципальной целевой Программой

Потребность в финансовых ресурсах на реализацию мероприятий Программы в 2011 - 2013 годах составит 10800 тыс. рублей.

Источниками финансирования Программы являются собственные доходы районного бюджета, а также планируемые к получению межбюджетные трансферты на поддержку реализации муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов из бюджета Ярославской области в сумме 8640 тыс. рублей, в том числе по годам реализации Программы:

- 2011 год - 3600 тыс. рублей (из них средств бюджета области - 2880 тыс. рублей);

- 2012 год - 3600 тыс. рублей (из них средств бюджета области - 2880 тыс. рублей);

- 2013 год - 3600 тыс. рублей (из них средств бюджета области - 2880 тыс. рублей);

Предусматриваются следующие направления финансирования Программы:

- приобретение программно-аппаратных средств и соответствующего системного и прикладного программного обеспечения (обусловлено необходимостью модернизации управления финансов Администрации ЯМР, финансово-экономических служб ГРБС);

- расходы на профессиональную подготовку, повышение квалификации муниципальных служащих (обусловлено необходимостью формирования компетентного кадрового состава органов местного самоуправления, профессионально подготовленного для реализации проводимых преобразований);

- расходы на приобретение консультационных услуг и проведение научно-исследовательских работ, необходимых для реализации мероприятий Программы;

- расходы на стимулирование достижения лучших результатов среди ГРБС и органов местного самоуправления в поселениях при внедрении системы бюджетного планирования, ориентированного на результат, повышения качества финансового менеджмента, реализации мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов.

В случае непринятия решения о предоставлении субсидий на поддержку реализации муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов из областного бюджета, сумма расходов на реализацию Программы может быть уменьшена до 2160 тыс. руб. (в том числе за счет сокращения расходов на стимулирование достижения лучших результатов, приобретение консультационных услуг и проведение научно-исследовательских работ).

Заказчиком Программы выступит управление финансов Администрации ЯМР.

Система управления реализацией Программы строится по схеме:

- общее руководство и контроль за реализацией Программы осуществляется управлением финансов Администрации ЯМР;

- координация действий исполнителей отдельных мероприятий Программы и рассмотрение хода ее выполнения осуществляется рабочей группой по подготовке муниципальной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов" на 2011-2013 годы.

В целях обеспечения повышенной заинтересованности в реализации Программы будет действовать система стимулирования ее наиболее активных участников из числа сотрудников Администрации ЯМР, ее структурных подразделений и муниципальных учреждений.

4. Социально-экономический эффект от реализации муниципальной целевой Программы

Реализация мероприятий Программы создаст условия для:

- повышения качества жизни населения ЯМР и повышения удовлетворенности потребителей муниципальных услуг в отношении качества и объемов их предоставления, чем обеспечит предпосылки для стабилизации рождаемости и демографического роста;

- выхода ЯМР на новый уровень развития, характеризующийся устойчивыми социальными отношениями;

- повышения доходов работников учреждений и организаций, осуществляющих оказание муниципальных услуг;

- развития поселений ЯМР в рамках программы социально-экономического развития района.

Достижение цели Программы и решение программных задач оценивается с использованием прилагаемых целевых показателей результата реализации Программы.

Приложение
к Концепции

Перечень
целевых показателей результата реализации Программы

Целевой показатель	Значение показателя по годам реализации Программы
	2011 г.	2012 г.	2013 г.
Отношение дефицита районного бюджета к доходам, %	7,3	2,6	0
Доля бюджетных инвестиций в общем объеме расходов бюджета, %	4,8	6,1	7,1
Доля условно-утвержденных на плановый период расходов бюджета, %	-	2,5	5,0
Удельный вес расходов районного бюджета, формируемых в рамках программ, %	47,1	51,5	100,0
Доля казенных учреждений в общем числе муниципальных учреждений (без учета органов местного самоуправления)	-	14,0	14,0
Доля муниципальных автономных учреждений, оказывающих муниципальные услуги в общем числе муниципальных учреждений, %	3,1	3,1	3,1
Доля бюджетных и автономных учреждений для которых установлены муниципальные задания, %	100	100	100
Доля бюджетных и автономных учреждений для которых объем расходов на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) определен раздельно по оказываемым услугам (выполняемым работам), %	100	100	100
Доля учреждений объем бюджетных ассигнований для которых на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) определен с учетом объема оказания муниципальных услуг (выполнения работ), %	100	100	100
Доля учреждений для которых установлены количественно измеримые санкции (штрафы, изъятия) за нарушение условий выполнения муниципальных заданий, %	0	80	100
Наличие утвержденного бюджета на очередной финансовый год и плановый период (да/нет)	да	да	да
Число муниципальных услуг, выделенных в реестре расходных обязательств как отдельные расходные обязательства	16	30	30
Нормативно утвержден формализованный порядок определения предельных объемов бюджетных ассигнований, доводимых до главных распорядителей бюджетных средств в процессе составления проекта бюджета	да	да	да
Процент абсолютного отклонения утвержденного объема расходов бюджета на первый год планового периода от объема расходов соответствующего года при его утверждении на очередной финансовый год, %	8,0	5,0	2,5
Нормативно закреплена обязательность представления долгосрочных и ведомственных целевых программ в составе материалов, представляемых с проектом бюджета	да	да	да
Число муниципальных услуг по осуществлению юридически значимых действий, предоставляемых в электронной форме	0	1	8
Публикация данных мониторинга качества финансового управления главных распорядителей бюджетных средств	да	да	да
Создан и работает специализированный сайт в сети Интернет, на котором размещается информация о муниципальных финансах	да	да	да
Создан и работает Интернет-портал оказания муниципальных услуг по осуществлению юридически значимых действий в электронной форме	нет	да	да
Создан и работает сайт в сети Интернет, имеющий функцию обратной связи с потребителями муниципальных услуг	нет	да	да