Экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области от 7 мая 2014 г. N 714н "На распоряжение министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 03 апреля 2014 г. N 554-р "Об утверждении административного регламента предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в собственности Волгоградской области, в постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование юридическим и физическим лицам"

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" проведены правовая и антикоррупционная экспертизы распоряжения министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 03 апреля 2014 г. N 554-р "Об утверждении административного регламента предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в собственности Волгоградской области, в постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование юридическим и физическим лицам" (далее - Распоряжение) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.

Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.

Правовой экспертизой установлено следующее:

Настоящим Распоряжением утвержден административный регламент предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в собственности Волгоградской области, в постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование юридическим и физическим лицам" (далее - Регламент).

Предметом правового регулирования исследуемого Распоряжения являются общественные отношения, возникающие в области организации работы по предоставлению государственных услуг.

Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Гражданским кодексом Российской Федерации;

- Земельным кодексом Российской Федерации;

- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 27.05.2014 N 136-ФЗ);

- Федеральным законом от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции от 23.07.2013 N 239-ФЗ);

- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в редакции от 02.07.2013 N 182-ФЗ);

- Федеральным законом от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (в редакции от 23.07.2013 N 250-ФЗ);

- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в редакции от 28.12.2013 N 444-ФЗ);

- Федеральным законом от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи" (в редакции от 02.07.2013 N 185-ФЗ);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 23.01.2014 N 53)

- Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 13.09.2011 N 475 "Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок";

- Уставом Волгоградской области;

- Законом Волгоградской области от 06.04.2012 N 33-ОД "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городе Волгограде - административном центре Волгоградской области" (в редакции от 01.11.2013 N 138-ОД);

- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 09.10.2009 N 1192 "О государственной информационной системе "Портал государственных и муниципальных услуг Волгоградской области" - подсистеме комплексной информационной системы "Электронное правительство Волгоградской области" (в редакции от 18.09.2012 N 868);

- Постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 14.05.2014 N 254-п);

- Постановлением Губернатора Волгоградской области от 26.04.2012 N 222 "Об утверждении Положения о министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области" (в редакции от 12.11.2013 N 1150);

- Постановлением Губернатора Волгоградской области от 10.07.2012 N 583 "Об утверждении перечня государственных услуг, предоставляемых министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области" (в редакции от 03.12.2013 N 1246).

В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 20 настоящего Кодекса, и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 24 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 2.2. Положения о министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области, утвержденным постановлением Губернатора Волгоградской области от 26.04.2012 N 222, министерство осуществляет управление и распоряжение имуществом и земельными участками, находящимися в собственности Волгоградской области, за исключением жилищного фонда Волгоградской области, в случаях и порядке, предусмотренных действующим законодательством.

Статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Следовательно, исследуемое Распоряжение издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Абзацем 5 части 3 статьи 7 Устава Волгоградской области установлено, что систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.

В соответствии с приложением к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" министерство по управлению государственным имуществом входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.

В соответствии с пунктом 1.1. Положения о Министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 26 апреля 2012 г. N 222, министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области (далее именуется - Министерство) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере имущественных и земельных отношений на территории Волгоградской области.

В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3. указанного выше Положения Министр издает приказы и иные правовые акты Министерства.

Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта в форме распоряжения входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.

На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, в рассматриваемом Распоряжении выявлен коррупциогенный фактор, заключающийся в следующем.

Частью 8 пункта 2.5.1. Регламента установлено, что в случае направления заявления на оказание государственной услуги в электронном виде, не заверенного электронной подписью, специалист Мингосимущества Волгоградской области обрабатывает полученный электронный документ как информационное заявление, рассматривает его в соответствии с настоящим Регламентом и сообщает подателю заявления по электронной почте дату, время, номер кабинета в Мингосимуществе Волгоградской области для представления оригинала документа, необходимого для оказания государственной услуги и идентификации заявителя. Также специалист Мингосимущества Волгоградской области сообщает дополнительную информацию, в том числе возможные замечания к документам и уточняющие вопросы к подателю заявления.

Однако срок направления указанного выше сообщения в Регламенте не установлен.

Указанное обстоятельство способствует проявлению коррупциогенных положений в части закрепления для правоприменителя широты дискреционных полномочий - отсутствия или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96).

Также, в тексте исследуемого Регламента выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.

Согласно пунктам 5.3.3 и 5.10 жалобы на решения, принятые министром по управлению государственным имуществом Волгоградской области, подаются в аппарат Губернатора и Правительства Волгоградской области.

Заявитель вправе обжаловать решение по жалобе путем обращения в аппарат Губернатора и Правительства Волгоградской области либо в судебном порядке.

Вместе с тем, пунктом 1 статьи 11.2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" жалоба подается в письменной форме на бумажном носителе, в электронной форме в орган, предоставляющий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципальную услугу. Жалобы на решения, принятые руководителем органа, предоставляющего государственную услугу, либо органа, предоставляющего муниципальную услугу, подаются в вышестоящий орган (при его наличии) либо в случае его отсутствия рассматриваются непосредственно руководителем органа, предоставляющего государственную услугу, либо органа, предоставляющего муниципальную услугу.

Пунктами 1 и 2 статьи 1 Закона Волгоградской области "О Правительстве Волгоградской области" установлено, что Правительство Волгоградской области является высшим исполнительным органом государственной власти Волгоградской области.

Правительство Волгоградской области является постоянно действующим коллегиальным органом, возглавляющим систему органов исполнительной власти Волгоградской области.

Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в неверном определении органа исполнительной власти являющегося вышестоящим для Министерств.

Однако в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.

Согласно пункту 2.6. Регламента в случае если представлен неполный комплект документов или документы не соответствуют требованиям, указанным в пункте 2.5.1 Регламента, сотрудник отдела информационной работы с заявителями, сотрудник многофункционального центра, осуществляющий консультацию, возвращает комплект документов заявителю с объяснением о выявленном несоответствии.

Пунктом 2.8. Регламента установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги:

- если представленные документы не отвечают требованиям, установленным в пункте 2.5.1 Регламента, и (или) представлены не в полном объеме, а также в случае непредставления или представления в неполном объеме документов и сведений, указанных в п. 2.5.1 Регламента;

- при наличии в заявлении и прилагаемых к нему документах исправлений, повреждений, не позволяющих однозначно истолковать заявление и прилагаемые к нему документы;

- в случае если заявление подписано неуполномоченным лицом;

- отсутствие оформленной в установленном порядке доверенности в случае обращения представителя юридического лица;

- в случае отсутствия у заявителя оснований для приобретения прав на земельный участок, предоставляемый в порядке, предусмотренном статьями 20 и 24 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, нарушение правил юридической техники состоит в дублировании оснований для непредоставления государственной услуги.

Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 30 апреля 2014 г. N 78.

Вывод: распоряжение министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 03 апреля 2014 г. N 554-р "Об утверждении административного регламента предоставления министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области государственной услуги "Предоставление земельных участков, находящихся в собственности Волгоградской области, в постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование юридическим и физическим лицам" соответствует действующему федеральному законодательству.

Предлагаем устранить выявленные несоответствие действующему федеральному законодательству, коррупциогенный фактор, нарушение правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления

М.А. Колесников