Экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области от 13 августа 2015 г. N 1926н "На приказ комитета топливно-энергетического комплекса Волгоградской области от 16 июня 2015 г. N 61-ОД "Об утверждении административного регламента предоставления комитетом топливно-энергетического комплекса Волгоградской области государственной услуги "Утверждение нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более"

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа комитета топливно-энергетического комплекса Волгоградской области от 16 июня 2015 г. N 61-ОД "Об утверждении административного регламента предоставления комитетом топливно-энергетического комплекса Волгоградской области государственной услуги "Утверждение нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.

Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого Приказа.

Правовой экспертизой установлено следующее:

Настоящим Приказом утвержден административный регламент предоставления комитетом топливно-энергетического комплекса Волгоградской области государственной услуги "Утверждение нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более".

Предметом правового регулирования исследуемого нормативного правового акта являются общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги в сфере теплоснабжения.

Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 13.07.2015 N 254-ФЗ);

- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (в редакции от 13.07.2015 N 216-ФЗ);

- Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (в редакции от 29.12.2014 N 485-ФЗ);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 23.01.2014 N 53);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 N 1075 "Основы ценообразования в сфере теплоснабжения" (в редакции от 21.04.2015 N 380);

- Приказом Минэнерго России от 22.08.2013 г. N 469 "Об утверждении порядка создания и использования тепловыми электростанциями запасов топлива, в том числе в отопительный сезон";

- Уставом Волгоградской области;

- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 23.10.2014 N 132-ОД);

- Постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" (в редакции от 22.04.2015 N 182-п);

- Постановлением Губернатора Волгоградской области от 24.11.2014 N 160 "Об утверждении Положения о комитете топливно-энергетического комплекса Волгоградской области" (в редакции от 30.07.2015 N 685).

В соответствии с пунктом "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральные энергетические системы находятся в ведении Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 и пунктом 4 части 2 статьи 5 Федерального закона "О теплоснабжении" органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по государственному регулированию и контролю в сфере теплоснабжения в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения относится утверждение нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Пунктом 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона определено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.

Согласно Приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" установлено, что комитет топливно-энергетического комплекса Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.

Пунктом 1.1. Положения о комитете топливно-энергетического комплекса Волгоградской области, утвержденного Постановлением Губернатора Волгоградской области от 24.11.2014 N 160, установлено, что комитет топливно-энергетического комплекса Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сферах обеспечения функционирования организаций топливно-энергетического комплекса, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также на осуществление функций по реализации программ газификации Волгоградской области.

Согласно абзацу 5 пункта 2.1 указанного Положения комитет топливно-энергетического комплекса Волгоградской области в сфере обеспечения функционирования организаций топливно-энергетического комплекса осуществляет полномочия по утверждению нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более.

В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 обозначенного выше Положения Председатель издает приказы Комитета.

Таким образом, исследуемый нормативный правовой акт издан в пределах компетенции органа исполнительной власти Волгоградской области.

На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.

В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.

Пунктами 50 и 51 Административного регламента установлено, что в случае удовлетворения жалобы Комитет в течение пяти рабочих дней после принятия соответствующего решения, но не позднее тридцати дней со дня регистрации жалобы направляет заявителю в письменной форме или по его желанию в электронной форме мотивированный ответ о принятом решении и действиях, осуществленных в соответствии с принятым решением.

Если в ходе рассмотрения жалоба признана необоснованной, заявителю направляется ответ о результате рассмотрения жалобы с указанием причин, почему она признана необоснованной, в течение пяти рабочих дней после принятия решения, но не позднее тридцати дней со дня регистрации жалобы.

Кроме того, пунктом 50 Административного регламента установлена диспозитивная возможность выбора между двумя способами направления ответа заявителю: в письменной форме или по электронной форме.

Вместе с тем, частью 8 статьи 11.2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что не позднее дня, следующего за днем принятия решения, указанного в части 7 настоящей статьи, заявителю в письменной форме и по желанию заявителя в электронной форме направляется мотивированный ответ о результатах рассмотрения жалобы.

Из анализа приведенной правовой нормы следует, что ответ по результатам рассмотрения жалобы должен быть направлен не позднее дня следующего за днем принятия решения по жалобе обязательно в письменной форме, и дополнительно в электронной форме, если на то имеется воля заявителя.

Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении иного срока направления мотивированного ответа о результатах рассмотрения жалобы, а также в установлении диспозитивной возможности выбора способа направления жалобы.

В тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.

1. Согласно пункту 12 Административного регламента предоставление государственной услуги осуществляется в срок, не превышающий 54 рабочих дня со дня подачи в Комитет заявления и документов, необходимых для предоставления данной государственной услуги.

Пунктом 28 Административного регламента установлено, что предоставление государственной услуги включает в себя следующие административные процедуры:

1) прием и регистрация заявления и документов (далее - документы) сотрудником организационного сектора Комитета, рассмотрение документов Комитетом, заместителем председателя Комитета, в совокупности 1 рабочий день;

2) рассмотрение документов, проведение экспертиз, подготовка проекта приказа Комитетом об утверждении нормативов запасов топлива либо принятие решения об отказе в предоставлении государственной услуги - в течение 30 рабочих дней;

2) принятие решения об утверждении нормативов запасов топлива - в течение 10 рабочих дней;

3) издание приказа об утверждении нормативов запасов топлива - в течение 2 рабочих дней после принятия решения.

Следовательно, в совокупности срок, установленный в пункте 28, не согласуется со сроком, установленным в пункте 12 Административного регламента.

Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в несогласованности информации содержащейся в отдельных структурных единицах нормативного правового акта.

2. Согласно пункту 29 Административного регламента основанием для начала административной процедуры (прием заявления и документов сотрудником организационного сектора Комитета, рассмотрение документов министром, заместителем председателя комитета) является обращение заявителя (уполномоченного представителя заявителя) в Комитет:

- лично;

- путем направления заявления и прилагаемых к нему документов заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и описью вложения.

Вместе с тем, согласно пункту 3.1 Положения о комитете топливно-энергетического комплекса Волгоградской области, утвержденного Постановлением Губернатора Волгоградской области от 24.11.2014 N 160, комитет возглавляет председатель Комитета.

Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в установлении иной должности руководителя комитета.

3. Пунктами 39 и 40 Административного регламента установлено, что действия (бездействие) должностного лица Комитета и решения, принятые им при исполнении государственной функции, могут быть обжалованы субъектом в досудебном (внесудебном) порядке.

Основанием для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования является жалоба субъекта на действия (бездействие) должностных лиц Комитета, участвующих в исполнении государственной функции, и решения, принятые в ходе исполнения государственной функции.

Из приведенных правовых положений усматривается, что жалоба может быть подана на действия (бездействия) и решения принятые при исполнении государственной функции. Жалоба может быть подана субъектом.

Вместе с тем, исследуемый Административный регламент регулирует порядок оказания государственной услуги, следовательно, и обжалованы могут быть действия (бездействия) и решения принятые при оказании государственной услуги.

Кроме того, в тексте Административного регламента не определено, кто является субъектом (согласно тексту административного регламента, получателями государственной услуги являются заявители - юридические лица и индивидуальные предприниматели). Следовательно, слово "субъект" должно быть заменено словом "заявитель", а слово "функция" заменено словом "услуга".

Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в несогласованности отдельных элементов административного регламента.

4. Согласно пункту 52 Административного регламента основанием для отказа в рассмотрении жалобы может быть:

а) наличие в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица Комитета, а также членов его семьи;

б) текст жалобы не поддается прочтению;

в) в случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель Комитета вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращения переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному или тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направляющий обращение.

Вместе с тем, согласно позиции Верховного суда Российской Федерации высказанной в Определении от 04.12.2013 N 1-АПГ13-11, Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлены общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы, которые не предусматривают основания оставления жалобы без ответа, в связи с чем к отношениям в неурегулированной части подлежит применению Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Статьей 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлен порядок рассмотрения отдельных обращений, согласно пунктам 3, 4 и 5 государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

В случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.

В случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

Таким образом, статьей 11 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", устанавливающей порядок рассмотрения отдельных обращений, не предусмотрена возможность оставления обращений без рассмотрения.

Следует отметить, что статья 9 указанного Федерального закона предусматривает обязательность рассмотрения обращений, поступивших в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники, заключается в неправильном использовании терминологии при регулировании правоотношений, возникающих в сфере рассмотрения обращений граждан.

5. Подпунктом 7 пункта 42 Административного регламента установлено, что заявители могут обратиться с жалобой на действия (бездействие) и решения, принятые при предоставлении государственной услуги, в том числе, в случае отказа органа, предоставляющего государственную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной документах либо нарушения установленного срока таких исправлений.

Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в несоблюдении принципа ясности и недвусмысленности при изложении правовой нормы.

Текст исследуемого нормативного правого акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 04 июля 2015 г. N 117.

Вывод: приказ комитета топливно-энергетического комплекса Волгоградской области от 16 июня 2015 г. N 61-ОД "Об утверждении административного регламента предоставления комитетом топливно-энергетического комплекса Волгоградской области государственной услуги "Утверждение нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.

Предлагаем устранить выявленные: несоответствие действующему федеральному законодательству и нарушения правил юридической техники, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления

М.А. Колесников