Решение Смоленского областного суда от 13 сентября 2006 г. N 3-55/2006 О признании недействующей нормы Закона Смоленской области "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Смоленской области", устанавливающей дополнительные ограничения размещения объектов игорного бизнеса. Вопрос размещения объектов игорного бизнеса разрешен на федеральном уровне, и субъект РФ не мог принять закон о запрете осуществления этой деятельности или по-иному устанавливать условия осуществления этой деятельности лицами, имеющими федеральную лицензию, в местах, не запрещенных федеральным законодательством. Остальные нормы оспоренного Закона оставлены в силе как не имеющие отношения к установлению лицензионных требований

Решение Смоленского областного суда
от 13 сентября 2006 г. N 3-55/2006

Смоленский областной суд в составе:

председательствующего - Коржакова И.П.

при секретаре - Соломахиной О.А.,

при участии представителя Баранова С.В., Емельяненкова Ю.А., представителя Смоленской областной Думы Титовой С.В., действующего на основании доверенности, представителя Губернатора Смоленской области Кушлянской Т.Б., действующего на основании доверенности прокурора Афанасьевой Т.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению индивидуального предпринимателя Баранова Сергея Викторовича о признании Закона Смоленской области N 26-з от 25.04.2006 года "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Смоленской области" недействующим со дня его принятия, установил:

Индивидуальный предприниматель Баранов С.В., занимающийся деятельностью по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений и имеющий соответствующую лицензию, в лице представителя Емельяненкова Ю.А.., обратился в суд с требованием о признании Закона Смоленской области N 26-з от 25.04.2006 года "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Смоленской области" недействующим в целом со дня его принятия, ссылаясь на то, что 25 апреля 2006 года Смоленской областной Думой по инициативе Губернатора Смоленской области был принят вышеназванный закон Смоленской области, который вступил в силу с 1 июня 2006 года.

Указанным законом организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие организацию и проведение азартных игр и пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, обязываются согласовывать размещение объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления в порядке, установленном администрацией Смоленской области (ст. 2 Закона).

Кроме того, ст. 3 закона устанавливается запрет на размещение объектов игорного бизнеса вне помещений, в нежилых помещениях, расположенных в многоквартирных домах, в предприятиях розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, в помещениях, расположенных на территории рынков, вокзалов, на остановках общественного транспорта и ряде других мест.

Считает, что данный нормативный акт принят с нарушением положений Конституции РФ, действующего федерального законодательства, регламентирующего деятельность в сфере игорного бизнеса, и в настоящее время является фактическим запретом игорного бизнеса на территории Смоленской области.

В обоснование требований указывает, что Конституция РФ гарантирует единство экономического пространства и свободу экономической деятельности (ст. 8), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом деятельности (ст. 34). Эти права могут быть ограничены только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2002 года N 525 на основании ст. 5 ФЗ РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" утверждено положение "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений", пп. "б" п. 4 которого установлены лицензионные требования и условия для осуществления такого вида деятельности, а именно устанавливается, что тотализаторы и игорные заведения не могут быть размещены в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность.

Расширение перечня ограничений, установленное оспариваемым областным нормативным актом незаконно, влечет необоснованное ограничение прав и свобод в сфере предпринимательской деятельности, гарантированных Конституцией РФ.

Представитель заявителя Емельяненков Ю.А. в судебном заседании требования поддержал, указав, что требует признания закона недействующим в целом, поскольку законодатель Смоленской области не имел права вообще принимать данный закон, поскольку вопрос разрешен федеральным законодательством. Все статьи закона, кроме статьи 4, противоречат федеральному законодательству, нарушают права заявителя, гарантированные Конституцией РФ. Статья 1 нарушает права заявителя и противоречит ст. 366 НК РФ, поскольку допускает смешение понятий объектов игорного бизнеса, к которым должны относиться заведения, а не игровое оборудование. Кроме того, не требуется в соответствии с федеральным законодательством согласования размещения объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления.

Представитель Смоленской областной Думы Титова С.С. с требованиями не согласна, так как закон принят в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, что в соответствии с п. "б" ст. 72 Конституции РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. На федеральном уровне нет специального закона, поэтому в силу п. 2 ст. 3 ФЗ РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодатель субъекта вправе был осуществить правовое регулирование в данной сфере. Закон Смоленской области не регулирует правоотношения в связи с лицензированием. Кроме того, согласование размещения объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления не противоречит федеральному законодательству.

Представитель Губернатора Смоленской области Кушлянская Т.Б. требования не признала, указав, что настоящий областной закон определяет порядок размещения объектов игорного бизнеса на территории Смоленской области в целях защиты прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ. Согласно ст. 72 Конституции защита прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. На федеральном уровне вопросы, частично затрагивающие размещение объектов игорного бизнеса, разрешены Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и постановлением Правительства РФ от 15 июля 2002 года N 525 "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений". Однако это не означает, что субъект не вправе был принять свой закон в целях защиты прав и свобод человека и гражданина. Требование о признании областного закона полностью недействующим необоснованно, так как в этом случае все его статьи и нормы должны противоречить федеральному законодательству. Согласование с органами местного самоуправления соответствует федеральному законодательству. Понятие "объекты игорного бизнеса" даны только в целях настоящего закона.

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Афанасьевой Т.В., полагавшего требования удовлетворить частично, суд приходит к следующему.

Согласно п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По смыслу п. 5 ст. 76, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу ч. 1 ст. 3 ФЗ РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

По смыслу ч. 2 ст. 3 указанного Закона, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Из этого следует, что регулирование, осуществляемое нормативными актами субъекта по предметам совместного ведения, возможно в той мере и постольку, поскольку такое участие допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Как следует из материалов дела, 25 апреля 2006 года Смоленской областной Думой по инициативе Губернатора Смоленской области был принят закон Смоленской области N 26-з "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Смоленской области", который вступил в силу с 1 июня 2006 года. Текст закона опубликован в "Вестнике Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области" от 27 апреля 2006 года N 5, часть 1, стр. 205; в газете "Смоленская газета" от 4 мая 2006 года N 18.

Положениями статьи 3 оспариваемого Закона Смоленской области установлены требования к размещению объектов игорного бизнеса, под которыми в законе понимаются игровые столы, игровые автоматы, кассы букмекерских контор, кассы тотализаторов (часть 2 статьи 1), в соответствии с которыми их размещение вне помещений не допускается (ч. 1 ст. 3); объекты игорного бизнеса размещаются только в нежилых помещениях, имеющих самостоятельный вход, за исключением нежилых помещений, указанных в части 3 настоящей статьи (ч. 2 ст. 3). В соответствии с ч. 3 статьи 3 не допускается размещение объектов игорного бизнеса: 1) в нежилых помещениях, расположенных в многоквартирных домах; 2) в помещениях предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, в помещениях, расположенных на территориях рынков; 3) в зданиях вокзалов, в зданиях и помещениях учреждений культуры и искусства, учреждений здравоохранения, а также организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность; 4) в зданиях и помещениях образовательных учреждений, а также на расстоянии менее 200 метров от границ территорий указанных учреждений; 5) в зданиях и сооружениях физкультурно-оздоровительных и спортивных учреждений; 6) в зданиях, в которых расположены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти Смоленской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области; 7) в помещениях, расположенных на остановках общественного транспорта.

Фактически субъектом Российской Федерации введены собственные лицензионные требования и условия для игорного бизнеса.

Между тем, в соответствии со статьями 3 и 5 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001 N 128-ФЗ обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации, установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности являются основными принципами осуществления лицензирования.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениям внутренней политики государства утверждает положения о лицензировании конкретны видов деятельности, определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности, устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Перечень работ и услуг при осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино), деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов) в силу пункта 2 статьи 17 названного выше Федерального закона устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2002 г. N 525 утверждено Положение о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, подпунктом "б" пункта 4 которого запрещено размещение тотализаторов и игорных заведений в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность. Иных запретов на размещение тотализаторов и игорных заведений данное Положение не содержит.

Таким образом, вопрос размещения объектов игорного бизнеса федеральным законодательством разрешен, и субъект Российской Федерации, не наделенный федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации правом регулировать отношения в сфере лицензирования данного вида деятельности, не мог принять закон о запрете осуществления этой деятельности или по иному устанавливать условия осуществления этой деятельности лицами, имеющими федеральную лицензию, в местах, не запрещенных федеральным законодательством.

Кроме того, что федеральный законодатель не наделяет законодателя субъекта РФ правом на участие в лицензировании данного вида деятельности, обстоятельство, что установлены иные условия и запреты, подтверждается сравнительным анализом норм статьи 3 оспариваемого закона и пп. "б" п. 4 Положения о лицензировании. Помимо очевидного расширения мест, в которых областным законом запрещена данная деятельность, по-иному интерпретировано содержание пп. "б" п. 4 Положения о лицензировании. Так, запрет, содержащийся в Положении о лицензировании, касается только зданий действующих образовательных и медицинских учреждений, зданий и помещений организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность; областного закона - зданий и помещений учреждений здравоохранения, зданий и помещений организаций, осуществляющих культовую деятельность, зданий и помещений образовательных учреждений.

Довод представителя Смоленской областной Думы и Губернатора Смоленской области о том, что оспариваемый закон в данной части не регулирует отношения лицензирования, в связи с чем нет оснований полагать, что последним расширен перечень мест, запрещенных федеральным законодательством для размещения объектов игорного бизнеса, несостоятелен.

В соответствии с пунктом 4 Положения о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений урегулированные его подпунктом "б" вопросы размещения объектов игорного бизнеса являются не чем иным, как лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений.

При таких обстоятельствах положения ст. 3 оспариваемого закона подлежат признанию недействующими в полном объеме.

Положения частей 2 и 3 ст. 5 закона, определяющей порядок вступления закона в силу и приведение в соответствие с требованиями статьи 3 данного закона размещение объектов игорного бизнеса, также подлежат признанию недействующими, поскольку носят отсылочный характер к положениям ст. 3, которые признаются недействующими.

Таким образом, подлежат признанию недействующими статья 3 и части 2, 3 ст. 5 Закона Смоленской области N 26-з от 25.04.2006 года "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Смоленской области".

Суд признает данные положения недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Признание судом недействующим ряда положений Закона со дня вступления решения суда в законную силу не противоречит ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, предоставляющей суду право признать нормативный правовой акт недействующим полностью или в части не только со дня его принятия, но и иного указанного судом времени.

Поскольку процедура принятия данного нормативного акта не оспаривалась, у суда не имеется оснований для признания Закона, признанного только в части не соответствующим федеральному закону, недействующим со дня его принятия.

Признание судом оспариваемого Закона в части недействующим с момента вступления решения суда в законную силу согласуется с правовой позицией, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда РФ, а именно от 16 июня 1998 года N 19-П, от 11 апреля 2000 г. N 6-П, от 27 января 2004 г. N 1-П, согласно которой решение суда общей юрисдикции о признании закона субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.

В остальной части в удовлетворении требований надлежит отказать.

Не противоречат федеральному законодательству положения ст. 2 закона, в соответствии с которой организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на основании лицензии, полученной в установленном федеральным законодательством порядке, деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино) и деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов), согласовывают размещение объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления городских поселений Смоленской области, органами местного самоуправления сельских поселений Смоленской области и органами местного самоуправления городских округов Смоленской области в порядке, установленном нормативным правовым актом Администрации Смоленской области.

Такое согласование, осуществление которого предписано в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, не может рассматриваться как противоречие федеральному закону и соответствует смыслу положений законов, определяющих компетенцию органов местного самоуправления (например, охрана общественного порядка, п. 8 ст. 6 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 года; или создание условий для отдыха граждан, работа с детьми и молодежью, ст. 14 - 16 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 года).

При этом суд считает, что разрешение на осуществление игровой деятельности в местах, не запрещенных Положением о лицензировании, не носит безусловного характера.

Суд допускает при согласовании мест размещения объектов игорного бизнеса с органами местного самоуправления обнаружение таких обстоятельств, которые могут исключать осуществление данного вида деятельности и в тех местах, где ее осуществление не запрещено. Таковыми могут быть, например, обстоятельства, создающие угрозу жизни, здоровью, нравственности, имуществу граждан и организаций, а также другие обстоятельства, нарушающие права и свободы граждан и организаций.

В таких случаях лицо, которому созданы препятствия в осуществлении лицензионной деятельности, вправе разрешить спор в установленном законом порядке.

При таких обстоятельствах нет оснований считать, что согласование размещения объектов игорного бизнеса в местах, не запрещенных Положением о лицензировании (ст. 2 оспариваемого закона), относится к вопросу лицензирования данного вида деятельности, а потому противоречит федеральному законодательству, регулирующему этот вид правоотношений.

Статья 1 оспариваемого закона имеет характер преамбулы, в ней содержатся лишь общие нормы, нормы-декларации, нормы-дефиниции, которые не нарушают прав заявителя. Иные доводы представителя заявителя о противоречии нормам налогового законодательства основаны на его неверном понимании и толковании.

Статья 4 отсылает к областному закону "Об административных правонарушениях на территории Смоленской области" за нарушение требований оспариваемого закона.

Часть 1 статьи 5 говорит о вступлении оспариваемого закона в силу с 1 июня 2006 года.

Таким образом, содержание всех вышеназванных статей не относится к вопросу о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, и, следовательно, не противоречит соответствующему федеральному законодательству.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд решил:

Заявление индивидуального предпринимателя Баранова Сергея Викторовича удовлетворить частично.

Признать статью 3, части 2, 3 ст. 5 Закона Смоленской области N 26-з от 25.04.2006 года "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Смоленской области" недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части требований отказать.

На решение может быть подана кассационная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации через Смоленский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий

Коржаков И.П.