Новый европейский "Билль о правах":
общая характеристика и значение Хартии Европейского Союза 2000 г.
(вводный комментарий)
"Европа - это не только вопросы валового внутреннего продукта, но и определенное видение человека"*(1).
Р. Херцог - Председатель Конвента по разработке Хартии
Чем дальше развивается исторический процесс, тем больше проблем странам и народам планеты приходится решать совместно, общими усилиями. В их числе не только вопросы экономики, охраны окружающей среды, международного мира и безопасности.
Через все эти и другие специальные области жизни красной нитью проходит тема прав человека, которые должны быть обеспечены повсеместно, независимо от того, в какой стране человек живет и к какому гражданству принадлежит.
Отсюда возникает потребность ввести единые стандарты в сфере прав и свобод, обязательные для всех стран, континента или планеты в целом. Права человеческой личности и, прежде всего, наиболее важные из них - права основные, тем самым превращаются в самостоятельный объект заботы международного сообщества.
Новым шагом в этом направлении стала Хартия Европейского Союза об основных правах, публикуемая в настоящем издании. Хартия была принята на самом рубеже столетий - 7 декабря 2000 г. - и охватывает своим действием все 15 стран и народов, объединенных в рамках организации Европейский Союз (см. ниже, раздел 1 комментария).
В то же время публикуемый документ - это не только продолжение сложившихся традиций. Являясь последним по времени издания важным международным актом об основных правах человеческой личности, Хартия, с одной стороны, действительно подводит итог развитию этого изначально конституционного, а ныне и международно-правового института на протяжении истекшего века.
С другой стороны, Хартия открывает собой новую тенденцию, которой суждено получить развитие уже в новом, XXI столетии: тенденцию поисков правовой защиты от пороков интеграции (глобализации). В этом отношении момент времени, избранный для принятия Хартии, весьма симптоматичен.
В чем именно заключается своеобразие Хартии Европейского Союза, не имеющей на сегодняшний день аналогов среди существующих международных документов? Ответ на поставленный вопрос лежит, прежде всего, в особенностях устройства и функционирования организации, в рамках которой данная Хартия была подготовлена и принята.
1. Организация Европейский Союз и ее институты
Европейский Союз - образование типичное, и в то же время, по многим параметрам совершенно уникальное для современной эпохи.
XX век принято называть веком интеграции, а в последние годы, и глобализации. Именно в этот период, особенно во второй его половине, общественная жизнь все больше выходит за рамки государственных границ, становящихся для нее тесными.
Данные процессы наибольшее развитие получили в экономике (международный рынок в разных его составляющих: транснациональные корпорации, международная специализация и разделение труда и т.д.), однако начинают охватывать и другие сферы общества (международный туризм, искусство, культуру, миграционные и информационные потоки и т.д.).
В нашем противоречивом мире, конечно же, имеют место и обратные процессы: дезинтеграция (сепаратизм, национализм, сецессия и распад государств). Но они являются не движением вспять, не контртенденцией, а лишь попыткой сохранить отмирающие формы жизни.
"Весь мир чувствует, как необходимы новые основы жизни. Некоторые - как всегда бывает в подобных кризисах - пытаются спасти положение, искусственно оживляя те самые, изжитые, принципы, которые привели к кризису. Именно этим объясняются вспышки "национализма" в последние годы. Повторяю, всегда так бывало: последняя вспышка - самая яркая, последний вздох - самый глубокий. Прежде чем исчезнуть, и военные, и экономические границы становятся особенно чувствительными.
Но все эти "национализмы" лишь тупики. Все попытки пробить с их помощью путь в будущее тщетны, ибо тупик никуда не ведет. <...> Примитивность методов, которыми национализм оперирует, и тип людей, которых он вдохновляет, слишком ясно показывают, что он прямо противоположен подлинному историческому творчеству" (Хосе Ортега-и-Гассет)*(2).
В процитированном высказывании известного испанского мыслителя XX века, несмотря на его довольно резкую форму, думается, заключена немалая доля истины, в том числе для процессов, протекающих в нашей стране и на пространстве бывшего СССР.
Чем дальше заходит интеграционный процесс, тем сильнее потребность в его упорядочивании (в том числе правовом), в организованном руководстве. В качестве таких организационных центров выступают разного рода интеграционные объединения государств, число которых увеличивается с каждым годом. Одно из них - Европейский Союз. В данном отношении последний выступает в качестве совершенно типичного явления нашего времени, разве что, более успешного и эффективного по сравнению с другими интеграционными группировками.
В чем заключается уникальность Союза? Прежде всего, в его далеко идущих целях, огромных амбициях. Многие из них в значительной степени уже достигнуты: построен общий рынок, превратившийся в 1994 г. во внутренний рынок ЕС*(3), введена единая валюта (евро), правда, пока в безналичной форме*(4), создано единое визовое пространство (Шенгенская зона), внутри которого могут свободно перемещаться и граждане Союза, и иностранцы, единообразные водительские права и др.
Другие предстоит еще достичь, как, например, создание совместного воинского контингента к 2003 г. (Силы быстрого реагирования) в качестве прообраза общей обороны Союза. Ни одна другая интеграционная организация в мире не может похвастаться подобным, хотя порой перед ними ставятся весьма масштабные цели.
Причины успеха интеграционных начинаний ЕС, которые одновременно определяют его особое, уникальное место в международной системе, лежат в политической плоскости. Ради достижения поставленных целей в экономике, социальной и других сферах государства - члены Европейского Союза пошли на радикальный шаг - ограничение своего суверенитета, передачу властных полномочий наднациональным (надгосударственным) органам.
Тем самым в Европе и мире появилась новая организация политической власти, решения которой распространяют свою силу на территорию уже 15 стран континента. Хотя правовой основой Европейского Союза, как и прежде, выступают международные (учредительные) договоры, Союз уже сейчас по многим признакам выступает как государственно-подобное образование, сходное, хотя и не тождественное федерации.
Исторические предпосылки этого феномена лежат в далеком прошлом. Еще в средние века под лозунгом "Renovatio Imperii Romani" (Возрождение Римской империи) предпринимались попытки создать в Европе, по крайней мере, в западной ее части, некий единый центр власти. Эти попытки, и добровольного объединения, и порабощения путем военной агрессии (что случалось чаще), как известно, потерпели неудачу. Тем не менее, по сей день в речах европейских политиков нередко говорится о "воссоединении" Европы, несмотря на всю неоднозначность подобных аналогий.
Современный этап объединения Европы на основе добровольного ограничения государствами своего суверенитета начинался в 50-е годы XX столетия. Участвовать в нем пожелали сначала только 6 западноевропейских стран: Бельгия, Германия*(5), Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, затем их стало 10 (в 1973 г. присоединились Великобритания, Дания и Ирландия), 11 (1981 г.: вступление Греции), 13 (1986 г.: Испания и Португалия) и, наконец, 15 (со вступлением Австрии, Финляндии и Швеции в 1995 г.). На этом процесс расширения Европейского Союза не завершился. В настоящее время к вступлению в эту организацию готовятся еще 13 стран, в основном, восточноевропейских. Не исключено, что в будущем вопрос о вступлении России в Европейский Союз также может приобрести практическое значение.
Официальными кандидатами в члены Европейского Союза являются государства Восточной Европы (бывшего "Социалистического содружества"): Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Чехия; три республики бывшего СССР: Латвия, Литва, Эстония; страны Средиземноморского региона: Кипр, Мальта. С некоторыми оговорками статус кандидата в члены Союза предоставлен также Турции.
Как видно, количественный состав Европейского Союза расширялся постепенно. Постепенность характеризует и качественную составляющую западноевропейской интеграции.
Начинать, как известно, лучше с малого. Возможно, из этой житейской мудрости исходили французские политики Ж. Монне и Р. Шуман, которых по аналогии с творцами американской конституции называют сейчас отцами-основателями или архитекторами Европейского Союза. Первый из них разработал, а второй в качестве министра иностранных дел от имени правительства своей страны огласил меморандум ("план Шумана"), предлагавший в качестве "первого шага в создании Европейской федерации" передать под управление надгосударственных органов власти производство угля и стали - в то время две ключевые отрасли тяжелой промышленности*(6).
Это событие произошло 9 мая 1950 г. - дату, которую в Европейском Союзе сейчас ежегодно отмечают как "День Европы".
В 1951 г. на основании "плана Шумана" в Париже был заключен Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), действующий и поныне. Первоначальными участниками новой организации, как уже отмечалось, стали шесть западноевропейских стран.
Следующий "кирпичик" в фундамент будущего Европейского Союза был заложен в 1957 г., когда интеграционная модель ЕОУС была распространена на всю экономику. Речь идет о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС), компетенция которого уже не привязана к какой-то отдельной отрасли индустрии или сельского хозяйства. Одновременно с ЕЭС на основании отдельного учредительного договора было создано Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом).
Названные три Сообщества вместе послужили основой для учреждения в начале девяностых годов организации Европейский Союз. Договор о Европейском Союзе (известный также по месту подписания как Маастрихтский) был заключен в 1992 г. и вступил в силу 1 ноября 1993 г.
От своих предшественников Союз отличает, прежде всего, универсальный характер его компетенции. Она распространилась теперь не только на экономические и связанные с ними отношения, но охватила такие важные области, как внешнюю (в том числе оборонную) политику и вопросы борьбы с преступностью.
Соответствующим образом складывается и внутренняя структура новой организации. Ее принято рассматривать как совокупность трех элементов, трех "опор", каждая из которых охватывает определенную сферу интеграционных процессов: социально-экономическую, внешнеполитическую и правоохранительную.
Первая "опора", самая старая по времени создания и наиболее продвинутая по степени интеграции - Европейские сообщества, вместе взятые. Главное среди них - Европейское сообщество (бывшее ЕЭС). Организация Европейский Союз, таким образом, включает в себя три другие организации: еще одна уникальная черта данного интеграционного объединения.
Все учредительные договоры Европейского Союза подписаны без ограничения сроков действия во времени, "на неограниченный срок". Единственное исключение - Договор о ЕОУС 1951 г. Срок действия последнего - 50 лет. После его истечения 2002 г. организация ЕОУС будет ликвидирована, а ее компетенция, а также имущество перейдут к Европейскому сообществу. С этого времени, следовательно, Европейский Союз будет включать два Сообщества: Европейское сообщество и Евратом.
В рамках второй "опоры" Европейский Союз осуществляет внешнеполитическую функцию, стремясь утвердить "свою индивидуальность на международной арене" (ст. 2 Договора о Европейском Союзе). Называется она "общая внешняя политика и политика безопасности" (ОВПБ).
Самая последняя по времени возникновения, но все более актуальная по своему значению третья "опора" Союза имеет своим предметом вопросы борьбы с преступностью - "сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере" (СПСО). Усилия Европейского Союза в настоящее время призваны вести к достижению новой высокой цели - "обеспечить высокий уровень безопасности граждан в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия" (ст. 29).
Третья "опора" в первоначальной редакции Договора о Европейском Союзе называлась "сотрудничество в области правосудия и внутренних дел". Это наименование по сей день часто используется в официальных документах и комментариях. Название данной "опоры" было изменено в 1997 г. в связи с тем, что ряд вопросов были перенесены в компетенцию Европейского сообщества (визовая, иммиграционная политика, политика в области предоставления убежища и др.). Деятельность государств-членов и органов Союза в рамках третьей "опоры" концентрируется отныне только на борьбе с криминальными деяниями, с преступностью.
Итак, Европейский Союз выступает как сложное по своей структуре формирование, охватывающее три другие организации (Европейские сообщества) и две сферы деятельности (ОВПБ и СПСО). В то же время и Союз в целом - единая организация. Организационное единство Союза обеспечивается в первую очередь единым составом государств-членов и единой системой руководящих органов.
Каждое входящее в него государство является участником всех трех "опор", то же самое относится к новым государствам-членам, которые будут вступать в Союз в целом, а не по отдельности в его компоненты. Решения по всем вопросам ведения организации Европейский Союз принимаются единой системой руководящих органов (институтов), также общей для всех трех "опор".
Порядок принятия решений в рамках ОВПБ и СПСО, правда, отличается известным своеобразием. В данных областях суверенитет государств-членов ограничен в гораздо меньшей степени, чем это имеет место в рамках Сообществ.
Указанным обстоятельством во многом объясняется столь причудливое разделение Союза. Первую "опору" на Западе традиционно называют "коммунитарной" (от слова community - сообщество), и именно здесь наиболее проявляется государственно-подобный характер организации. Две другие "опоры" характеризуются как "межправительственные", хотя и в этих сферах ограничения суверенитета государств-членов имеют место.
Учреждение Европейского Союза в 1992 г. - не последний этап в историческом развитии данной организации. Уже после этой, сравнительно недавней даты, были предприняты две серьезные реформы ее правовых устоев.
Амстердамский договор 1997 г. (вступил в силу 1 мая 1999 г.) расширил компетенцию Союза, а также внес целый ряд других изменений, направленных на повышение эффективности и демократичности Союза и Сообществ. В частности, в сферу их деятельности и правовую систему были включены Шенгенские соглашения и основанный на них комплекс юридических норм, доселе бывшие отдельным компонентом международного права*(7).
Расширение Европейского Союза требует подготовки не только со стороны государств-кандидатов, но и от самого Союза. В этой связи, "помня историческое значение прекращения разделения Европейского континента; желая завершить начатый Амстердамским договором процесс подготовки институтов Союза к функционированию в расширенном Союзе", государства-члены одобрили 11 декабря 2000 г. Ниццкий договор, который вступит в силу после завершения его ратификации в странах-участницах*(8).
Подготовленный в Ницце новый договор, так же как и его предшественник (Амстердамский договор), не учреждает новых организаций. По своему содержанию этот документ представляет собой комплекс поправок в учредительные договоры Европейского Союза и Европейских сообществ.
Дата появления Ниццкого договора, как видно, почти совпадает с днем провозглашения Хартии Европейского Союза об основных правах. Совпадение не случайное: и новый договор, и Хартия в конечном счете призваны вести к углублению интеграции внутри Союза, совершенствованию ее правовых основ.
Процитируем в этой связи мнения участников Конвента - органа, разрабатывавшего текст Хартии об основных правах:
"Европейский Союз на сегодняшний день более не замыкается на рынке [имеется в виду общий рынок ЕС - прим. Авт.]. Он находится в процессе создания пространства безопасности, свободы и правосудия, и вмешивается тем самым в сферу прав и свобод граждан. Европа [имеется в виду Европейский Союз - прим. Авт.] должна это делать при соблюдении их основополагающих прав", - считал Е. Пациотти - представитель Европейского парламента в Конвенте*(9).
По мнению Омбудсмана Европейского Союза Я. Зедермана, с принятием Хартии "европейские граждане впервые будут защищены в их взаимоотношениях со столь могущественными институтами [ЕС]"*(10).
Новая Хартия многим также видится в качестве средства повысить привлекательность европейской интеграции и Европейского Союза в широких кругах населения. "Для европейских граждан данная Хартия представляет шанс - шанс укрепить значение европейского гражданства", - отметил Э. Азеведо - представитель Парламента Португалии в Конвенте*(11). С. Родота, представлявший Правительство Италии в Конвенте*(12), в свою очередь заявил, что "Именно с этой Хартией можно будет говорить об истинном рождении европейского гражданства."
"Основные права граждан образуют краеугольные камни демократии, и без этих основ, без этих опор Европейский Союз не будет иметь никакой внутренней стабильности. Стало быть, Хартия основных прав служит главной вехой для определения пути будущей европейской интеграции и для гражданина как европейского гражданина. <...> Думаю, история подтвердит, что данная Хартия станет огромным шагом вперед для Европейского Союза", - подчеркнул г. Брэбан - Заместитель председателя Конвента по разработке Хартии*(13).
При этом Хартия, адресованная сейчас институтам и 15 государствам ЕС, через 10-15 лет, возможно, начнет применяться уже на территории 27 стран и более, т.е. защищать основополагающие права и свободы большинства граждан Европы. В силу этих, а также некоторых других причин, утверждение Хартии было приурочено к принятию нового учредительного договора Европейского Союза.
Итак, за сравнительно короткий по историческим меркам срок на территории Европы сформировалась новая, особая организация политической власти, в рамках которой достигнута невиданная ранее на международной арене централизация властных полномочий.
В качестве конкретных носителей этих надгосударственных полномочий в рамках Союза выступают его руководящие органы, называемые здесь институтами.
Термин "институт" в праве Европейского Союза употребляется в специальном значении: он относятся к важнейшим органам Союза, наделенным, как правило, полномочиями принимать юридически обязательные решения. В остальных случаях используется понятие "орган". Например, Европейский парламент признан институтом, а Комитет регионов с чисто консультативными функциями характеризуется как "орган"*(14).
Данные институты были созданы еще в рамках Европейских сообществ. После 1993 г. они выступают одновременно как институты Европейского Союза в целом. Институтов сначала было 4, теперь 5.
Совет Европейского Союза включает представителей правительств всех государств-членов на уровне министров (отсюда его часто называют Советом министров). Он традиционно характеризуется в качестве "центра принятия решений" в Сообществах и Союзе, хотя сейчас эта характеристика начинает ставиться под сомнение (в связи с возрастанием роли Европейского парламента).
Тем не менее, и в прошлом, и в настоящее время именно Совет осуществляет полномочия главного "законодательного" органа: принимает большинство нормативных актов, а также других решений в рамках всех "опор" Европейского Союза. Руководящие органы Совета - Председатель и Генеральный секретарь - осуществляют представительство Союза на международной арене в рамках общей внешней политики и политики безопасности.
Несмотря на то, что Совет по составу - межправительственный орган, все больше решений принимаются им большинством голосов. Постепенная утрата государствами-членами (в лице своих министров) права "вето" - главное направление эволюции этого института на современном этапе.
Европейский парламент - самый демократический институт Союза с точки зрения порядка формирования и деятельности. Он избирается прямыми всеобщими выборами граждан Европейского Союза, которые проводятся раз в 5 лет, и функционирует в целом на основе классических традиций парламентского права.
В настоящее время Европарламент превратился наряду с Советом в один из главных "законодательных" органов Европейского Союза: он принимает совместно с последним нормативные акты по многим важным вопросам общественной жизни, а также бюджет; утверждает важнейшие международные договоры ЕС; участвует с правом решающего голоса в формировании "правительства" ЕС - Комиссии - и единственный может отправлять ее в отставку; дает согласие на вступление новых государств-членов в Европейский Союз.
Признание Европейского парламента "составной частью законодательного корпуса" Союза получило недавно подтверждение со стороны Совета Европы в лице Европейского суда по правам человека, решения которого обязательны и для России (дело "Мэттьюз против Великобритании")*(15).
В то же время полномочия Европарламента во многих сферах ведения Союза остаются пока весьма ограниченными, особенно, в рамках его второй и третьей "опор".
Европарламент первым из органов ЕС - еще в 1975 г. - выступил с инициативой принять на уровне Сообществ, а затем Союза Хартию об основных правах*(16). В итоге Парламент стал одним из трех институтов Союза (вместе с Советом и Комиссией), который является учредителем новой Хартии.
Европейская комиссия в средствах массовой информации и научной литературе часто определяется как главный исполнительный орган Союза или даже как его "правительство". Для таких сравнений, действительно, есть немало оснований. Именно на Комиссию возложены задачи обеспечить практическую реализацию в жизнь правовых норм и других предписаний учредительных договоров и законодательства Союза, и ей предоставлены в этой области немалые полномочия (в том числе в некоторых случаях право налагать штрафы на частных лиц).
Одновременно Комиссия является основным инициатором и разработчиком новых правовых актов, вносимых ею в порядке законодательной инициативы в Европарламент и Совет. Следует в то же время иметь в виду, что эти полномочия Комиссии сосредоточены главным образом в рамках первой "опоры", в двух других и "законодательную", и "исполнительную" функцию осуществляет Совет.
Формирование Комиссии, включающей на сегодняшний день 20 человек, осуществляется ныне совместно правительствами государств-членов и Европейским парламентом.
Наряду с "законодательными" и "исполнительными" институтами Европейский Союз располагает собственными органами судебной власти в полном смысле слова. Это Суд (Суд Европейских сообществ) и Суд (Трибунал) первой инстанции. Ниццкий договор открыл путь к созданию новых европейских судов специальной юрисдикции, которые будут называться "судебные палаты".
В суды Европейского Союза с исками могут обращаться и граждане (а также другие физические и юридические лица), а их решения по своей юридической природе выступают не только правоприменительными, но и правотворческими актами. Прецедентное право, связывающее национальные суды всех государств-членов, образует самостоятельную группу источников права Европейского Союза.
Последним по времени возникновения институтом Союза выступает Европейская счетная палата (в англоязычных источниках именуется Палатой аудиторов). Подобно аналогичным органам в государствах она осуществляет контроль за надлежащим исполнением бюджета Европейского Союза.
Наряду с институтами важную роль в управлении Европейским Союзом (более политическом, чем юридическом) играет Европейский совет, по своему составу несколько напоминающий воссозданный недавно Государственный совет России. Членами Европейского совета являются высшие должностные лица государств-членов и самого Союза, а именно, их главы государств или правительств и Председатель Европейской комиссии.
Европейский совет самостоятельно правовых актов не издает (и потому не отнесен к числу институтов), но выступает в качестве органа стратегического планирования, а также высшей политической инстанцией для улаживания противоречий, возникающих внутри Союза.
Вышеуказанные 5 институтов и Европейский совет не исчерпывают всей системы органов и учреждений Союза. Количество их постепенно растет и составляет уже несколько десятков. Из числа созданных в последние годы, прежде всего, следует указать Омбудсмана (назначаемый Европарламентом уполномоченный по правам человека), Европейский центральный банк, Европол (Европейское полицейское ведомство).
В настоящее время в процессе подготовки находится создание учреждения Евроджаст и органов военного управления (Комитет по вопросам политики и безопасности, Военный комитет, Военный штаб Европейского Союза); рассматриваются предложения о введении должности Генерального прокурора ЕС.
2. Причины принятия Хартии Европейского Союза об основных правах
В предыдущем разделе были охарактеризованы развитие Европейского Союза в качестве интеграционной организации с собственными властными полномочиями и статус органов, которые от имени Союза эти полномочия осуществляют. На этом историческом, организационном, политико-экономическом и правовом фоне происходит становление и развитие прав и свобод граждан Европейского Союза.
Хотя приведенный обзор является весьма сжатым и далеко не полным, он позволяет установить причины, заставившие Европейский Союз приступить к разработке собственной Хартии основных прав. Одновременно появляется возможность сформулировать ответ на вопрос: почему новая Хартия занимает специфическое место в системе международных актов о правах человека, в чем состоит ее своеобразие?
Можно отметить, прежде всего, следующее: в отличие от прежних хартий основных прав (как национальных, так и международных), которые издавались главным образом с целью защитить человека от произвола государственной власти, союзная Хартия направлена на защиту тех же прав и свобод от другого нарушителя - надгосударственных органов самого Европейского Союза. Поясним эту мысль подробнее.
Учреждение Европейских сообществ, а затем Европейского Союза сопровождалось передачей властных полномочий от национальных государств "наверх", и со временем круг таких полномочий становится все шире. Это потребовалось для того, чтобы повысить эффективность интеграционных проектов, ускорить принятие необходимых решений и обеспечить на деле их воплощение в жизнь.
В результате институты Европейского Союза, подобно государственным органам, сейчас принимают нормативные и индивидуальные акты, проводят инспекции и проверки, налагают штрафы - т.е. совершают действия, по своему содержанию и существу носящие властно-принудительный характер.
Власть же, как известно, может сопровождаться злоупотреблениями, независимо от того, кто выступает ее носителем. Одним из способов борьбы с этими злоупотреблениями со времен буржуазных революций служит включение основополагающих свобод и прав личности в текст конституций. Тем самым данные права обретают высшую юридическую силу в правовой системе, а граждане получают возможность оспаривать нарушения этих прав, в том числе со стороны законодателя.
Сходным целям служит включение аналогичных прав в международные договоры. Последние сейчас в большинстве стран приобрели силу большую, чем законы (не говоря уже о подзаконных актах), а некоторые из них позволяют обжаловать действия национальных властей в международные инстанции.
Но это в государствах. Учредительные договоры Европейских сообществ, а ныне Союза в целом, выполняющие для них роль "конституции", в отличие от национальных конституций не содержат "каталога" основных прав (кроме некоторых положений, включенных уже в 90-е годы).
Создав над собой новый этаж политической власти, государства-члены как учредители не позаботились о том, чтобы носители этой власти были так же связаны основными правами, как и их собственные органы власти. Очевидный пробел, но как он соотносится с традициями демократии и конституционализма, которыми справедливо гордится Западная Европа?
"Большинство государств-членов имеют четкие границы в отношении того, что правительства могут, а чего не могут делать. Основные права каждого из нас не должны нарушаться или попираться законодателем. Подобные ограничения, пределы также должны распространяться на Европейские институты", - признал Лорд Голдсмит - представитель Правительства Великобритании в Конвенте по разработке Хартии*(17).
Положение дел осложняется также недостаточно широкой компетенцией представительного органа ЕС - Европейского парламента. В результате на уровне Союза, как отмечалось в Резолюции Европейского парламента "О подготовке Хартии Европейского Союза об основных правах"*(18), "основные права могут быть ограничены без парламентского одобрения ... несмотря на то, что это несовместимо с общими конституционными традициями государств-членов".
Из сложившегося затруднения можно было найти выход несколькими способами.
1. Первый, самый напрашивающийся вариант - включить "каталог" основных прав непосредственно в учредительные договоры ЕС, т.е. действовать по образцу национальных конституций, но на наднациональном уровне. Этот вариант, казалось бы самый надежный и эффективный, на практике оказалось реализовать сложнее всего - прежде всего, ввиду политической позиции ряда государств-членов Союза (см. ниже, раздел 9).
2. Другой способ, который также широко используется ныне для закрепления основополагающих прав и свобод в разных правовых системах - это присоединение Сообщества или Союза в качестве отдельной стороны к важнейшим международным договорам о правах человека.
Европейское сообщество обладает достаточно широкой международной правосубъектностью и уже является участником целого ряда двусторонних соглашений и многосторонних конвенций, состоит членом в некоторых международных организациях (например, во Всемирной торговой организации - ВТО).
В этой связи еще с конца 70-х годов обсуждается вопрос о возможном членстве ЕС в Совете Европы и присоединении Сообщества к важнейшему европейскому "биллю о правах" - Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В этом случае решения органов Европейского сообщества (а ныне Союза в целом) можно было бы обжаловать в конечном счете в Европейский суд по правам человека.
Данный вопрос, так же как и вопрос о включении основных прав в "конституцию" Союза, не снят с повестки дня до сих пор. Обсуждение его продолжается и после провозглашения институтами Союза Хартии об основных правах. В этой связи нельзя исключать вероятности, что через несколько лет Европейский Союз в целом, как и все его государства по отдельности, будет являться полноправным участником Конвенции Совета Европы и ее контрольного механизма.
В поддержку присоединения Европейского Союза к Конвенции Совета Европы выступают многие государства-члены и органы этих интеграционных организаций, в том числе Европейский парламент, Европейская комиссия и Парламентская ассамблея Совета Европы.
А. Виторино - комиссар ЕС по вопросам правосудия и внутренних дел, член Президиума Конвента по разработке Хартии*(19), заявил, что "Хартия и присоединение [к Европейской конвенции] не исключают друг друга, а напротив, могут осуществляться параллельно на базе подхода, существующего в государствах-членах, которые имеют собственный каталог основных прав в своих конституциях и в то же время участвуют в Европейской конвенции".
Европейская комиссия*(20) также отметила, что "Существование Хартии не уменьшает интереса в присоединении [к Конвенции], так как оно установит эффективный внешний надзор за основными правами на уровне Союза. Более того, присоединение к Европейской конвенции о правах человека ни в коей мере не снизит значения процесса подготовки Хартии Европейского Союза".
3. Еще один возможный путь - это издание в качестве политических документов деклараций основополагающих прав и свобод от имени как государств-членов, так и надгосударственных институтов ЕС. Самые известные среди них - это Декларация основных прав и свобод и Хартия Сообщества об основных социальных правах работников, принятые в 1989 г.*(21).
Текст Декларации основных прав и свобод был утвержден Европейским парламентом и включает развернутый комплекс основополагающих прав и свобод человека и гражданина, их юридические гарантии, а также некоторые принципы политической системы ЕС ("Принцип демократии", закрепленный в ст. 17).
Хартия Сообщества об основных социальных правах работников - плод совместного правотворчества государств - членов ЕС. Она была одобрена в ходе встречи на высшем уровне государств - членов ЕС и включает, как видно из названия, главным образом, социально-экономические права лиц наемного труда, такие как свобода передвижения работников, право на социальную защиту, свободу объединения в профессиональные союзы, право на забастовку и др.
В то же время Декларация Европарламента и Хартия социальных прав (которая согласно ее преамбуле также является декларацией), не будучи оформлены как нормативные акты или международные договоры, изначально были и остаются только политическими актами с чисто декларативным значением. Они не получили статуса юридически обязательных источников права, а следовательно не способны служить надежной гарантией прав и свобод личности.
4. Значительный вклад в решение проблемы защиты основных прав внес Суд Европейских сообществ посредством создаваемого им прецедентного права*(22). При этом вначале Суд действовал главным образом под давлением национальных конституционных судов (прежде всего, германского), ибо последние отказывались признавать верховенство объективного права ЕС, если в нем не будут обеспечены надежные гарантии прав субъективных.
В этой связи, невзирая на отсутствие "каталога" основных прав в учредительных документах ЕС, еще в 1969 г. году Суд признал эти права в качестве одного из "общих принципов права Сообщества". Соблюдать его обязаны как государства-члены, так и надгосударственные институты ЕС. Отсюда правовой акт, изданный Советом, Комиссией, Европарламентом и нарушающий основополагающие права и свободы личности, может быть отменен решением Суда - и случаи такой отмены были неоднократно.
Исходя из каких источников Суд Европейских сообществ признает конкретное право в качестве "основного" и предоставляет ему свою защиту? Суд подразделил такие источники на три группы.
Прежде всего, это "общие конституционные традиции" государств-членов, где, собственно, впервые получили закрепление основные права (Декларация прав человека и гражданина 1789 г., и поныне остающаяся частью французской конституции; соответствующие разделы и главы основных законов государств-членов, и некоторые другие акты).
Отталкиваясь от названных традиций, Суд, как правило, за основу берет конституционные нормы и гарантии тех стран, где обеспечены наивысшие стандарты в области защиты основных прав. Подобная трактовка выгодно отличается от международно-правовых норм в этой области (создаваемых по принципу "наименьшего общего частного", чтобы удовлетворить все страны) и в этой связи получила высокую оценку со стороны западноевропейских правоведов*(23).
Положение об "общих конституционных традициях", установленное сначала прецедентным правом Суда, в 1992 г. получило закрепление в Договоре о Европейском Союзе (п. 2 ст. 6 в действующей редакции).
Второй источник основных прав, от которого отталкивается Суд ЕС в своих решениях - это международные договоры о правах человека с участием всех или большинства государств-членов. Хотя Сообщество и Союз непосредственно не являются сторонами этих соглашений, Суд, тем не менее, признал, что они также связаны положениями данных актов.
Среди международных договоров универсального характера сюда относятся, прежде всего, международные пакты о правах человека 1966 г.: Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических и социальных правах*(24). В некоторых решениях Суд также ссылался на другие документы универсального характера, например, конвенции Международной организации труда.
В числе европейских соглашений первостепенную роль играют Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и, в меньшей степени, Европейская социальная хартия 1961 г.
Наряду с общими конституционными традициями и конвенциями о правах человека Суд в качестве третьего источника последних указал общепризнанные принципы международного права (в первую очередь, принцип приоритета прав и свобод человека), также закрепленные в ряде международных документов: Устав ООН 1945 г., Хельсинский акт 1975 г. и др.
Вклад Суда Европейских сообществ в решение проблемы защиты основных прав на "европейском" уровне огромен и заслуживает самой высокой оценки. И все же такой правозащитный механизм, называемый иногда "преторианским" (по аналогии с древним Римом, где специальное должностное лицо - претор - признавало и санкционировало субъективные права-притязания посредством своих процессуальных актов - "формул"), имеет свои недостатки.
Прежде всего, будучи основан на судебной практике, он в большой степени зависит от убеждений и личного усмотрения судьи (который может и ошибаться). Во-вторых, при такой системе рядовым гражданам зачастую весьма сложно понять, в чем же заключаются их права. Для этого необходим анализ сложного и обширного массива прецедентных норм, что под силу только высококвалифицированным юристам*(25).
В специальном докладе группы экспертов, подготовленном по заказу Европейской комиссии, в этой связи отмечалось: "Основные права полезны лишь тогда, когда граждане знают об их существовании и о возможности их использования. Следовательно, решающее значение имеет провозглашение и представление данных прав, что позволит каждому их узнать и воспользоваться ими; другими словами, основные права должны быть видимы"*(26).
Таким образом, признание и защита основных прав в юрисдикционных актах не снимает, а, напротив, усиливает необходимость кодифицировать эти права в едином писаном источнике, текст которого доступен (и понятен!) обычному человеку.
5. Среди всех источников основополагающих прав человека приоритетное значение для развития Европейских сообществ и Союза приобрела Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Связано это, прежде всего, с исторической и географической близостью Европейского Союза и Совета Европы, в рамках которого был подготовлен названный акт. Важную роль сыграли также продуманность, высокая юридическая техника норм Конвенции, доказавших свою эффективность на практике.
В этой связи Суд ЕС неизменно подчеркивал особое место Конвенции в качестве главного источника основных прав и свобод личности в Европейских сообществах - и эта доктрина Суда (так же, как и в отношении национальных конституционных традиций) в 1992 г. была воспринята в Учредительном договоре Европейского Союза.
Согласно упоминавшейся ранее ст. 6 (параграф 2) "Союз уважает основные права личности, как они гарантированы Конвенцией Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., подписанной в Риме в 1950 г., и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообщества".
Итак, при отсутствии собственного "билля о правах" в учредительных документах Союза его Суд признал, а государства-члены подтвердили в этой роли Конвенцию 1950 г. Вместо того, чтобы готовить свой источник основных прав, Европейский Союз фактически произвел рецепцию источника из другой правовой системы.
Это решение нельзя назвать беспрецедентным: случаи рецепции (т.е. заимствования "чужого" права в большем или меньшем объеме) в истории случались неоднократно, в том числе и в XX веке. Но можно ли подобный вариант признать оптимальным в данном конкретном случае? При всех несомненных достоинствах Конвенции ответ, скорее, будет отрицательным.
Во-первых, рецепция, предполагающая механическое заимствование норм, подобно пересадке органов от одного человека другому не способна учесть все особенности принимающего организма, в данном случае - специфику устройства, задач и компетенции Европейского Союза, его правовой системы. Лучше все-таки разработать свой правовой акт с учетом как собственного, так и чужого опыта.
Во-вторых, рассматриваемая Конвенция была подготовлена в 1950 г., т.е. полвека назад, применительно к потребностям Совета Европы. Даже с учетом дополняющих ее протоколов она не вполне учитывает последующей эволюции института основных прав, обусловленной, в частности, научно-технической революцией.
В-третьих, Конвенция, вопреки своему названию, закрепляет отнюдь не весь комплекс прав человека и основных свобод. Предмет ее норм - главным образом личные (гражданские) и политические права, т.е. права "первого поколения". Новая важная категория основных прав - экономические, социальные и культурные (часто называемые социально-экономическими правами) - в Конвенции почти не представлена.
В рамках Совета Европы данные права закреплены в Европейской социальной хартии. Этот документ носит в значительной мере рамочный и программный характер. В этой связи рецепцию данной Хартии Союз производить не стал, хотя она упоминается в некоторых положениях учредительных договоров.
Неполнота Конвенции - одна из главных причин, побудившая Европейский Союз в конечном счете начать разработку своей Хартии основных прав.
Существует еще одна причина, о которой нужно сказать особо. Европейская Конвенция не только юридически закрепила основополагающие права, но и установила достаточно эффективный организационный механизм их гарантий. Центральным элементом последнего является Европейский суд по правам человека с резиденцией в Страсбурге.
Каждое лицо, права которого по Конвенции нарушены, может в конечном счете (после прохождения всех необходимых этапов судебного обжалования в соответствующем государстве) апеллировать к Европейскому суду по правам человека - надгосударственному судебному органу, учрежденному Конвенцией для ее реализации.
Данная процедура подлежит использованию во всех случаях, когда основные права нарушаются государствами в качестве "Высоких Договаривающихся Сторон" Конвенции. Однако если нарушителем выступает Европейский Союз, то ее применение становится невозможным (ибо Союз не является стороной Конвенции, а государства - члены ЕС не могут нести ответственности за действия и решения союзных институтов как самостоятельных органов власти).
В подобном случае заинтересованному лицу надлежит обращаться в судебные инстанции самого Европейского Союза - Суд Европейских сообществ или сначала в Суд первой инстанции (с правом кассационного обжалования в Суде ЕС). Юрисдикция этих судов рассматривать дела на основании Конвенции была признана Амстердамским договором 1997 г. и прямо предусмотрена ныне Договором о Европейском Союзе (п. "с" ст. 46).
В результате получается, что охрану одних и тех же прав обеспечивают две разные системы европейских судов, которые различаются не только своим местонахождением, но и юрисдикцией, процедурами и т.д.
В одном случае нужно обращаться в Страсбург в Суд Совета Европы, в другом - к судам Европейского Союза в Люксембург. Все зависит от того, кем нарушены конвенционные права - национальными или наднациональными властями.
Подобный дуализм создает не только технические неудобства, но и порождает более серьезную проблему. Применение Конвенции (как, впрочем, и любого источника права) во многом зависит от того, как понимаются, интерпретируются ее нормы в правоприменительной практике.
Единообразное толкование Конвенции дает Европейский суд по правам человека. Более того, Суд создал и продолжает развивать на базе Конвенции прецедентное право, считающееся обязательным для национальных судов.
Однако суды Европейского Союза не связаны решениями Европейского суда по правам человека. Применяя Конвенцию, они дают ей собственное толкование, которое не всегда совпадает с позицией Страсбургского суда.
Такое положение вещей подрывает единство правоприменительной практики и, очевидно, не может заслуживать одобрения. Для его преодоления необходимо, чтобы Европейский Союз присоединился к Конвенции, стал ее официальной стороной. В этом случае толкование и прецедентное право Европейского суда по правам человека стало бы обязательным и для союзных судов. Но, как уже отмечалось, такой сценарий остался пока что лишь в теории (обсуждался, но также не был принят и "мягкий" вариант - разрешить судам ЕС обращаться при необходимости с запросами в Европейский суд по правам человека).
Сказанное выше подводит к выводу, что лучшим способом решения проблемы защиты основных прав для Европейского Союза будет разработка собственного, полноценного их источника, который:
во-первых, доступен и понятен для рядовых граждан;
во-вторых, не только полностью соответствует Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., но и охватывает всю совокупность основополагающих прав и свобод, как личных и политических, так и социально-экономических;
в-третьих, отражает новейшие тенденции в развитии института основных прав по итогам XX столетия.
В этих условиях в 1999 г. принимается решение о подготовке Хартии Европейского Союза об основных правах в качестве самостоятельного документа, с перспективой придания этой Хартии высшей юридической силы на всей территории Союза.
3. Порядок разработки Хартии
Политическое решение о подготовке союзной Хартии основных прав было принято в ходе встречи в верхах государств-членов и Председателя Комиссии в рамках Европейского совета, которая проходила 3-4 июня 1999 г. в Кельне.
На текущем этапе развития Союза - указывалось в итоговом заключении - необходимо разработать хартию данных прав с тем, чтобы закрепить в ясной форме для граждан Союза исключительное значение этих прав и сферу их действия.
Разумеется, для подготовки столь важного документа требуется время, причем немалое. В этой связи в качестве предельного срока был установлен декабрь 2000 г., когда проект Хартии надлежало представить очередному заседанию Европейского совета, что в конечном счете и было сделано.
Кто конкретно должен был осуществлять подготовку текста будущей Хартии? С одной стороны, как и любой юридический документ, он должен быть составлен профессионально, что предполагает привлечение специалистов в области права, и прежде всего, конституционного права (ибо основные права и свободы по природе своей - конституционно-правовой институт).
С другой стороны, Хартия основных прав - в не меньшей степени политический акт, затрагивающий интересы не только отдельных государств-членов и граждан, но всех социальных групп и слоев Европейского Союза, а равно народы Союза в целом.
По этой причине при разработке Хартии было решено отказаться от традиционной модели межправительственной конференции, которая используется для внесения поправок в учредительные договоры Европейского Союза. Разрабатывать проект поручили специальному органу, состав и принципы деятельности которого были определены на сессии Европейского совета в г. Тампере (Финляндия) 15 и 16 октября 1999 г. В качестве официального наименования данного органа на первом его пленарном заседании был утвержден термин "Конвент".
Выбор названия неслучаен. Конвент, хотя и не избирался напрямую гражданами, имел весьма представительный состав. Он включал 4 категории членов:
1. Во-первых, представители глав государств или правительств всех 15 государств-членов - по одному от каждой страны (15 человек).
Поскольку все страны ЕС, кроме Франции - парламентские республики или монархии, данная категория членов Конвента на практике выступала в качестве представителей правительств своих государств в целом. "Представителями правительства" иногда их называли и в подготовительных документах.
2. Во-вторых, представитель Председателя Европейской комиссии - главного исполнительного органа ЕС (1 человек).
Таким образом, 16 членов Конвента получили свой мандат от высших должностных лиц исполнительной власти - соответственно, государств-членов или ЕС. Внутри Конвента вместе они образовали "группу личных представителей".
3. Третья категория участников Конвента - 16 депутатов Европарламента, назначенные представительным органом Союза.
4. Последняя и самая значительная группа - представители национальных парламентов государств-членов (в лице их депутатов) - по два от каждой легислатуры (в общей сложности 30 человек).
Всего, таким образом, Конвент насчитывал 62 человека, среди которых около 3/4 - депутаты, представляющие народы государств-членов или Европейского Союза в целом.
С учетом рассмотренного порядка формирования Конвента в его структуре были образованы три подразделения - "группы", каждая со своим руководителем:
- Группа личных представителей;
- Группа членов Европейского парламента;
- Группа членов национальных парламентов.
Вместе с представителями в Конвент были делегированы также их заместители. Заместитель члена Конвента принимал участие в работе собрания и его подразделений в случае отсутствия первого (по причине болезни, занятости и т.д.).
Местом работы Конвента стал Брюссель - неофициальная "столица" Европейского Союза. При этом заседания Конвента поочередно собирались в помещениях резиденций трех институтов ЕС, которым позднее надлежало провозгласить Хартию: Европейского парламента, Совета и Комиссии.
Председателем Конвента был избран видный немецкий правовед и политический деятель, занимавший ранее посты Председателя Конституционного суда, а затем Президента ФРГ - Роман Херцог.
Примечательно, что темой диссертации Р. Херцога на соискание ученой степени доктора наук еще в 50-е годы являлась именно Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (о чем он сам вспоминал в ходе работы Конвента)*(27), являющаяся одним из главных источников новой Хартии. Российским читателям-юристам Р. Херцог более известен как государствовед, некоторые работы которого переведены на русский язык, в частности, курс "Государственное право Германии" (М., 1994, под ред. проф. Й. Изензее и проф. П. Кирххофа), где Р. Херцог является одним из авторов.
Заместителями Председателя Конвента от разных групп членов были избраны, соответственно, по одному депутату от национальных парламентов, от Европейского парламента и представитель главы государства (правительства) страны, председательствующей в Совете Европейского Союза. Вместе с представителем Председателя Европейской комиссии они сформировали Президиум Конвента под руководством Р. Херцога. Президиум осуществлял общее руководство работой Конвента и, что более важно, функции редакционного комитета.
Президиум Конвента составили 5 человек:
- Р. Херцог (Председатель);
- А. Виторино - комиссар ЕС по вопросам правосудия и внутренних дел, представлявший в Конвенте Председателя Европейской комиссии Р. Проди;
- И. Мендез де Виго - Заместитель Председателя, представитель группы членов Европарламента;
- г. Янссон - Заместитель Председателя, представитель группы членов национальных парламентов (в качестве депутата Парламента Финляндии).
- Пост члена Президиума - заместителя Председателя Конвента от группы личных представителей поочередно занимали граждане государств, председательствующих в данный период в Совете Европейского Союза: М. Никула - Финляндия (декабрь 1999 г.), П. Баселар де Васконселос - Португалия (первое полугодие 2000 г.), г. Брэбан - Франция (с 1 июля 2000 г.).
Последний сыграл особенно значительную роль на завершающих этапах работы Конвента. Именно г. Брэбан (в связи с болезнью Р. Херцога) представлял проект Хартии руководителям стран - участниц ЕС на встрече в верхах в Биаритце 14 октября 2000 г.
Проф. г. Брэбан - видный французский ученый-правовед. На русский язык переведена его работа "Французское административное право" (М., 1988).
Кроме полноправных членов (или их заместителей), в работе Конвента принимали участие с правом совещательного голоса (в качестве наблюдателей) еще 4 человека: два представителя Совета Европы (из них 1 - представитель Европейского суда по правам человека) и столько же представителей Суда Европейских сообществ.
Представительность Конвента проявлялась не только в его составе, но и в том, что на всех этапах его работы привлекались и анализировались мнения всех заинтересованных государств, органов, организаций.
В их числе (помимо вышеуказанных): страны-кандидаты на вступление в Союз; Омбудсман Европейского Союза; консультативные органы ЕС, представляющие социально-экономические интересы разных классов и групп (Экономический и социальный комитет), субъектов федерации, регионов и муниципалитетов (Комитет регионов); непосредственно органы различных ветвей и уровней власти государств-членов; неправительственные организации гражданского общества (партии, профсоюзы, предпринимательские объединения, правозащитные ассоциации, церковь и т.д.), эксперты и др.
Столь широкий состав лиц, участвующих в обсуждении проекта, разумеется, осложнял работу Конвента, так как позиции разных сторон далеко не отличались единообразием. В то же время это способствовало повышению авторитета в обществе будущей Хартии и органа, ее разрабатывающего. Не менее важно и то, что вклад со стороны публично-правовых и частных институтов позволил внести целый ряд полезных изменений и дополнений в проект документа, сделать его более полным и совершенным.
Например, по инициативе Омбудсмана ЕС Я. Зедермана, в Хартию было включено в качестве основного "право на хорошую администрацию" (ст. 41), которое включает комплекс правомочий физических и юридических лиц в их отношениях с органами и должностными лицами публичной власти на всех уровнях*(28).
Настоятельные инициативы и даже требования со стороны профсоюзных, женских и многих других общественных организаций в конечном счете склонили чашу весов в пользу закрепления в Хартии основных социальных прав личности (а не только классических прав "первого поколения", как в Конвенции Совета Европы), хотя поначалу у ряда членов Конвента по этому вопросу имелись большие сомнения.
В целях по возможности больше учесть взгляды и интересы широкой общественности в работе Конвента использовался метод, напоминающий собой проводившееся ранее в нашей стране "всенародное обсуждение". Еще до официального опубликования проекта Хартии каждое заинтересованное лицо получило возможность направлять свои комментарии с помощью обычной или электронной почты.
В общей сложности Конвент получил около 400 письменных предложений*(29), к проекту Хартии было предложено более 1000 поправок*(30).
Были представлены даже альтернативные проекты, в частности, проект с оригинальным названием "Хартия Европейских гражданок и граждан" (автор - неправительственная организация "Постоянный форум гражданского общества");*(31) проект статей Хартии, разработанный парламентариями из Партии демократического социализма ФРГ;*(32) проект "Европейской хартии основных прав" (автор - депутат Европарламента, член Конвента Ж. Бертю)*(33).
Работа Конвента строилась на принципе широкой гласности: пленарные заседания являлись открытыми для публики, регулярно публиковались для всеобщего сведения (в основном, через Интернет) не только проект (в разных редакциях), но и предварительная документация Конвента, включая протоколы заседаний, документы Президиума, резолюции и обращения органов власти и общественных организаций, парламентариев и т.д.
Основными формами работы Конвента как коллегиального органа служили пленарные заседания (всего их состоялось 17) и гораздо более многочисленные по числу и по времени заседания Президиума, групп и разного рода неформальные встречи и обсуждения, в том числе слушания с участием представителей неправительственных организаций. Продолжалась эта работа около 9 с половиной месяцев: 17 декабря 1999 г. состоялось первое пленарное заседание Конвента, торжественное закрытие прошло 2 октября 2000 г.
Способом принятия решений в Конвенте служил консенсус (т.е. одобрение вопросов без голосования, при отсутствии заявленных возражений) - сначала внутри каждой из трех групп представителей, затем между группами, внутри Конвента в целом.
Лишь однажды, еще в начале работы, члены Конвента предприняли попытку решить вопрос голосованием. Однако попытка оказалась неудачной, и метод подсчета голосов "за" и "против" более не использовался*(34).
Сведение разных точек зрения воедино осуществлял Президиум (в качестве редакционного комитета).
Основными проблемами, которые вызывали наибольшие разногласия между членами Конвента, были:
- вопрос о включении или невключении в Хартию социальных прав (см. ниже, раздел 5 комментария);
- вопрос о необходимости признать в качестве основных и, соответственно, отразить в Хартии новые права и принципы, в том числе, связанные с научно-техническим прогрессом (см. ниже, раздел 9 и комментарии к главам документа);
- вопрос о соотношении Хартии ЕС с Конвенцией Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (см. ниже, раздел 4 и комментарий к главе 7 Хартии)*(35).
Обсуждение итогового проекта Хартии состоялось на пленарном заседании Конвента 26 сентября 2000 г. Почти все выступившие высказались в поддержку документа, хотя и высказали ряд замечаний. В то же время имели место критические выступления. В этой связи, направляя проект Хартии Президенту Франции Ж. Шираку (как руководителю страны, председательствовавшей тогда в Совете ЕС), Председатель Конвента Р. Херцог в письме 2 октября 2000 г. указал, что данный проект был одобрен "квази-единогласием"*(36).
После одобрения Конвентом проект будущей Хартии был представлен главам государств (правительств) стран ЕС в ходе их встречи в верхах во французском городе Биаритц 13-14 октября 2000 г. и получил от них единогласную поддержку.
Наконец, как и планировалось изначально, текст Хартии подписали и торжественно провозгласили три политических института Союза (в лице их руководителей): Европейский парламент, Совет Европейского Союза и Европейская комиссия. Подписание Хартии состоялось 7 декабря 2000 г. в г. Ницца (Франция).
4. Источники Хартии. Соотношение Хартии с другими актами о правах человека
Хартия Европейского Союза принята в самом конце XX столетия и опирается на богатый опыт юридической охраны прав и свобод как в странах Европейского Союза, так и в мире в целом. При составлении текста Хартии ее разработчики использовали целый ряд конституционных и международных документов и норм в данной сфере, которые в совокупности образуют источники союзного "билля о правах".
Перечень главных источников Хартии указан в ее преамбуле и включает в себя акты и положения, рассмотренные в соответствующем контексте выше (см. раздел 2 комментария):
1. Во-первых, это общие конституционные традиции и международные обязательства государств-членов. Сюда относятся, как уже отмечалось, прежде всего, "билли о правах" основных законов стран ЕС, универсальные и региональные международные акты о правах человека с участием всех государств-членов.
2. Во-вторых, учредительные договоры Европейских сообществ и Союза. Наибольшее значение в этой категории имеет Договор о Европейском сообществе (прежде всего, его Часть вторая "Гражданство Союза"), где закреплены ряд основополагающих прав "европейских" граждан: свобода передвижения, избирательные права, право петиций и некоторые другие.
3. Особо выделяется Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., содержащая достаточно полный каталог личных и политических прав. Ее значение подчеркивается и тем, что каждое государство - член Европейского союза или государство - кандидат в члены ЕС обязательно являются участниками этой Конвенции.
4. В качестве основных источников социально-экономических прав указаны соответствующие хартии ЕС и Совета Европы: Хартия Сообщества об основных социальных правах работников и Европейская социальная хартия.
5. Наконец, самостоятельную группу источников Хартии образует прецедентное право европейских судов - Суда Европейских сообществ и Европейского суда по правам человека.
Среди вышеперечисленных источников наибольшее влияние на текст Хартии оказали три документа:
- Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. 1950 г.# с учетом протоколов к ней (в особенности, на главу I Хартии "Достоинство", главу II "Свободы", главу VI "Правосудие");
- Европейская социальная хартия 1961 г. и ее пересмотренная версия 1996 г. (на главу III "Равенство" и главу IV "Солидарность);
- Договор о Европейском сообществе 1957 г. с учетом последующих поправок (на главу III "Равенство" и главу V "Гражданство").
Некоторые положения этих документов воспроизводятся в Хартии дословно или почти дословно.
Среди международных актов, не названных поименно в преамбуле Хартии, но послуживших источниками отдельных ее норм, следует указать Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.*(37), Международные пакты 1966 г., Конвенцию ООН о правах ребенка, конвенции Совета Европы о правах человека и биомедицине, о защите частных лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного характера, Шенгенскую конвенцию 1990 г., конвенции Международной организации труда, Декларацию основных прав и свобод, принятую Европарламентом, и некоторые другие.
Целый ряд норм Хартии базируются также на актах текущего законодательства Европейского сообщества - регламентах и директивах, изданных институтами ЕС. Нормативные правовые акты ЕС могут считаться источниками Хартии несмотря на то, что они прямо не указаны в этом качестве (такое предложение вносилось некоторыми участниками Конвента, но в итоге не было отражено в окончательной редакции документа).
Об источниках конкретных статей Хартии см. комментарии к соответствующим ее главам.
Являясь синтезом национальных и международного "биллей о правах", Хартия Европейского Союза вовсе не прекращает их действия. Все указанные источники Хартии (а равно иные документы о правах и свободах) не теряют с ее принятием своей силы.
Принцип недопустимости ограничения прав и свобод, закрепленных в других источниках, прямо зафиксирован в тексте Хартии. Как следует из ст. 53 документа, ни одно из ее положений в своем толковании, а значит применении в жизнь, не должно наносить ущерба основным правам и свободам, признанным другими юридическими источниками в рамках права Союза, международного или внутригосударственного права.
Специальная норма регулирует соотношение Хартии с Конвенцией Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Положения Хартии, которые по своему смыслу и содержанию корреспондируют нормам Конвенции, должны толковаться и применяться аналогичным образом. С другой стороны, право Европейского Союза может предоставлять и более широкую защиту (параграф 3 ст. 52).
Назначение Хартии - усилить защиту прав и свобод человека и гражданина. Она дополняет собой действующую нормативную базу в этой области, но не отменяет и не подменяет принятые ранее источники (подробнее см. комментарий к главе VI Хартии).
В этой связи представляются сильно преувеличенными опасения некоторых политиков в отношении Хартии, а именно, что она может стать "машиной униформизации национальных прав в Европе" и предоставить "слишком большую, несоразмерную свободу усмотрения Суду Европейских сообществ"*(38).
Г. Брэбан, Заместитель председателя Конвента, особо подчеркивал, что принятие Хартии ни в коем случае не должно привести к "ослаблению действующей системы защиты, будь то в национальных конституциях, будь то в международных договорах"*(39).
5. Предмет, содержание и структура Хартии
Предмет Хартии, как следует из ее названия, составляют основные права личности во всех сферах общественной жизни. При этом Хартия регулирует взаимоотношения людей и их объединений как друг с другом (в рамках гражданского общества), так и с государством, а равно с другими носителями публичной власти (включая Европейский Союз).
Наиболее важной отличительной чертой предмета Хартии является его универсальный характер: Хартия закрепляет все три группы основных прав и свобод, как личные (гражданские) и политические, так и права экономические, социальные и культурные. В этом - суть принципа неделимости основных прав и свобод, который отражен в преамбуле документа.
Согласно второму предложению преамбулы Хартии Союз основан на всеобщих и неделимых ценностях - человеческом достоинстве, свободе, равенстве и солидарности. Последние две ценности из этого перечня служат основой для включения в одноименные главы соответствующих прав и гарантий (глава III "Равенство" и глава IV "Солидарность").
Универсальность предмета Хартии согласно широко распространенному на Западе мнению является одним из главных достоинств этого документа - по сравнению, в первую очередь, с актами Совета Европы.
Дело в том, что ряд государств и международных организаций по-прежнему используют двойной стандарт применительно к основным правам и свободам. С одной стороны, "классические" права - главным образом, личные и политические. Они закрепляются в первых разделах основных законов, обеспечиваются надежными гарантиями, в том числе со стороны судов.
Что касается социально-экономических прав (включая права в сфере культуры, здравоохранения, образования, экологии), то они подчас не признаются "подлинно" основными или вовсе не считаются правами. Конституционные нормы некоторых стран в этой области закрепляются в разделах не об основных правах, а о принципах или целях социальной политики (например, в Конституции Ирландии 1937 г., за пределами ЕС - в Конституции Швейцарии 1999 г.)*(40).
На международном уровне права "первого поколения" (личные и политические), с одной стороны, и социально-экономические права - с другой, разведены по двум отдельным пактам ООН (о гражданских и политических правах; об экономических и социальных правах).
Сходный дуализм отличает систему охраны прав человека в рамках Совета Европы: Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Европейская социальная хартия. Второй документ является гораздо менее действенным, не пользуется юрисдикционной защитой со стороны наднациональных судов. Государства-участники могут по своему усмотрению выборочно присоединяться к его положениям*(41).
Хартия Европейского Союза сводит все личные, политические и социально-экономические права воедино, признает все их в качестве основных. Хотя социальные права по своей природе сохраняют во многом программный характер, они более не считаются второстепенными.
"Мы разбили старую дихотомию между гражданскими и политическими правами и правами экономическими и социальными", - отмечал г. Брэбан, Заместитель председателя Конвента*(42).
Указанный подход создателей Хартии, в числе которых были представители самых разных партий и политических убеждений, вызвал и критические отклики:
"В любой конституции проводится различие между правами гражданскими и политическими, которые всегда обеспечены судебной защитой - с одной стороны, и правами экономическими и социальными, которые в наиболее развитых демократиях признаются сферой ведения законодательной власти. Смешивать две категории, по моему мнению, значит игнорировать политику с очень древними корнями, при которой судебная власть уполномочена выносить постановления в сфере правосудия, а экономические проблемы решаются всем обществом. <...> Как политик, старый член Парламента с тридцатилетним стажем я совсем не уверен в справедливости того, что роль арбитра в последней инстанции в отношении экономической и социальной политики будет возложена скорее на судебную власть, а не на тех, кто избран Нацией", - заявил Д. О'Мэлли, представитель Парламента Ирландии в Конвенте*(43).
Свое неодобрение включением в Хартию социальных прав высказали и некоторые организации крупного и мелкого бизнеса в Европе*(44).
Подобные взгляды, в свою очередь, натолкнулись на возражения со стороны видного бельгийского и европейского политика, бывшего премьер-министра Бельгии Ж. Л. Дехане: "Минималистский подход некоторых лиц, требовавших, чтобы Хартия ограничилась изложением лишь тех прав, которые гражданин может отстаивать в судебном порядке, привел бы к появлению чрезвычайно бедного документа; хотя право на здоровье, защита окружающей среды по-прежнему не оформлены в качестве прав, непосредственно охраняемых судом, тем не менее, они образуют существенные принципы, которые должны воплощаться в жизнь публичными властями в их политике"*(45).
Включение в Хартию социальных прав "бок о бок с так называемыми "классическими" правами" в конечном счете поддержали и представители Совета Европы в Конвенте - Заместитель Генерального секретаря Х. Крюгер и судья Европейского суда по правам человека М.Фишбах. По их мнению, данный шаг "представляет собой реальный прогресс, который надо приветствовать"*(46).
Содержание Хартии в качестве правового акта складывается из юридических норм. Как следует из преамбулы, эти нормы закрепляют три группы положений:
1. В первую очередь, субъективные права как мера возможного поведения личности, ее допустимых требований к другим лицам, представителям публичной власти.
Составной частью управомочивающих норм Хартии являются также положения, определяющие основания и пределы допустимых ограничений прав личности. Они установлены в параграф# 1 ст. 52 "Пределы гарантированных прав", а также в некоторых других статьях Хартии (например, положение ст. 17 о праве собственности и условиях, при которых допускается принудительное отчуждение имущества).
Следуя либеральным традициям, Хартия, в то же время, не включает перечня основных обязанностей человека и гражданина Европейского Союза. Обязанности личности считаются производными от ее прав: согласно преамбуле документа (предпоследнее предложение) пользование правами влечет за собой обязанности по отношению к другим лицам, обществу в целом и даже будущим поколениям. Кроме того, последняя статья Хартии (ст. 54) вводит общий запрет на злоупотребление правами.
2. Во-вторых, гарантии прав и законных интересов. Последние обычно формулируются в виде запретов (например, запрет смертной казни как гарантия права на жизнь - ст. 1); как позитивные обязанности, лежащие, прежде всего, на органах публичной власти (например, обязанность учитывать "высшие интересы" ребенка - ст. 24, обеспечить правовую, экономическую и социальную защиту семьи - ст. 33); а также путем закрепления "права на защиту" как особой разновидности основных прав (право на эффективные средства правовой защиты - ст. 47 и др.).
3. В-третьих, принципы: общие принципы правового статуса личности (например, принцип равенства перед законом - ст. 20) и политические принципы.
Последние определяют основные начала деятельности органов ЕС и государств-членов во всех сферах общественной жизни, например, принцип культурного, религиозного и лингвистического разнообразия - ст. 22, принцип защиты окружающей среды - ст. 38. Не являясь сами по себе управомочивающими нормами, данные положения Хартии призваны обеспечить или сохранить высокий уровень личного и общественного благосостояния народов Союза в целом.
Кроме вышеуказанных положений Хартия содержит нормы, определяющие ее действие как юридического документа, соотношение с другими источниками основных прав и некоторые другие правила общего характера. Они сгруппированы в последней, седьмой главе "Общие положения").
Одна из наиболее оригинальных черт Хартии - ее структура. Она определяет порядок расположения прав, принципов и гарантий, закрепленных в содержании норм этого документа.
Традиционная структура "биллей о правах", воспринятая и в Конституции нашей страны, исходит из доктринальной классификации прав и свобод на три категории. Сначала обычно излагаются личные права, затем политические и, наконец, социально-экономические.
Все эти права присутствуют и в Хартии, но классифицированы и, соответственно, расположены по-другому.
1. В первую очередь в главе I "Достоинство" провозглашаются и закрепляются права личности как человеческого существа, которые обеспечивают саму возможность жизнедеятельности человека во всех сферах: право на человеческое достоинство, на жизнь и др. По своему происхождению это "естественные" права, т.е. присущие по своей природе каждому человеку, независимо от государства, а по характеру - личные.
В ходе работы Конвента первую главу сначала предполагалось назвать "Права человеческой личности"*(47). Такое наименование, вероятно, более точно соответствовало бы ее содержанию, но, с другой стороны, является не столь "звучным", как Достоинство.
2. Вторая глава "Свободы" закрепляет юридические границы личной свободы человека применительно к отдельным сферам его жизнедеятельности: свобода и личная безопасность, защита частной и семейной жизни, свобода совести и вероисповедания и др. По большей части речь идет о негативных правах, т.е. права на невмешательство со стороны властей и других лиц в жизнь человека, о недопустимости посягательства на важнейшие материальные и духовные элементы благосостояния личности.
Права, собранные во второй главе, включают в себя как личные (например, свобода мысли, совести и религии - ст. 10), так и политические (свобода собраний и ассоциаций - ст. 12), и социально-экономические, в том числе культурные (право собственности - ст. 17, свобода искусства и науки - ст. 13 и др.).
3. В третьей главе Хартии "Равенство" закреплен принцип равенства в различных его проявлениях: юридическое равенство (перед законом - ст. 20), социальное (независимо от пола, расы, происхождения, принадлежности к той или иной социальной группе и т.д. - ст. 21), а также отдельно принцип равенства мужчины и женщины (ст. 21).
Кроме того, здесь содержатся некоторые гарантии в отношении социальных групп, находящихся в неблагоприятных условиях и потому нуждающихся в специальной защите со стороны общества: детей (ст. 24), пожилых людей (ст. 25), инвалидов (ст. 26). Защита слабых, обездоленных - этический принцип, который получает в данной главе Хартии юридическое выражение. Тем самым обеспечиваются предпосылки для обеспечения равенства не только прав, но и уравнивания ряда фактических возможностей всех членов общества.
4. Следующая глава отражает в себе доктрину социальной солидарности, прежде всего, между трудом и капиталом (глава IV "Солидарность"). Большинство ее норм закрепляют трудовые и тесно связанные с ними права наемных работников: на информацию и консультации на предприятии, на коллективные переговоры и коллективные действия, включая право на забастовку, на справедливые и равные условия труда и др.
Здесь же получили закрепление обязанности органов публичной власти в социальной сфере: в форме корреспондирующих им социальных прав (право на социальное обеспечение и социальную помощь, охрану здоровья) или общих принципов деятельности (охрана окружающей среды, защита потребителей, услуги общеэкономического назначения).
Используя экономическую терминологию, Заместитель председателя Конвента г. Брэбан высказал мнение, что именно в четвертой главе заключается "наибольшая добавленная стоимость Хартии"*(48).
В докладе Комиссии по юридическим вопросам и правам человека Парламентской ассамблеи Совета Европы (докладчик - М. Магнуссон), напротив, в адрес Конвента высказаны некоторые упреки:
"В сущности, хотя я и поддерживаю проект Хартии в целом ... у меня все еще остаются сомнения относительно равновесия "классических" прав человека и более "современных" экономических и социальных прав. В проекте Хартии последние часто разработаны усиленно и детально, в то же время такие важные "классические" права человека, как право на жизнь, презумпция невиновности и право на защиту изложены чрезвычайно кратко... Относительно некоторых прав, таких как право на бесплатный доступ к службам трудоустройства и к службам общего экономического интереса, я спрашиваю, действительно ли они настолько фундаментальны, что должны быть поставлены на один уровень с общепризнанными правами человека, такими как право не подвергаться пыткам, свобода выражения мнения и собраний, тем самым позволяя рассматривать их в качестве имеющих такой же вес и такое же значение?"*(49).
5. Пятая глава Хартии "Гражданство" с некоторыми дополнениями воспроизводит действующие с 1993 г. положения Части второй Договора о Европейском сообществе "Гражданство Союза". Уже из названия видно, что здесь прежде всего содержатся "права гражданина" (а не любого человека), т.е. те права, обладание которыми, как правило, связано с принадлежностью к гражданству Европейского Союза.
Институт гражданства Союза был введен Договором о Европейском Союзе 1992 г. Гражданами Союза автоматически признаются граждане всех государств-членов. Приобретение национального гражданства влечет за собой одновременно приобретение гражданства Союза в целом. В свою очередь, утрата гражданства страны автоматически приводит к потере гражданства Союза.
В то же время гражданство Европейского Союза - самостоятельный правовой институт. Права физического лица как гражданина Союза закрепляются учредительными документами и законодательством Союза, в том числе Хартией. Его же права как гражданина государства имеют своим источником конституционные и другие акты соответствующей страны.
В национальных конституциях права гражданина - в основном политические. В Хартии за гражданами Союза зарезервированы также некоторые личные права (например, свобода передвижения и проживания в пределах ЕС - параграф 1 ст. 45).
С другой стороны, комплексное по своему характеру "право на хорошую администрацию" (ст. 41) предоставлено "каждому лицу"; некоторые права распространяются также на лиц, постоянно проживающих в Союзе (например, право на обращение к Омбудсману - ст. 43).
6. Шестая глава "Правосудие" по своему предмету и содержанию выступает источником не столько прав, сколько их гарантий. Нормы этой главы закрепляют уголовно-правовые и процессуальные гарантии прав и свобод: право на судебную защиту, презумпция невиновности и др.
7. Последняя глава "Общие положения" содержит нормы, определяющие действие Хартии в целом, в том числе ее соотношение с другими источниками основных прав и свобод.
Рассмотренная структура Хартии является результатом оригинального концептуального подхода, выработанного ее создателями - располагать права и свободы не по видам (личные, политические и т.д.), а в соответствии с общими ценностями, на защиту которых направлены соответствующие права.
Г. Брэбан, Заместитель председателя Конвента, подчеркнул, что план или порядок фиксации групп прав в тексте Хартии "оригинален сам по себе и, быть может, здесь находиться одно из наиболее впечатляющих нововведений. Мы хотели отказаться от размежевания прав гражданских и политических, и прав экономических, социальных и культурных, которое восходит к послевоенному времени... Мы предпочли сгруппировать права в шесть глав: достоинство, свободы, равенство, солидарность, гражданство, правосудие. Эти термины соответствуют общим ценностям Европы. Хартия выступает тем самым в качестве собрания ценностей, так же как и прав"*(50).
Хартия "порывает с до сих пор проводившимся как в европейских, так и в международных документах различием между, с одной стороны, гражданскими и политическими правами, с другой - экономическими и социальными правами, и распределяет все права вокруг нескольких главных принципов: человеческое достоинство, основные свободы, равенство, солидарность, гражданство и правосудие", - отмечалось в официальном письме Европейской комиссии, посвященном оценке правовой природы Хартии*(51).
По мнению Ю. Энеля, члена Конвента, представителя Парламента Франции: "Посредством Хартии мы в некотором роде определяем, в чем заключается общее европейское благо"*(52).
В целом Хартия Европейского Союза об основных правах состоит из преамбулы, которая сама по себе не содержит юридических норм (указывает причины и цели принятия Хартии, ее источники, основополагающие ценности), и 54 статей, сгруппированных в 7 глав.
Первоначально по образцу Европейской социальной хартии в Хартию ЕС намеревались включить также официальный комментарий (в качестве второй части). От этого замысла позднее отказались*(53).
Подобного рода разъяснения были составлены от имени Президиума Конвента без придания им юридически обязательной силы. Они использованы авторами при комментировании Хартии для настоящего издания*(54).
6. Сфера действия Хартии
Действие Хартии, как и любого правового акта, можно рассматривать в трех аспектах: во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Действие во времени определяется моментом принятия Хартии (7 декабря 2000 г.) и доведения ее текста до всеобщего сведения. Исходя из общепринятых правовых традиций (с учетом отсутствия специальных предписаний в самом документе), можно считать, что Хартия вступает в силу не позднее даты ее официального опубликования (18 декабря 2000 г.). В то же время, поскольку Хартия закрепляет некоторые новые для ЕС права и гарантии, нельзя исключать придания отдельным ее положениям обратной силы.
Пространственная сфера действия Хартии определяется совокупной территорией государств - членов организации Европейский Союз, в рамках которого она была принята.
Территория Европейского Союза - собирательное понятие. Она выступает в качестве суммы территорий государств-членов, в пределах которой имеют обязательную силу учредительные договоры и решения органов ЕС. Из этого правила есть некоторые исключения (например, Гренландия как автономная провинция Дании не входит в настоящее время в ЕС)*(55).
Вопрос о действии Хартии по кругу лиц, в свою очередь, включает две составляющих.
Во-первых, кто является управомоченными субъектами, т.е. носителями прав и свобод, закрепленных в Хартии?
1. Хартия Европейского Союза (хотя это прямо и не закреплено в ее названии) есть хартия основных прав человека и гражданина.
Многие нормы Хартии призваны наделить субъективными правами любое физическое лицо, находящееся в Европейском Союзе независимо от гражданства и места жительства. В качестве "прав человека" выступают большинство личных, а также социально-экономических прав, закрепленных в Хартии. Субъектами данных прав могут быть и граждане России, если они оказались в любой из стран Европейского Союза.
С другой стороны, в Хартии присутствуют также "права гражданина" - т.е. те, для приобретения которых нужно являться гражданином Европейского Союза. На это прямо указывается в формулировках статей: "каждый гражданин или каждая гражданка Союза ..." (если речь идет о правах человека, то используются выражения "каждый", "каждый человек", "каждое лицо", "никто не может ..." и т.п.).
В отношении иностранцев и лиц без гражданства обладание некоторыми правами ставится Хартией в зависимость от дополнительных условий: постоянное проживание на территории Европейского Союза (например, право петиций - ст. 44), получение разрешения на работу в государствах-членах (право на равные условия труда с гражданами Союза - ст. 15).
В некоторых случаях положения Хартии только допускают возможность наделения иностранцев отдельными правами, которыми уже пользуются граждане Союза. Показательна в этом отношении ст. 45, закрепляющая право на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Европейского Союза. Это право безусловно признано за "каждым гражданином или каждой гражданкой Союза" (параграф 1). Что касается "граждан третьих стран, проживающих на законных основаниях на территории государства-члена", то право выезжать в другие страны Союза и оставаться там лишь "может быть признано в соответствии с Договором, учреждающим Европейское сообщество" (параграф 2).
2. Современная тенденция развития института основных прав идет по пути признания их не только за людьми (физическими лицами), но и за их организованными коллективами, выступающими в качестве автономных субъектов права - юридическими лицами.
Посягательство на права юридического лица в конечном счете может повлечь нарушение основных прав людей, выступающих его учредителями, участниками, членами трудового коллектива (например, права собственности или свободы предпринимательства).
Некоторые конституционные акты последних десятилетий в этой связи прямо предусматривают распространение основных прав на юридические лица (например: "Основные права распространяются также на отечественные юридические лица, поскольку эти права по своей природе к ним применимы" - ст. 19 Основного закона ФРГ).
В Хартии специальных положений на этот счет нет, но при формулировании ряда прав использовано выражение "каждое лицо". Тем самым в качестве управомоченного субъекта могут выступать как физические, так и юридические лица.
В некоторых случаях (для "прав гражданина") прямо указано, что соответствующие правомочия признаются и за юридическими лицами, имеющими юридический адрес на территории Союза (например, право на доступ к официальной документации институтов Союза - ст. 42).
3. Наряду с индивидуальными правами, которые каждое лицо может осуществлять самостоятельно (например, избирательные права), многие положения Хартии закрепляют коллективные права, требующие для своей реализации участия двух и более субъектов. Сюда относятся, в частности, свобода собраний, объединения, право работников на коллективные действия в целях защиты своих интересов, включая право на забастовку (ст. 28) и некоторые другие.
4. Субъективные права человека (и гражданина) в конституциях и других источниках объективного права разных стран традиционно закрепляются применительно к лицу в мужском роде: "каждый", "каждый гражданин" и т.п.
Это само по себе, разумеется, не означают, что женщины данных прав лишаются. Однако стремление к всеобъемлющему утверждению принципа равноправия полов в последние годы вызвало стремление добиваться его и в юридических формулировках. Тем более, что в лексиконе ряда западноевропейских языков термин "человек" подчас обозначается тем же самым словом, что и "мужчина" (например, англ. man, франц. homme).
В этой связи в новейших конституционных актах некоторых стран качестве правоспособных субъектов стали указывать по отдельности женщин и мужчин. В Конституции ЮАР 1996 г. этот способ используется применительно к вопросу комплектования государственных органов (например, ст. 86: "...Национальное собрание должно избрать Президентом женщину или мужчину из числа своих членов").
В новой Конституции Швейцарии 1999 г. эта интересная тенденция формулировать нормы по половому признаку проникает также в национальный "билль о правах". Как гласит, например, ее ст. 25: "Швейцарки и швейцарцы (нем.: Sсhweizerinnen und Schweizer) не могут быть высланы из Швейцарии ...". По этому пути пошла и союзная Хартия.
Хартия Европейского Союза об основных правах в качестве субъектов многих из них она раздельно указывает женщин и мужчин. В этой связи, как отмечала Европейская комиссия, Хартия изложена "языком, нейтральном в отношении полов"*(56).
Особенно это характерно для "прав гражданина", которые имеет "каждый гражданин или каждая гражданка Союза" (см. ст. 39 и последующие). В тексте Хартии на английском языке часто можно встретить формулировки "он или она" (he or she), "его или ее" (his or her) имущество, здоровье и т.д.
Правда, творцы Хартии не всегда последовательны (по крайней мере, не во всех языковых версиях). Например, право на дипломатическую и консульскую защиту по буквальному смыслу ст. 46 имеет только "каждый гражданин Союза". Очевидно и не подлежит сомнению, что гражданки Союза также в полном объеме располагают данным правом.
Такого рода "недоработки" не остались без внимания - и критики - со стороны женских организаций, например, Ассоциации женщин южной Европы*(57).
Второй составляющей вопроса о действии Хартии по кругу лиц служит определение субъектов, на которые возлагается обязанность соблюдать и охранять соответствующие права и свободы (обязанных субъектов).
К ответу на этот вопрос можно подходить с двух позиций. С одной стороны, любое право порождает некоторую обязанность, как минимум, обязанность не препятствовать его реализации (запреты, или негативные обязанности). Соответственно, если за каждым лицом признается право на жизнь, право собственности и т.д., то оно со своей стороны должно соблюдать (не нарушать) аналогичные права других лиц.
В широком смысле положения Хартии об основных правах, таким образом, подлежат выполнению со стороны каждого человека и каждой организации.
С другой стороны, непосредственными адресатами обязанностей из Хартии частные лица не являются. Главное назначение этого документа, подобно конституционным "биллям о правах" - защитить основные права и свободы личности от нарушений со стороны органов публичной власти, в данном случае, со стороны надгосударственных институтов Европейского Союза.
Именно в этом контексте Хартия решает вопрос о своих "адресатах" - тех, на кого возлагаются обязанности соблюдать и охранять закрепленные в ней основные права.
1. Согласно ст. 51 (параграф 1) Хартия в первую очередь "адресуется институтам и органам Союза". Подобная формулировка позволяет охватить действием Хартии не только 5 руководящих органов (институтов) Союза, но и любое образование независимо от организационно-правовой формы, которое создано или будет учреждено в качестве составной части управленческого механизма данной организации: Европейский центральный и Европейский инвестиционный банки, Европейский социальный фонд и другие структурные фонды ЕС, Европол, различные агентства и иные учреждения.
2. Органы Союза и их должностные лица не единственный "адресат" Хартии. Распределение властной компетенции внутри Союза по вертикали строится, как правило, таким образом, что надгосударственные органы ЕС издают нормы права, а органы государств-членов обеспечивают их реализацию в жизнь. Первые законодательствуют, вторые осуществляют исполнительно-распорядительную функцию (в том числе с использованием механизмов властного принуждения).
Являясь представителями исполнительной власти ЕС, национальные органы также должны быть связаны признанными Европейским Союзом основными правами. Отсюда вытекает следующее предложение параграф 1 ст. 51, согласно которому положения Хартии "адресуются также государствам-членам, но лишь тогда, когда последние обеспечивают претворение в жизнь права Союза".
Процитированные выше нормы проливают дополнительный свет на вопрос о соотношении Хартии с другими национальными и международными документами, закрепляющими основные права человека и гражданина.
В тех случаях, когда правоотношение урегулировано учредительными договорами, текущим законодательством или иными источниками права Европейского Союза, защиту основных прав личности от возможных нарушений предоставляет союзная Хартия.
Если же государства действуют самостоятельно, в рамках своей суверенной компетенции, и нарушают при этом основные права и свободы, то защита обеспечивается соответствующими положениями национальной конституции, Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., другими международными договорами в этой области.
Как утверждает г. Янссон, Заместитель председателя Конвента: "На деле Хартия Европейского Союза об основных правах ставит перед собой задачей зафиксировать, кто что и каким образом делает в процессе реализации прав и свобод лиц, проживающих на территории Европейского Союза"*(58).
Из сказанного еще раз следует вывод, что новая Хартия не заменяет собой другие, ранее принятые источники основных прав и свобод личности, и не стремится к этому. Она лишь их систематизирует и создает дополнительные гарантии защиты данных прав во все более широких сферах общественной жизни, которые охватывают своим действием надгосударственное право и институты Европейского Союза.
7. Язык и стиль Хартии
Поскольку Европейский Союз - многонациональное образование, его правовые акты составляются, публикуются и должны применяться на государственных языках всех его стран-участниц, выступающих совместно в качестве официальных языков Союза в целом. Таковых в настоящее время одиннадцать: английский, греческий, датский, испанский, итальянский, немецкий, нидерландский, португальский, финский, французский, шведский.
Число официальных языков меньше количества государств-членов, так как народы некоторых из них говорят на одном языке (на немецком, например, в Австрии и Германии, частично Бельгии и Люксембурге).
Учредительные документы Европейского Союза (к которым вскоре может присоединиться и Хартия об основных правах) имеют также аутентичные тексты на ирландском языке.
Главным печатным органом, где публикуются официальные версии нормативных и иных актов ЕС, служит "Официальный журнал Европейских сообществ", выходящий на всех указанных языках.
Ниццкий договор переименовал его в "Официальный журнал Европейского Союза". Новое название станет использоваться после вступления Ниццкого договора в силу.
Хартия, соответственно, также опубликована в Официальном журнале в 11 лингвистических версиях, которые между собой аутентичны (имеют одинаковую силу). Текст Хартии существует, кроме того, на ирландском языке.
Между версиями Хартии на разных языках наблюдаются определенные различия. В основном они касаются использования некоторых терминов, а также синтаксиса предложений. При этом общий смысл норм Хартии на всех языках должен быть одинаков.
Правда, в некоторых случаях наблюдаются более серьезные разночтения. Наиболее важное среди них имеет место в преамбуле документа (первая фраза второго предложения).
Первоначально в ней говорилось о "культурном, гуманистическом и религиозном наследии". Однако в последний момент по настоянию Франции (по Конституции - светское государство) ссылка на религию была устранена.
В результате в тексте Хартии на всех официальных языках говорится теперь о "духовном и нравственном" наследии - на всех, кроме немецкого*(59). В последнем вместо термина "духовный" (франц.: spirituel; англ.: spiritual) использовано выражение "geistliche-religiosen", что дословно переводится как "духовно-религиозное", т.е. ссылка на религиозные традиции сохраняется. Президиум и некоторые члены Конвента утверждали, что процитированные выражения являются синонимами, однако другие члены Конвента с ними не согласились*(60).
С целью точнее передать смысл и содержание документа перевод Хартии для настоящего издания выполнен с английского, французского и немецкого языков (за основу взят французский текст). Основные различия между тремя лингвистическими версиями Хартии указаны в примечаниях.
Характеризуя стиль и язык Хартии как юридического документа (безотносительно к разным лингвистическим версиям), можно отметить их главную черту - лаконичность. Краткий, лаконичный характер формулировок присущ большинству положений Хартии, включая названия ее глав. Это явление имеет под собой несколько причин.
1. Во-первых, основные права - наиболее общие права человека и гражданина. Краткость их формулировок позволяет охватить максимально широкий спектр конкретных правомочий, делает эти права более емкими.
2. Лаконичность Хартии - также результат сознательных усилий государств-членов, институтов Союза и Конвента. Одна из главных целей, которую они преследовали при разработке союзного "билля о правах", состояла в том, чтобы сделать его доступным, понятным для рядовых граждан, а не только для профессиональных юристов.
"Мы поставили перед собой в качестве цели составить Хартию для граждан, а не только для специалистов в области права, в ясном, кратком и убедительном стиле по образцу наших великих предков в юридической сфере - Римлян. Возможно, нам это не во всем это удалось ..., но нам кажется, что мы приблизились к данной цели, что текст делает более понятными основные права", - заявил г. Брэбан, Заместитель председателя Конвента*(61).
3. Еще одна причина заключается в общем стремлении добиться большей ясности и простоты правовой системы Европейского Союза в целом. Надо отметить в этой связи, что Учредительные договоры и законодательство Союза на сегодняшний день представляют собой весьма сложный материал для чтения не только простым гражданам, но и специалистам в области права.
В этой связи государства-члены в 1997 г. подписали специальную декларацию, а Европейский парламент, Совет и Комиссия (т.е. институты, провозгласившие Хартию) в 1998 г. заключили специальное соглашение по юридической технике*(62).
Пункт первый этого документа гласит: "Законодательные акты Сообщества должны формулироваться ясно, понятно и точно". Другое правило требует "избегать слишком длинных статей и предложений, сложных формулировок при отсутствии в них прямой необходимости".
4. Лаконичность Хартии также обусловлена порядком ее создания и сферой действия. Хартия разрабатывалась с участием представителей всех государств-членов и должна применяться в условиях разных государств и правовых систем, имеющих далеко не всегда одинаковые стандарты в сфере основных прав и свобод. Следует также учитывать ограниченность компетенции организации Европейский Союз.
В подобных обстоятельствах разработчики Хартии часто не имели возможности провести более подробную детализацию, нередко вынуждены были ограничиваться только провозглашением основного права.
Выступая на торжественном заседании Конвента по случаю окончания его работы, Заместитель председателя Конвента проф. г. Брэбан констатировал: "Все то, чего желало общественное мнение, не удалось реализовать в полной мере не по вине Конвента, а из-за ограниченной компетенции самого Сообщества"*(63).
5. Наконец, лаконичность Хартии является отражением лозунга, который выдвинул в начале работы Конвента его Председатель Р. Херцог: не будем обещать того, что не сможем затем выполнить*(64). Другими словами, авторы Хартии стремились избегать слишком далекоидущих обязательств, которые легко продекларировать на бумаге, но трудно обеспечить на практике.
Описанный подход имеет не только достоинства, но и недостатки. Краткость и абстрактность не позволяют достаточно точно и четко определить содержание права, а значит, осложняет его защиту.
Опасения по этому поводу высказывались и в Конвенте. По мнению некоторых его членов, Хартия "страдает от недостатка ясности, недостатка четкости"*(65); в частности "довольно размытыми" в ней являются социальные права*(66).
Следующая особенность текста Хартии, тесно связанная с предыдущей, заключается в наличии во многих ее статьях отсылок к другим источникам права. Такого рода нормы (в теории права их называют бланкетными) характерны и для конституционных "биллей о правах".
Провозглашая основное право, они поручают определить условия и порядок его реализации законодателю. Тем самым осуществление права ставится в зависимость от содержания будущих законодательных актов, подлежащих принятию парламентом, а иногда и исполнительными органами. В данной практике есть свои негативные стороны, но обойтись без нее довольно сложно, особенно для социальных прав, которые часто носят программный характер.
Правда, в отличие от национальных конституций, которые "отсылают" к национальным же законам, Хартия Европейского Союза связывает осуществление ряда своих положений и с национальными, и наднациональными источниками права.
В подобных случаях используется формулировка "в соответствии с коммунитарным правом, национальным законодательством и практикой" (см., например, ст. 16, 34).
"Коммунитарное право" - это совокупность юридических норм, созданных в рамках трех Европейских сообществ, право Европейских сообществ. В настоящее время оно выступает важнейшей частью правовой системы Союза в целом, сохраняя внутри нее относительную самостоятельность.
Главными источниками коммунитарного права служат учредительные договоры (основной - Договор о Европейском сообществе), нормативные акты институтов и судебный прецедент (решения Суда Европейских сообществ и Суда первой инстанции).
Нормативные акты Европейского сообщества издаются в двух формах - регламент и директива. Регламент - это общеобязательный акт прямого действия, который непосредственно наделяет граждан и юридических лиц правами и обязанностями. Директива - представляет собой основы законодательства Сообщества, в соответствие с которыми государства-члены приводят свое национальное право.
Термин "национальное законодательство и практика" обозначает совокупность законов и иных нормативных актов государств-членов, а также правил, сложившихся в ходе правоприменительной практики, в том числе судебной.
В Европейской социальной хартии, где также используется данное понятие, оно определяется как совокупность национальных законов и регламентов; договоров между предпринимателями и представителями работников; обычаев; судебной практики*(67).
В отдельных статьях Хартии имеются также отсылки к учредительным документам Союза, к международным договорам, национальным законам, общим принципам права.
Наличие в тексте Хартии бланкетных норм оказывает влияние и на способ действия этого источника. Если реализация провозглашенного права обусловлена его дополнительной регламентацией в текущем законодательстве, то данное право и норма, его закрепляющая, вряд ли могут считаться непосредственно действующими.
В этой связи в западной доктрине основные права принято разделять на субъективные и программные. Первые безусловно обеспечены судебной защитой, вторые такой защитой часто не пользуются и образуют скорее принципы, ориентиры для правотворчества законодательных органов.
8. Юридическая сила Хартии. Место Хартии в правовой системе Европейского Союза
Как уже неоднократно отмечалось выше, одной из главных причин, побудивших Союз к разработке собственной Хартии основных прав, послужило отсутствие их полноценного "каталога" в учредительных актах данной организации политической власти. Декларации и иные документы с чисто политическим значением, прецеденты судов ЕС и даже рецепция Конвенции Совета Европы не смогли в достаточной степени компенсировать его отсутствие.
В этой связи сама идея разработки союзного "билля о правах" включает в себя предпосылку того, что в конечном счете он должен получить юридически обязательную силу*(68). В противном случае, зачем столь долго и тщательно готовить Хартию, если ее положения останутся лишь благими пожеланиями на бумаге, если человек и гражданин, к которому обращена Хартия, не сможет непосредственно пользоваться и отстаивать закрепленные в ней субъективные права?
Более того, Хартия закрепляет не просто права, но права основные - базис, фундамент всего правового статуса личности. В национальных государствах основные права закрепляются в конституциях и получают тем самым не просто обязательную, а высшую юридическую силу. Сходным образом должен быть решен вопрос и в рамках наднациональной правовой системы, которой выступает право Европейского Союза.
Итогом всего процесса разработки и принятия Хартии Союза об основных правах должна служить инкорпорация (включение) ее положений в текст учредительных документов Европейского Союза или придание ей иным образом юридического верховенства в системе источников и норм наднационального права.
Именно из этого принципа, как аксиомы, исходил Конвент при разработке проекта Хартии Европейского Союза об основных правах. В соответствии с указаниями Председателя Конвента - Р. Херцога - текст документа готовился и обсуждался таким образом, "как если бы" он уже сейчас подлежал включению в текст договоров о Европейском Союзе и Европейских сообществах*(69).
"Эта доктрина "как если бы", выдвинутая Председателем Р. Херцогом ..., определенно делала нашу работу более трудной... В то же время она служит гарантией успеха Хартии в будущем, так как дала возможность четко определить, чем является Хартия, а именно, инструментом контроля за соблюдением основных прав институтами и государствами-членами, когда они применяют право Союза", - указывал А. Виторино, представитель Европейской комиссии в Конвенте*(70).
За немедленную инкорпорацию Хартии в "конституцию" Союза выступали большинство представителей гражданского общества Европы, Европейский парламент.
Однако сразу это сделать не удалось. Согласно решению Европейского совета о разработке Хартии, акт ее принятия и введения в действие представляет собой поэтапный процесс. Он включает два шага:
1. В первую очередь - совместное провозглашение Хартии политическими институтами Союза.
2. Затем - рассмотрение вопроса о способах включения норм Хартии в учредительные документы Европейского Союза.
Таким образом, первый шаг уже сделан: Хартия Европейского Союза об основных правах провозглашена от имени "законодательных" и "исполнительных" органов власти Союза их руководителями, и опубликована в Официальном журнале Европейских сообществ.
Второй шаг еще предстоит совершить. Оставляя вопрос о дальнейших перспективах Хартии для следующего раздела, остановимся на главном вопросе, актуальном сегодняо# дня:# какое место этот документ занимает в правовой системе Союза в переходный период, т.е. после его официального провозглашения 7 декабря 2000 г., но до включения в учредительные документы организации?
Надо сказать, что данный вопрос сейчас вызывает оживленные дискуссии в политических кругах Европейского Союза и среди правоведов. К тому же текст Хартии принят нетрадиционным способом и, будучи актом институтов, не был облечен в стандартную форму нормативных актов, как, например, регламент, директива и др.
В этой связи Хартия опубликована в Официальном журнале серии "С" ("Информация и сообщения"), а не серии "L", где обнародуются акты текущего законодательства (Legislation - законодательство).
Отсюда положение Хартии в системе актов Союза не поддается определению однозначным образом. В то же время "нетипичность" этого документа вовсе не означает отсутствия у него силы источника права.
"Если Хартия получит только декларативную силу, то работа Конвента носила бесполезный, читай - контрпродуктивный характер", заявил г. Брэбан, Заместитель председателя Конвента*(71).
Как представляется, вопрос о юридической природе Хартии в современный исторический промежуток, т.е. между официальным провозглашением, но до момента полной инкорпорации ее положений в учредительные документы Союза, может быть решен двояким образом. Причем оба подхода не исключают, а взаимодополняют друг друга.
1. Во-первых, как документ, совместно одобренный тремя главными институтами политической власти на уровне Союза, Хартия по своей юридической природе в целом аналогична межинституционным соглашениям. Последние неоднократно заключались в прошлом и способны на практике иметь обязательную силу.
В качестве примера такого рода документов, наряду с упомянутым в предыдущем разделе соглашением по юридической технике, можно привести Кодекс поведения "О доступе общественности к документации", утвержденный в 1993 г. соглашением Совета и Комиссии, Соглашение между Европейским парламентом, Советом и Комиссией 1999 г. "О внутренних расследованиях, проводимых Европейским ведомством по борьбе с финансовыми махинациями" и др.*(72)
При этом в данном случае речь идет не только и даже не столько о взаимных правах и обязанностях Европарламента, Совета и Комиссии по отношении друг к другу. Посредством Хартии наднациональные институты приняли на себя совместное обязательство, прежде всего, по отношению к народам Европейского Союза в целом - соблюдать и защищать основные права и свободы человека и гражданина.
"Во всех отношениях Хартия немедленно изменит основы европейской институционной системы. Впредь в грядущее время невозможно будет сделать ни один шаг без учета этой Хартии и основных прав, которые она провозглашает", - отметил С. Родота, представитель Правительства Италии в Конвенте*(73).
"Вполне очевидно, что институты Союза, которые были призваны торжественно провозгласить ее [Хартию], с трудом смогут игнорировать в будущем текст, подготовленный по требованию Европейского совета всеми источниками национальной и европейской легитимности, собравшимися в одном помещении. Вероятно, что в свою очередь Суд найдет в ней источник вдохновения при осуществлении контроля в отношении законодателя, как он это уже делал с другими текстами в сфере основных прав", - А. Виторино, представитель Европейской комиссии в Конвенте*(74).
В этой связи, думается, уже сейчас каждый индивидуум получает возможность оспаривать в судах все действия и бездействие названных институтов (а равно подчиненных им органов и учреждений, их должностных лиц) в случае противоречия Хартии Европейского Союза об основных правах. В противном случае был бы нарушен принцип "легитимных ожиданий" - один из общих принципов права, признанный Судом Европейских сообществ.
Более сложно решается вопрос о связанности Хартией государств - членов Союза, которым наряду с его институтами она также адресована (см. выше, раздел 6).
2. Несмотря на то, что Хартию формально утверждали органы политической власти ЕС, ее текст одновременно является результатом совместной работы всех государств-членов, получившим их общую поддержку.
Еще на этапе разработки проект Хартии был одобрен на основе консенсуса Конвентом, в состав которого входили представители высших органов законодательной и исполнительной власти всех стран Европейского Союза.
Далее, хотя это и не указано в самом тексте документа, Хартия до момента ее провозглашения институтами была представлена главам государств или правительств стран - членов Союза и получила с их стороны полное одобрение (см. выше, раздел 3).
Хартия, таким образом, воплощает в себе общую волю народов Союза, высказавших ее через своих представителей и на национальном, и наднациональном уровне.
В этой связи, как указывала Европейская комиссия в своем письме "О правовой природе Хартии Европейского Союза об основных правах", возможно признание Хартии в целом в качестве одного из общих принципов права Сообщества. "Очень вероятно, что Суд [Европейских сообществ] будет искать в ней источник вдохновения так же, как он это уже делает по отношению к другим источникам основных прав. С достаточными основаниями можно ожидать, что Хартия станет обязательной посредством толкования ее Судом в качестве составной части общих принципов права Сообщества"*(75).
В случае принятия Судом такого решения Хартия становится безусловно обязательной для всех носителей публичной власти в рамках Союза, включая государства-члены. При этом, входя в систему "общих принципов права Сообщества", она получит юридическое верховенство даже без формальной инкорпорации в учредительные договоры.
Тем не менее, вопрос о такой инкорпорации продолжает оставаться в повестке дня. Как и, главное, когда ожидается его решение?
9. Перспективы Хартии. Значение Хартии для России
Постановляя о разработке союзной Хартии об основных правах, Европейский совет на заседании в Кельне 3 - 4 июня 1999 г. определил, что после ее официального провозглашения институтами Союза "надлежит рассмотреть вопрос, может ли Хартия быть интегрирована в [учредительные] договоры, и если да, то каким образом". Точные сроки обсуждения данной проблемы в тот момент установлены не были: нужно было сначала разработать текст документа.
11 декабря 2000 г., уже имея перед собой готовую Хартию, руководители государств-членов на встрече в верхах в Ницце внесли ясность в этот вопрос. В соответствии с одобренной ими Декларацией "О будущем Союза" график должен был выглядить следующим образом:
1. В течение 2001 вопрос о статусе Хартии в числе других проблем дальнейшего развития Союза выносится на общественное обсуждение.
Предполагается организовать "широкие дискуссии со всеми заинтересованными сторонами: представителями национальных парламентов и всеми теми, кто отражает общественное мнение; политическими, экономическими и университетскими кругами, представителями гражданского общества и т.д.". К дискуссиям планируется также привлечь государства - кандидаты на вступление в Европейский Союз.
2. Предварительные итоги дискуссий будут подведены в конце 2001 г. На заседании в декабре 2001 г. Европейский совет должен утвердить декларацию, "содержащую подходящие инициативы для продолжения этого процесса".
3. Наконец, в 2004 г. созывается новая межправительственная конференция о пересмотре учредительных договоров. Именно в ходе этой конференции вопрос о месте Хартии в правовой системе Союза, как ожидается, должен получить окончательное разрешение. Точная дата завершения всех процедур сейчас неизвестна. Вероятно, потребуется еще год-два с учетом длительности работы конференции и времени, необходимого на ратификацию поправок в государствах-членах.
Итак, в 2004-2006 гг. процесс разработки и принятия союзного "билля о правах", скорее всего, достигнет своего логического завершения: основные права и свободы, закрепленные в Хартии, будут включены в учредительные документы Союза. Каким способом это может быть сделано?
На самом деле возможных способов инкорпорации Хартии не один, а несколько. Они уже обсуждались в ходе подготовки Ниццкого договора, но решения тогда принято не было.
1. И технически, и политически наиболее простое решение - включить в Договор о Европейском Союзе специальную норму, "отсылающую" к Хартии об основных правах. Тем самым Хартия сохранится как самостоятельный документ, но государства-члены и органы Союза должны будут соблюдать его в силу прямого предписания учредительного договора.
Подобные способы закрепления основополагающих прав и свобод имеют свои аналоги как в национальных правовых системах, так и в праве Европейского Союза. Именно посредством такого рода "отсылки", основанной на более ранних прецедентах Суда ЕС, в правовую систему Союза была произведена рецепция Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В одном из государств - членов Союза - Франции - Конституция также не включает "каталога" основополагающих прав и свобод, но "отсылает" в преамбуле к другим источникам, получающим тем самым вместе с Конституцией высшую юридическую силу (Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и Преамбула ранее действующей Конституции 1946 г., также содержащая отдельные нормы из этой области).
Рассмотренный способ, хотя внешне и прост, заключает в себе два существенных недостатка.
Во-первых, он оставляет сомнения в правовой природе Хартии, а также в ее легитимности. В самом деле, учредительные документы Союза и все поправки к ним для вступления в силу проходят ратификацию в государствах-членах, во многих из них сейчас выносятся на референдум. Не будучи подвергнута этой сложной процедуре, Хартия рискует остаться "неполноценным" источником как в юридическом плане, так и в аспекте уважения ее норм публичной властью и гражданским обществом.
По мнению Ж. Л. Дехане, бывшего премьер-министра Бельгии, представителя Правительства этой страны в Конвенте "Хартия обретет в полной мере свое значение лишь с того момента, когда она будет интегрирована в Договор о Союзе"*(76).
Во-вторых, в таком случае остается неясным вопрос о дальнейшем развитии, совершенствовании Хартии. Ее текст в действующей редакции не содержит никаких норм о порядке внесения в него изменений и дополнений. Если Договор о Европейском Союзе ограничится простой "отсылкой" к этому документу, то Хартия рискует превратиться в застывший памятник права, со временем все более утрачивающий связь с меняющимися ценностями и потребностями общества.
Чтобы избежать этого недостатка, опять же необходимо включить Хартию непосредственно в учредительные документы Союза, что даст возможность проводить в дальнейшем ее частичный или полный пересмотр в соответствии с установленной процедурой.
2. С учетом сказанного выше наиболее вероятным решением вопроса о статусе Хартии может стать включение ее текста в полном объеме (возможно, без преамбулы) в учредительные договоры Европейского Союза в качестве отдельного раздела.
Скорее всего, это будет Договор о Европейском Союзе 1992 г. как документ с наиболее широкой сферой действия. Впрочем, не исключено, что Хартия будет инкорпорирована в Договор о Европейском сообществе, в котором уже сейчас закреплены ряд основополагающих прав гражданина (Часть вторая "Гражданство Союза").
Рассматривался также вариант ратификации Хартии в качестве протокола к учредительным договорам. Однако это несколько принизило бы значение документа, так как в протоколы обычно выносятся специальные и технические положения. Хартия же в силу ее масштабов и значения должна быть в основном тексте, причем на первом месте.
В настоящее время начата работа по подготовке новой, упрощенной редакции учредительных документов Союза, в том числе, с целью сделать их понятными для рядовых граждан. В этой связи планируется заключить один "базисный" договор, а отраслевые и специальные положения вынести за рамки основного текста в приложения.
По образцу национальных конституций составной частью (первой или одной из первых) в тексте "базисного" учредительного договора Европейского Союза может стать Хартия об основных правах. Тем самым будет сделан еще один шаг в конституционализации правовых основ Европейского Союза, приближении этой организации к государственноподобной модели.
В 1986 г. Суд ЕС провозгласил учредительный договор Сообщества его конституционной хартией и повторил этот вывод в 1993 г.: "Договор о ЕЭС [ныне Договор о Европейском сообществе - Авт.], хотя и заключен в форме международного договора, тем не менее, составляет конституционную хартию Сообщества, основанного на принципе господства права"*(77).
В 1997 г. в Договоре о Европейском Союзе (п. 1 ст. 6) были закреплены общие принципы конституционного строя, которых обязаны придерживаться все его государства-члены: принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, правового государства (господства права). В противном случае против них могут быть применены санкции (см. комментарий к главе 7 Хартии). Два из этих принципов - демократии и правового государства - воспроизведены в преамбуле Хартии (второе предложение).
Однако в полной мере данная цель может быть достигнута лишь путем принятия Конституции Союза.
3. В последние годы все больше сторонников набирает идея замены учредительных договоров (международно-правовых актов по своей природе) в качестве "основного закона" Европейского Союза полноценной его Конституцией.
Для этого уже сложилось немало предпосылок. Европейский Союз - хоть и не государство, но организация политической власти с собственным аппаратом управления, а в не столь отдаленном будущем, возможно, и принуждения. Эта власть принимает решения, обязательные не только для государств, но и для граждан. Ее легитимность определяется, в том числе, волей рядовых людей, посредством выборов в Европарламент и национальных референдумов по важнейшим вопросам европейской интеграции.
Неслучайно поэтому именно Европейский парламент первым еще в 1990 г. выступил с инициативой принять Конституцию Союза, а в 1994 г. самостоятельно разработал ее проект*(78).
Составной частью парламентского проекта Конституции является раздел о правах и свободах: Раздел VIII "Права человека, гарантируемые Союзом". В основу этого раздела положен текст Декларации основных прав и свобод, принятой Европарламентом в 1989 г. (см. выше, раздел 2).
В 2000 г. в поддержку принятия Конституции Союза выступили руководители некоторых государств - членов ЕС и государств-кандидатов.
В частности, с инициативой создать специальную рабочую группу по разработке проекта "Европейской конституции" выступил Президент Франции Ж. Ширак*(79). По мнению Президента Италии К. Чиампи, Хартия об основных правах должна послужить "основополагающим шагом в направлении Европейской конституции"*(80). Президент Чехии В. Гавел высказался в поддержку "краткой конституции [ЕС], четко сформулированной и понятной для всех"*(81).
Еще на этапе подготовки Ниццкого договора правительство Италии предлагало "закрепить Хартию в протоколе, приложенном к [учредительным] договорам, который можно было бы сделать ядром будущей Европейской конституции"*(82).
В апреле 2001 г., то есть уже после провозглашения Хартии, с призывом разработать на ее основе Конституцию Европейского Союза выступил Президент Германии Й. Рау в своей речи перед депутатами Европарламента. По мнению главы крупнейшей страны ЕС, предполагаемая "европейская" Конституция должна носить федеративный характер. Федеративное устройство ЕС, считает немецкий Президент, помогло бы сохранить многообразие Европы*(83).
Первым шагом в принятии будущей "Европейской конституции" призвана служить Хартия об основных правах. Согласно инициативам Европарламента текст Конституции Европейского Союза мог бы быть принят к 2004 г., а Хартия подлежит включению в структуру Конституции Союза в качестве ее первой части (или раздела). Насколько реалистичны эти планы, покажет время.
Эволюция Хартии в ближайшие годы определяется не только перспективой ее инкорпорации в текст учредительных документов Союза, в той или иной форме, и тем самым придания Хартии в целом высшей юридической силы.
Другой вектор развития - это совершенствование содержания этого документа. Речь идет не только об оттачивании юридических формулировок, но, прежде всего, о расширении в будущем системы прав и гарантий, включенных в Хартию, дополнении Хартии новыми правами, не вошедшими сегодня в ее текст.
"Мы создали живую Хартию, которая должна иметь возможность для своего усовершенствования и пересмотра по мере развития европейской интеграции", - заявил Э. Дафф, представитель Европейского парламента в Конвенте*(84).
И. Мендез де Виго, Заместитель председателя Конвента считает, что в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартия "не рассматривается более как нечто статическое, жесткое, но напротив как то, что будет эволюционировать"*(85).
По мнению Экономического и социального комитета ЕС, в состав которого входят представители всех основных социальных групп и профессий, "процесс определения и пересмотра основных прав на Европейском уровне в любом случае должен остаться бесконечным"*(86).
Представляя Хартию руководителям государств - членов ЕС, Заместитель председателя Конвента г. Брэбан также отметил, что "она [Хартия], очевидно, не является вечной, она может и должна эволюционировать, как и любой текст подобного рода"*(87).
Хартия в ее нынешнем виде - результат трудного компромисса, синтез разных политических взглядов и интересов, форма согласования и взаимного приспособления различных правовых систем. По этим причинам многое из того, что предлагалось и обсуждалось на стадии разработки, не вошло в окончательный текст документа.
Соответственно, эти невключенные права, принципы и гарантии образуют потенциальный резерв, который в последующие годы может пополнить Хартию. Приведем в качестве иллюстрации лишь некоторые предложения из числа тех, которые выдвигались особенно часто и настойчиво:
- среди личных прав: коллективные права меньшинств (культурных, религиозных, этнических и др.), право на пользование родным языком (в форме, например, отдельной статьи под названием "Линвистические права", как предлагало правительство Страны Басков)*(88), право на уважение собственной культуры.
"Права меньшинств, - отметил Т. Бракс, представитель Парламента Финляндии в Конвенте, - ... полностью забыты в Хартии. В рассуждениях о правах человека основополагающий пункт - обеспечить равное отношение ко всем и, в особенности, следует обращать внимание на права меньшинств, таких как культурные, этнические или другие. <...> Меньшинства лишь мельком упомянуты в статье о недопустимости дискриминации [ст. 21 Хартии - Авт.]"*(89).
Комитет регионов предлагал включить с этой целью в Хартию отдельный параграф или даже статью в следующей редакции:
"
Права меньшинств
Меньшинства имеют право на уважение своей религии, своего языка и своей культуры"*(90);
- среди социально-экономических прав: право на справедливое вознаграждение, право на гарантированный минимум заработной платы (лишь косвенно вытекающее из ст. 33) и право на равную заработную плату;
- среди политических прав: право граждан "третьих стран" (т.е. стран, не входящих в ЕС), которые в течение длительного времени проживают на территории Европейского Союза, участвовать в выборах в Европарламент и муниципальные органы наравне с гражданами Союза, право неправительственных организаций на участие в обсуждении вопросов европейской политики и консультации с институтами ЕС.
Большое число сторонников имело также коллективное право на местную и региональную автономию. С инициативой включить его в текст Хартии выступали, в частности Парламентская ассамблея*(91) и Конгресс местных и региональных властей Совета Европы*(92), Комитет регионов ЕС (в форме принципа местной автономии)*(93). Крайней разновидностью этого права выступает право на сецессию (как отделение от государства), которое предлагали включить в Хартию представители некоторых политических групп (например, итальянской партии "Лига севера")*(94).
Немалую критику встретил подход Хартии к определению места религии, защите семьи и моральных ценностей в обществе. По этой причине свое разочарование этим документом выразил, в частности, глава Римской католической церкви Иоанн - Павел II. На его взгляд, Хартия могла бы быть "более мужественной в защите прав людей и семьи", которым "во многих европейских странах угрожают политика в пользу абортов, ... невиданная доселе восприимчивость к эвтаназии и, наконец, ряд законопроектов в сфере генетических технологий". Особое разочарование Римского Папы вызвал тот факт, "что в Хартии ни единым словом не упоминается Бог, высший источник человеческого достоинства и основных прав"*(95).
Разумеется, некоторые из приведенных выше замечаний и предложений (а это далеко не полный перечень) носят весьма спорный характер, но за каждым стоят определенные интересы, которые необходимо так или иначе учитывать.
Третье направление будущей эволюции Хартии - расширение территориальной сферы ее действия. Оно будет связано со вступлением в организацию Европейский Союз новых государств-членов из числа 13 существующих кандидатов, а со временем, возможно, и других стран Европы.
Давая общую оценку Хартии Европейского Союза об основных правах, нельзя обойти молчанием вопрос о значении этого документа для России и граждан нашей страны.
1. Во-первых, большая часть закрепленных в Хартии прав - это "права человека". Следовательно, Хартия может внести вклад в защиту основополагающих прав и свобод граждан нашей страны, выезжающих или проживающих на территории Европейского Союза.
2. Во-вторых, как юридический документ Хартия вносит ряд интересных новелл в систему основных прав и свобод. Речь идет, прежде всего, о придании статуса "основного" права ряду правомочий, которые традиционно закреплялись ранее на уровне текущего законодательства или международных договоров специального характера: право на целостность личности (ст. 2), право работников предприятия на информацию и консультацию (ст. 27), право на хорошее управление (ст. 41) и некоторые другие.
Соответственно, изучение Хартии актуально в практическом отношении, имея в виду совершенствование конституционного механизма защиты основных прав и свобод в России.
3. В-третьих, как отмечалось в самом начале, Хартия открывает новую страницу в международной защите основных прав и свобод - на сей раз от органов власти наднациональных объединений и сообществ.
Соответственно, опыт Европейского Союза в этой области может пригодиться при разработке аналогичных документов на уровне Союзного государства России и Беларуси, а равно других организацией, которым наша страна в соответствии с Конституцией (ст. 79) передаст часть своих суверенных прав.
4. В-четвертых, Хартия определяет имидж Европейского Союза на международной арене. Положения Хартии распространяются на все сферы ведения Союза, определяют критерии действий его органов во всех областях, в том числе в сфере внешней политики, а значит - и применительно к отношениям ЕС с его главным партнером на Европейской арене - Российской Федерацией.
"Хартия предоставит Союзу четкий каталог прав, которые он должен будет уважать при осуществлении и внутренней, и внешней политики*(96).
"Это Хартия, соответствующая модели общества, в пользу которой мы делаем выбор в Европе, это модель для внутреннего пользования которую мы также хотим продемонстрировать внешнему миру", - заявил Дж. Лайнен, представитель Европейского парламента в Конвенте*(97).
В этой связи Е. Пациоти, представитель Европейского парламента в Конвенте, сравнивает Хартию с "визитной карточкой Союза"*(98).
4. Наконец, союзная Хартия, как постоянно подчеркивают ее создатели - не только правотворческий акт, источник права. Хартия закрепляет также общие основополагающие ценности, в соответствии с которыми построена структура документа: человеческое достоинство, свобода, равенство и солидарность.
Выступая на заключительном заседании Конвента, Заместитель его председателя г. Брэбан отмечал: "Мы на деле только что завершили разработку Хартии для Союза, которая доказывает, что Сообщество представляет собой нечто гораздо большее, чем экономическое сообщество. Оно есть сообщество права и сообщество ценностей. Это двойное сочетание делает из Европейского Союза сообщество права не только в формальном, но и в материальном смысле - сообщество прав во множественном числе"*(99).
По оценке Экономического и социального комитета ЕС "Хартия об основных правах, базирующаяся на этике, нравственных стандартах и солидарности, не просто кодифицирует права и обязанности, но представляет также общий набор ценностей. Тем самым она поддерживает Европейский Союз в его движении от "Сообщества прав" к "Сообществу ценностей", в рамках которого Европейская идентичность которого получает возможность для своего развития"*(100).
По мнению Э. Ольсена, представителя Правительства Дании в Конвенте "Этот документ основан на великом принципе, а именно, показать гражданам посредством данной Хартии, что Европейский Союз есть также сообщество ценностей - ценностей, которые не могут быть выражены в деньгах"*(101).
Вышеперечисленные ценности, как гласит преамбула Хартии, являются универсальными и неделимыми. Следовательно, основные права, в ней закрепленные, представляют общие ценности всего человечества, неотъемлемая часть которого - наша Россия.
10. Хартия и новая Конституция для Европы
Исходя из итогов дискуссий, рассмотренных в предыдущем разделе, государства - члены Европейского Союза 29 октября 2004 г. подписали первую в истории наднациональную конституцию - "Договор, устанавливающий Конституцию для Европы". Проект этого документа был подготовлен специальным "Конвентом о будущем Европы" (под председательством В. Жискар д'Эстена) и в настоящее время проходит ратификацию в государствах-членах.
Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, будет служить единым учредительным документом обновленного Союза.
Новая Конституция вносит в текст Хартии отдельные изменения, не затрагивающие, однако, содержащихся в ней прав и свобод. Поправки, внесенные Конституцией, вступят в действие одновременно с этим документов в целом (предположительно в конце 2006 г.).
Постатейный комментарий
Комментарий к Преамбуле
Из всех документов Европейских Сообществ и Европейского Союза Преамбула к Хартии Европейского Союза об основных правах является, пожалуй, наиболее концентрированным, глубоко концептуальным разделом, воплощающим в себе сущность, содержание и принципиальные основы всего того, что мы называем правом Европейского Союза. Она содержит в себе практически все основополагающие цели, задачи, функции, пути, средства, тенденции и перспективы развития этой уникальной всеобъемлющей европейской интеграционной организации.
Из Преамбулы следует, что Хартия имеет своим объектом и народы объединенной Европы, и государства, и граждан Европейского Союза, и лиц, находящихся на его территории.
Торжественно заявляя, что "Народы Европы, учреждая между собой как можно более тесный союз, решили совместно обеспечить себе мирное будущее, основанное на общих ценностях" (абз. 1 Преамбулы), Хартия не только провозглашает цель, которую ставит перед собой Европейский Союз, но и подчеркивает особую роль этой организации в формировании, формулировании и дальнейшем развитии этих ценностей. Они носят не только и не столько общеевропейский характер, но являются концентрированным выражением высочайших общечеловеческих цивилизационных достижений.
Именно в Европейском Союзе, в том числе и под воздействием рассматриваемой Хартии, происходит формирование самых передовых гуманитарных тенденций и традиций, "кристаллизация" мировых общедемократических стандартов, которые должны стать образцом подхода к правам человека во всех странах нашего все более единого мира.
Главной идеей Преамбулы и всей Хартии является провозглашение в абзаце 2 того, что Европейский Союз "помещает человеческую личность в центр своей деятельности посредством введения гражданства Союза и создания пространства свободы, безопасности и правосудия".
Преамбула как бы предваряет логику закрепления в тексте Хартии прав и свобод человека вокруг семи основополагающих принципов-ценностей, воплощающих в себе единый комплекс, составляющий правовой статус личности: принцип уважения человеческого достоинства, принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина, принцип равенства, принцип солидарности, принцип демократии и принцип правового государства. Особо подчеркивается, что эти принципы основаны на духовном, нравственном и историческом наследии народов Европы (абз. 2).
Соответственно названы и главы Хартии: I - Достоинство, II - Свободы, III - Равенство, IV - Солидарность, V - Гражданство, VI - Правосудие. Соединенные вместе они и дают то, что мы называем демократией.
Такое объединение прав-ценностей, прав-принципов без разделения их на группы в соответствии с традиционными классификациями, в неразрывной связи с ответственностью и обязанностями (абз. 6), которые мы видим в Преамбуле, подчеркивает растущую универсальность и единство правового статуса человека и гражданина Европейского Союза и одновременно отражает принцип неделимости основных прав, свобод, ответственности и обязанностей, как они зафиксированы в Хартии.
В отличие от традиционного для западной доктрины прав человека деления прав и свобод на первостепенные, к которым относились прежде всего гражданские и политические права и "второстепенные", к которым обычно причисляли группу социально-экономических прав, Преамбула и Хартия в целом рассматривают правовой статус человека и гражданина Европейского Союза в единстве и равенстве составляющих его прав и свобод, в чем одновременно проявляется также принцип единства и недискриминации прав и свобод в его "европейском варианте".
Общую структуру правового статуса гражданина Европейского Союза усиливает принцип недопустимости ограничений прав и свобод*(102), которым пронизаны Преамбула и текст Хартии Европейского Союза об основных правах.
Проявляя первостепенную заботу о людях, как индивидуумах Хартия, однако, не забывает о коллективах людей, политически организованных на местном, региональном, национальном и европейском уровнях. Поэтому развивая общие ценности, Союз уважает "в то же время разнообразие культур и традиций народов Европы, а также национальную индивидуальность государств-членов и организацию их публичной власти..." (абз. 3).
Приведенные выше положения Преамбулы подчеркивают, что защита прав и свобод человека при помощи права Европейского Союза не вытесняет и не подменяет соответствующие правовые механизмы государств-членов. По сути, защита прав человека на уровне Европейского Союза является еще одним правовым механизмом, который, одновременно, и унифицирует существующие национальные системы защиты прав и свобод, объединяет их с действующими международно-правовыми актами и при этом существует параллельно с ними, не исключая, а логически дополняя их.
Преамбула не ограничивается только благородными идеологическими лозунгами. Она фиксирует цели и принципы экономических основ Союза, без которых невозможно обеспечить права и свободы на практике. Так, в абзаце 3 Преамбулы отмечается, что Европейский Союз "стремится поощрять сбалансированное и устойчивое развитие, обеспечивает свободное передвижение лиц, имущества, услуг и капиталов, а также свободу учреждения". Эти принципы представляют собой правовые основы создания и функционирования на территории Союза общего рынка, который и представляет собой одну из важнейших материальных основ, на базе которой реализуются права и свободы граждан Европейского Союза.
В сугубо юридическом плане Преамбула хартии подчеркивает необходимость строго соблюдать рамки компетенции и задач Сообществ, общие демократические конституционные традиции государств-членов, учредительные договоры, международные договоры и другие документы. В частности, ставится задача полной имплементации прав и свобод, которые вытекают "из Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, социальных хартий, принятых Сообществом и Советом Европы*(103), а также из судебной практики Суда Европейских сообществ и Европейского суда по правам человека" (абз. 5)*(104).
Последняя часть приведенной фразы свидетельствует о тенденции к унификации гуманитарного права в целом: права Европейского Союза и права Совета Европы, а также судебной практики по правам человека и существующих в Европе механизмов их защиты. Достижения гуманитарного права Европы все более сливаются и переплетаются с наработками других интеграционных группировок и международного права в целом, развивая и обеспечивая все более эффективные формы и средства защиты прав человека и гражданина в самых различных государствах мира.
Из буквы и духа Преамбулы и Хартии можно вывести принципиально новую тенденцию развития гуманитарного права в третьем тысячелетии. Она состоит в поиске правовых средств ограничения негативных последствий интеграции, интернациализации и глобализации. Началом этого процесса может стать предпринятая Хартией попытка нового, более гармоничного сочетания прав и свобод с обязанностями и ответственностью друг перед другом, "человеческим обществом и будущими поколениями". Тем более, что эта ответственность касается такого нестандартного единого комплекса субъектов, который в настоящем времени охватывает личность, государства, нации, интеграционные объединения и человечество в целом, а в будущем - обращено к еще не существующим будущим поколениям. Эта неразрывная связь современного права с будущим и признание ответственности перед ним имеет, на наш взгляд, особое значение.
Красной нитью через Преамбулу проходит новое осмысление принципа ненасилия, проявляющегося в стремлении к эволюционному созиданию без разрушения, огульного отрицания и насилия, то есть выбор объединяющейся Европой взвешенного, цивилизационного, а не революционного движения из уважаемого прошлого через толерантное настоящее к достойному будущему.
В Преамбуле отчетливо зафиксирован расширительный характер закрепления в Хартии прав и свобод человека. Прежде всего, она требует безусловного соблюдения прав и свобод, зафиксированных уже действующим законодательством. Кроме этого, Преамбула предусматривает по возможности постоянное дополнение этого списка правами, возникающими в результате социального прогресса, научного и технологического развития, стремясь при этом закрепить не минимальный уровень, как это обычно принято в международно-правовой практике, а возможно достижимый максимум их числа и уровня осуществления. В абз. 4 Преамбулы ставится цель "усилить защиту основных прав, обеспечив посредством Хартии более ясное их выражение".
Еще одна важная тенденция развития современного права - тенденция сближения и взаимодополнения конституционного и международного права в области демократической стандартизации института прав человека и способов его защиты - проявилась в Преамбуле и тексте Хартии.
Преамбула логически подводит к выводу, что одной из важнейших задач Хартии в целом, хотя и не зафиксированной прямо, является создание условий для формирования на базе гражданских обществ стран-членов посредством активной деятельности институтов и органов Сообществ основ единого гражданского общества Европейского Союза, в рамках которого права и свободы, провозглашаемые Хартией могли бы получить дальнейшее эффективное применение и развитие. То есть Хартия, будучи результатом деятельности Европейского Союза, призвана одновременно осуществлять функции инструмента неуклонного самосовершенствования и саморазвития Союза.
В завершающей ее части Преамбула (абз. 6) подчеркивает, что "пользование данными правами порождает ответственность и создает обязанности как перед другими лицами, так и по отношению к человеческому обществу и будущим поколениям". Это положение Преамбулы не вполне традиционно для такого рода документов, поскольку обычно Преамбулы рассматриваются лишь как вводные общие положения, не предусматривающие конкретных прав и не порождающие обязанностей.
Преамбула обращена как к современному человечеству, так и к будущим поколениям, что делает ее одновременно "программным" документом.
Думается, что Преамбулу, с определенными оговорками, можно рассматривать как имеющую одинаковую с основным текстом Хартии юридическую силу*(105). Примером подобного подхода служит Преамбула к Конституции Франции 1958 г., признающая права и свободы граждан, зафиксированные в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и Преамбуле к Конституции Франции 1946 г. Вопрос о юридической силе Преамбулы еще предстоит окончательно разрешить в ходе применения Хартии на практике. Однако, в любом случае опыт использования Судом ЕС*(106) и доктринальными источниками Преамбул Договора о Европейском Союзе и Договора об учреждении Европейского Сообщества при толковании норм и целей права Европейского Союза, доказывает реальное практическое значение преамбулы при применении Хартии*(107).
Комментарий к Главе I "Достоинство"
(ст. 1-5)
Глава I Хартии "Достоинство" состоит из 5 статей и закрепляет основные личные права граждан Европейского Союза, а также иных лиц.
Все права, содержащиеся в этой главе логически связаны с правом на человеческое достоинство (ст. 1 Хартии) и не могут рассматриваться в отрыве от него. К ним относятся право на жизнь (ст. 2 Хартии), право на психическую и физическую целостность (ст. 3 Хартии) и другие личные права. Солидаризуясь с В.А. Четверниным "можно говорить о принципе уважения достоинства личности как базисном принципе в сфере личных (и не только личных) прав и свобод"*(108).
Кроме прав, в этом разделе содержится целый ряд запретов, направленных на то, чтобы гарантировать каждому возможность беспрепятственного осуществления всего комплекса прав, связанных с принципом уважения человеческого достоинства. Так в первой главе закреплены запрет на торговлю человеческими существами (ст. 5 Хартии), запрет на смертную казнь (ст. 2 Хартии) и многие другие.
Рассмотрим содержание прав и гарантий (запретов), содержащихся в этой главе подробнее.
Статья 1. Человеческое достоинство
Право на человеческое достоинство закреплено в ст. 1 Хартии. Хартия утверждает неприкосновенность этого права. Кроме того, в Хартии закрепляется, что это право "подлежит уважению и защите".
Право на человеческое достоинство является одним из важнейших личных прав каждого человека. Целый ряд других прав напрямую вытекает из этого права. К ним можно отнести право на целостность личности, сформулированное в ст. 7 Хартии, запрещение рабства и принудительного труда, закрепленное в ст. 4 Хартии, запрещение пыток, унижающего человеческое достоинство обращения и наказания, которое содержится в ст. 4 Хартии и т.д.
Закреплено право на человеческое достоинство и в Конституции России 1993 г., ч. 1 ст. 21 которой говорит: "Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления".
Необходимо отметить характерную особенность структуры Хартии, связанной со ст. 1. Дело в том, что право на человеческое достоинство было поставлено авторами Хартии перед правом на жизнь, закрепленным в ст. 2 Хартии. Этот подход хотя и характерен для конституционных традиций ряда государств-членов, прежде всего Германии, не является общепринятым. Например, Конституция России 1993 г. закрепляет право на жизнь (ч. 1 ст. 20 Конституции) перед правом на человеческое достоинство (ч. 1 ст. 21 Конституции).
Очевидно, что, помещая право на человеческое достоинство перед правом на жизнь, авторы Хартии следовали не только и не столько конституционным традициям ряда государств-членов, но и основополагающим международно-правовым документам, регулирующим права человека и, прежде всего, Всеобщей декларации прав человека 1948 года. Дело в том, что право на человеческое достоинство закреплено в ней перед правом на жизнь - в преамбуле. Его формулировка такова:
"Признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира".
Кроме того, поставив первым правом человека право на человеческое достоинство и включив в его формулировку положение об обязательности его "уважения и защиты" авторы Хартии подчинили реализации права на человеческое достоинство осуществление всех остальных прав и свобод человека.
Право на человеческое достоинство закрепляется в целом ряде конституций стран мира, включая государства - члены Европейского Союза. Так, например, п. 1 ст. 1 Конституции ФРГ 1949 г. гласит: "Человеческое достоинство неприкосновенно. Уважать и защищать его - обязанность всякой государственной власти". Похожее положение содержится в п. 1 ст. 10 Конституции Испании 1978 г.: "Достоинство личности, неотчуждаемость ее неотъемлемых прав, ее свободное развитие, уважение к закону и правам других являются основой политического порядка и социального мира".
Статья 2. Право на жизнь
Право на жизнь, а также отказ от смертной казни закрепляются в ст. 2 Хартии. Отметим лишь, что текст формулировки части первой ст. 2 Хартии, закрепляющей право на жизнь, полностью соответствует п. 1 ст. 2 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.*(109). "Жизнь человека и признание его права на жизнь являются общим условием существования всех прав и свобод человека и гражданина..."*(110).
Претворение этого права в жизнь предполагает активные действия Европейского Союза, государств-членов, их институтов, органов и должностных лиц по созданию и поддержанию безопасных условий жизни на территории Союза. Органы Союза и государств-членов должны поддерживать социальный мир, избегать вооруженных способов разрешения споров и конфликтов как внутри Союза, так и в его отношениях с внешним миром. Через Европол и посредством сотрудничества правоохранительных органов стран-членов должна осуществляться скоординированная и целенаправленная борьба с преступностью. Европейский Союз должен принимать меры по охране экологической среды обитания, улучшения условий охраны здоровья европейских граждан.
Право на жизнь обеспечивается также запретом пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания, запрещением рабства, правом на свободу и личную неприкосновенность и всем комплексом правового статуса европейского гражданина и его гарантиями.
Формулировка запрета на осуждение или наказание в виде смертной казни, содержащаяся в параграфе 2 ст. 2 Хартии основана на тексте ст. 1 Шестого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит: "Смертная казнь отменяется. Никто не может быть приговорен к смертной казни или казнен".
Отметим, что поскольку в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии права, закрепленные и в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и в Хартии должны обладать такими же смыслом и пределами, как они предусмотрены в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., запрет на осуждение и наказание в виде смертной казни должен применяться и толковаться с учетом ст. 2 Шестого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., в которой говорится, что "Государство может предусмотреть в своем законодательстве смертную казнь за действия, совершенные во время войны или при неизбежной угрозе войны; подобное наказание применяется только в установленных законом случаях и в соответствии с его положениями".
Кроме того, при применении параграфа 2 ст. 2 Хартии необходимо учитывать исключения, содержащиеся в п. 2 ст. 2 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.:
"Лишение жизни не рассматривается как совершенное в нарушение данной статьи, если оно является результатом применения силы, не более чем абсолютно необходимой:
a) для защиты любого лица от противоправного насилия;
b) для осуществления законного ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях;
c) в случае действий, предусмотренных законом, для подавления бунта или мятежа".
Право на жизнь закрепляется или подразумевается практически во всех конституциях мира, включая Россию (ч. 1 ст. 20 Конституции РФ). Смертная казнь запрещена основными законами многих стран Европы или не применяется на практике. В России смертная казнь рассматривается в ч. 2 ст. 20 в качестве "исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей". В связи со вступлением России в Совет Европы введен мораторий на исполнение смертной казни.
Статья 3. Право на целостность личности
Статья 3 Хартии закрепляет право на физическую и психическую целостность каждого человека, а также гарантии этого права. Хотя конституционное право знает право на физическую и психическую целостность достаточно давно, оно приобрело особое значение в последние годы в связи с достижениями в областях биологии и медицины.
Отметим, что при написании текста ст. 3 Хартии и, прежде всего, ограничений на исследования, проводимые в рамках медицины и биологической науки, авторы Хартии ориентировались на Конвенцию Совета Европы о защите прав и достоинства человека в связи с применением достижений в биологии и медицины 1996 г.*(111) и Дополнительным протоколом 1998 г. к этой Конвенции.
Так, обязательство наличия добровольного и осознанного согласия заинтересованного лица в соответствии с правилами, установленными законом, содержащееся в первом отступе параграфа 2 ст. 3 Хартии более подробно описано в статьях 5-9 Конвенции 1996 г. Элементы запрещения занятий евгеникой, закрепленные во втором отступе параграфа 2 ст. 3 Хартии корреспондируют статьям 11-14 Конвенции 1996 г. Запрет на превращение человеческого тела и его частей, как таковых, в источник прибыли и условия возможного использования человеческого тела и его частей содержится не только в четвертом отступе параграфа 2 ст. 3 Хартии, но и в статьях 21 и 22 Конвенции 1996 г. Наконец, установленный в пятом отступе параграфа 2 ст. 3 Хартии запрет клонирования как способа размножения человеческих существ содержится в ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции 1996 г.
Впрочем, отметим, что формулировка двух из вышеуказанных запретов в Хартии существенно отличается от формулировок, содержащихся в Конвенции 1996 г. и Дополнительном протоколе к ней. Это относится к воспрещению занятий евгеникой и воспрещению клонирования как способа размножения человеческих существ.
Если статьи 11-14 Конвенции 1996 г. посвящены запрещению только практик, которые могут привести к неравенству между людьми на основании их генов, то ст. 3 Хартии запрещает любые, а не только связанные с генетикой, способы занятия евгеникой. Кроме того, путем добавления к запрещению занятий евгеникой фразы: "особенно тех, которые ставят перед собой целью произвести отбор между людьми" позволяет трактовать этот запрет как более широкий, нежели запрет на любые действия ставящие перед собой цель произвести отбор между людьми.
В результате правового анализа положения отступа второго параграфа ст. 3 Хартии мы можем сделать вывод о том, что под содержащийся в ней запрет подпадают такие действия, не связанные непосредственно с генной инженерией, как организация и осуществление селекционных программ в отношении людей, включая программы по стерилизации, программы по насильственной беременности и программы обязательных этнических браков. Отметим, что все такие действия считаются международными преступлениями в соответствии со ст. 7 Положения о Международном Уголовном Суде 1998 г.
Что касается запрета клонирования как способа размножения человеческих существ, то параграф 2 ст. 3 Хартии запрещает клонирование лишь как способ размножения. В отличие от нее, ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции 1996 г. охватывает более широкий круг возможных практик по клонированию человеческого тела и гласит:
"Любое вмешательство с целью создания человека, генетически идентичного другому человеку, будь то живому или мертвому, запрещается.
Для цели настоящей статьи термин "человек, генетически идентичный другому человеку" означает человека, имеющего одинаковый с другим человеком набор нуклеарных генов".
Необходимо отметить, что все ограничения, содержащиеся в параграфе 2 ст. 3 Хартии являются, одновременно, и ограничениями права на академическую свободу, содержащегося в ст. 13 Хартии.
В соответствии с ч. 2 ст. 21 Конституция РФ: "Никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам".
Статья 4. Запрещение пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания
Статья 4 Хартии запрещает применение пыток, а также бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказания. Запреты, содержащиеся в ст. 4 Хартии напрямую следуют из права на человеческое достоинство, закрепленное в ст. 1 Хартии, и из права на физическую и психическую целостность каждого человека, установленное в части первой ст. 3 Хартии.
Отметим, что поскольку в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии права и запреты, закрепленные и в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и в Хартии должны обладать такими же смыслом и пределами, как они предусмотрены в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. При применении ст. 4 Хартии необходимо учитывать практику применения ст. 3 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., а также практически с ними совпадающую формулировку Конвенции ООН против пыток и других жестоких и бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.
Конвенция ООН против пыток и других бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., вступившая в силу 26 июня 1997 г., под пытками понимает любые действия, которыми лицу умышленно причиняется сильная боль либо физическое или нравственное страдание для получения от него или от третьего лица сведений или признаний, наказание за действия, совершенные им или третьим лицом, либо в совершении которых оно подозревается, а также запугивание его или третьего лица и т.д. Такие действия являются пыткой, в соответствии с Конвенцией 1984 г., когда такая боль или страдание причиняются государственным должностным лицом либо иным лицом, выступающим в официальном качестве, а также по их подстрекательству, с их ведома или молчаливого согласия.
"Другие" жестокие и бесчеловечные или унижающие человеческое достоинство виды обращения и наказания, о которых говорится в вышеупомянутых конвенциях, в соответствии с практикой европейской системой защиты прав и свобод человека предполагает, в частности, запрет такого порядка исполнения смертного приговора, при котором осужденный должен в течении длительного, нередко многолетнего, срока ожидать приведения приговора в исполнение, испытывая при этом сильные страдания, а также запрет депортации человека в государство, где этот человек, исходя из сложившейся в этом государстве практики, может быть подвергнут пыткам или бесчеловечному обращению*(112).
Угроза пытки при этом равносильна жестокому обращению.
Под вышеприведенные определения не подходят боль или страдания, которые возникают в результате законных санкций и которые неотделимы от этих санкций, либо вызываются ими случайно.*(113)
Часть 2 ст. 21 Конституции России устанавливает, что "никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию".
Статья 5. Запрещение рабства и принудительного труда
Статья 5 Хартии содержит несколько запретов, напрямую связанных с правом на человеческое достоинство, закрепленным в ст. 1 Хартии. Так, она содержит запрет на содержание в рабстве или подневольном состоянии, запрет на привлечение к выполнению принудительного или обязательного труда и запрет на торговлю человеческими существами.
Официальное толкование понятия "рабство" дано в ст. 1 Конвенции относительно рабства 1927 г.: "Рабство есть состояние или положение человека, над которым осуществляются атрибуты права собственности или некоторые из них"*(114).
В связи с уже упоминавшейся выше нормой, содержащейся в параграфе 3 ст. 52 Хартии параграфы 1 и 2 ст. 5 Хартии должны применяться с учетом положений ст. 4 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
В частности, это означает, что ввод каких-либо законных ограничений на запрет на содержание в рабстве или подневольном состоянии невозможен.
Кроме того, для определения понятия "принудительный или обязательный труд", содержащегося в параграфе 2 ст. 5 Хартии необходимо использовать "негативное" определение этого понятие, данное в параграфе 3 ст. 4 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Оно гласит:
"Для целей данной статьи термин "принудительный или обязательный труд" не включает:
a) любую работу, которую обычно должно выполнять лицо, находящееся в заключении согласно положениям статьи 5 настоящей Конвенции или условно освобожденное от такого заключения;
b) любую военную службу, а в тех странах, в которых в качестве законного признается отказ от военной службы на основании вероисповедания, службу, назначенную вместо обязательной военной службы;
c) любую службу, обязательную в случае чрезвычайного положения или бедствия, угрожающих жизни или благополучию населения;
d) любую работу или службу, которые входят в обычные гражданские обязанности".
Запрет на торговлю человеческими существами, содержащийся в параграфе 3 ст. 5 Хартии, не имеет аналогов и включен в текст Хартии для того, чтобы учесть практику торговли людьми, которая стала использоваться на территории Европейского Союза организованными преступными группировками. При этом, такой запрет должен прежде всего относиться ко всем формам торговли нелегальными иммигрантами, а также ко всем формам торговли и принудительного передвижения лиц с целью их сексуальной эксплуатации.
Как и все другие конституции демократических государств, Конституция Российской Федерации в ч. 2 ст. 37 запрещает принудительный труд.
Комментарий к Главе II "Свободы"
(ст. 6-19)
Глава II "Свободы" занимает в Хартии центральное место. Она состоит из 14 статей и закрепляет обширный массив прав и свобод граждан Европейского Союза, а также иных лиц.
В этой главе представлен широкий спектр прав и свобод: личных (право на свободу (ст. 6 Хартии), право на защиту данных личного характера (ст. 8 Хартии) и т.д.), политических (свобода собраний и объединений (ст. 12 Хартии), свобода информации (ст. 11 Хартии) и т.д.), социально-экономических (право на труд (ст. 15 Хартии), право собственности (ст. 17 Хартии) и т.д.) и культурных (право на образование (ст. 14 Хартии), право на академическую свободу (ст.13 Хартии) и т.д.). Рассмотрим их подробнее.
Статья 6. Право на свободу и личную неприкосновенность
Статья 6 Хартии закрепляет право каждого на свободу и личную неприкосновенность. Еще Великая Хартия Вольностей Великобритании в 1215 г. торжественно провозгласила: "Никакой свободной человек не будет взят или помещен в тюрьму, кроме как по законному решению его пэров или по праву земли"*(115). Эти права являются сегодня фундаментальными и характерны для конституционного права всех высокоразвитых государств мира, включая все государства-члены ЕС.
И право на свободу, и право на личную неприкосновенность закреплены в значительно более подробной ст. 5 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. А поскольку в соответствии с частью третьей ст. 52 Хартии права, закрепленные и в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и в Хартии должны обладать такими же смыслом и пределами, как они предусмотрены в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., ст. 6 Хартии должна применяться и толковаться с учетом ст. 5 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит:
"1. Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе, как в следующих случаях и в порядке, установленном законом:
a) законное содержание лица под стражей на основании признания его виновным компетентным судом;
b) законный арест или задержание лица за невыполнение законного решения суда или с целью обеспечения выполнения любого обязательства, предписанного законом;
c) законный арест или задержание лица, произведенные в целях передачи его компетентному судебному органу по обоснованному подозрению в совершении правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания полагать, что задержание необходимо для предотвращения совершения им правонарушения или, чтобы помешать ему скрыться после его совершения;
d) задержание несовершеннолетнего лица на основании законного постановления для воспитательного надзора или его законное задержание для передачи лица компетентному органу;
e) законное задержание лиц с целью предотвращения распространения инфекционных заболеваний, а также душевнобольных, алкоголиков, наркоманов или бродяг;
f) законный арест или задержание лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого принимаются меры по его высылке или выдаче.
2. Каждому арестованному сообщаются незамедлительно на понятном ему языке причины его ареста и любое предъявленное ему обвинение.
3. Каждое арестованное или задержанное в соответствии с положениями подпункта (с) пункта 1 данной статьи лицо незамедлительно доставляется к судье или к другому должностному лицу, уполномоченному законом осуществлять судебные функции, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда. Освобождение может ставиться в зависимость от предоставления гарантии явки в суд.
4. Каждый, кто лишен свободы путем ареста или задержания, имеет право на разбирательство, в ходе которого суд быстро решает вопрос о законности его задержания и выносит постановление о его освобождении, если задержание незаконно.
5. Каждый, кто стал жертвой ареста или задержания в нарушение положений данной статьи, имеет право на компенсацию".
Конституция России в ст. 23 закрепляет это право в следующей формулировке: "Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность".
Статья 7. Уважение частной и семейной жизни
Право на уважение частной и семейной жизни, жилья и коммуникаций закреплено в ст. 7 Хартии. Это право также относится к категории классических личных прав человека и закреплено в конституционном праве практически всех государств-членов ЕС. В качестве примера, мы можем привести ст. 18 Конституции Испании 1978 г., которая гарантирует "право на честь, личную и семейную тайну и на собственное имя", неприкосновенность жилища и тайну сообщений.
Закреплено это право и в ст. 23 Конституции России, которая закрепляет за каждым "право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени", а также "право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых телеграфных и иных сообщений".
Также, как и со ст. 6 Хартии, при применении ст. 7 Хартии необходимо учитывать текст соответствующих положений Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., а именно, ст. 8, которая гласит:
"1. Каждый имеет право на уважение его частной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции.
2. Вмешательство публичной власти в осуществление этого права не допускается, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или нравственности, или для защиты прав и свобод других лиц".
Очевидно, что в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии Европейский Союз не может накладывать каких-либо дополнительных ограничений на права человека на уважение частной и семейной жизни, жилья и коммуникаций, кроме тех, которые содержатся в п. 2 ст. 8 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Однако, применение к ст. 7 Хартии норм, содержащихся в ст. 8 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. должно учитывать существенное отличие в формулировке права, закрепленного в ст. 7 Хартии, по сравнению с закреплением этого же права в ст. 8 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Дело в том, что, в отличие от Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Хартия распространяет свое действие не только на корреспонденцию, но и на все иные виды коммуникаций, что более адекватно отражает современное состояние развития науки и техники.
Статья 8. Защита данных личного характера
Параграфы 1 и 2 ст. 8 Хартии основываются на праве каждого на уважение его частной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции, закрепленном в ст. 7 Хартии и содержат положения, гарантирующие защиту данных личного характера. Эти положения включают в себя право каждого на защиту относящихся к нему данных личного характера, право каждого на получение доступа к собранным в отношении него данным и право каждого на устранение ошибок в собранных в отношении него данных.
Кроме того, в параграфе 2 ст. 8 Хартии закрепляются положения, регулирующие основания для обработки данных личного характера, а также предусматривается, что обработка таких данных должна производиться без манипуляций.
Положения параграфа 1 и 2 ст. 8 Хартии не являются новшеством в праве Европейского Союза. Отметим, что уже сейчас вопросы сбора данных личного характера, их обработки и защиты лиц при этом регулируются Директивой 95/46/ЕС "О защите лиц при обработке и свободном обращении данных личного характера"*(116), которая в соответствии с параграфом 1 ст. 286 Договора об учреждении Европейского Сообщества, начиная с 1 января 1999 г., применяется ко всем органам и институтам, учрежденным Договором об учреждении Европейского Сообщества или в соответствии с ним.
Параграф 3 ст. 8 Хартии предусматривает создание Европейским Союзом отдельного независимого органа, задачей которого был бы контроль за соблюдением правил ЕС о защите данных личного характера.
Защита данных личного характера предусмотрена ст. 32 Конституции Болгарии, ст. 10 Основного закона Германии, ст. 25 Конституции Македонии, ст. 37 Конституции Хорватии, ст. 10 Конституции Нидерландов и т.д.
Статья 24 Конституции РФ устанавливает, что:
"1. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".
Статья 9. Право на вступление в брак и создание семьи
Статья 9 Хартии закрепляет право на вступление в брак и право на создание семьи.
Текст этой статьи основывается на ст. 12 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит: "Мужчины и женщины, достигшие брачного возраста, имеют право вступать в брак и создавать семью в соответствии с национальным законодательством, регулирующим осуществление этого права".
Сравнительный анализ ст. 9 Хартии и ст. 12 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. показывает, что их текст практически идентичен. Различия между ними объясняются тем, что авторы Хартии несколько модернизировали текст ст. 12 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., разделив право на вступление в брак и право на создание семьи, с тем, чтобы ст. 9 Хартии могла охватывать другие способы создания семьи, кроме брака, которые признаются законодательством ряда государств-членов.
При рассмотрении ст. 12 Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. государство вправе определять формальные требования, предъявляемые к браку, не причиняя при этом сколь либо существенного ущерба этому праву. Например, в ряде случаев, касавшихся заключенных, желавших вступить в брак, на государство также возлагается позитивная обязанность содействовать осуществлению этого права. В частности, ст. 12 Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. не предусматривает права на то, чтобы иметь детей. Из прецедентного права следует, что государство не может вмешиваться в реализацию права создавать семью (в соответствии со ст. 12 Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.) путем принудительной стерилизации или с помощью иных мер контроля за рождаемостью. При этом государство не всегда обязано обеспечивать, чтобы супружеская пара имела возможность к воспроизводству, например, при нахождении одного из супругов в тюрьме*(117).
Статья 16 Европейской социальной хартии гласит: "В целях обеспечения необходимых условий для всестороннего развития семьи как основной ячейки общества Договаривающиеся Стороны обязуются содействовать экономической, правовой и социальной защите семейной жизни, в частности посредством социальных и семейных пособий, налоговых льгот, обеспечение семей жильем, оказание помощи молодым семьям и других соответствующих льгот".
Чаще всего конституции зарубежных стран отмечают, что семья находится под защитой государства, например, ст. 6 Основного закона ФРГ, ч. 1 ст. 21 Конституции Греции. Конституции Японии (ст. 24) и Испании (ст. 32) делают акцент на признании права вступления в брак и обеспечении равноправия супругов.
Статья 38 Конституции Российской Федерации указывает на то, что семья находится под защитой государства.
Статья 10. Свобода мысли, совести и вероисповедания
Свободу мысли, совести и вероисповедания гарантируются в параграфе 1 ст. 10 Хартии. Ее текст основан на ст. 9 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит:
"1. Каждый имеет право на свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как индивидуально, так и совместно с другими лицами, публичным или частным порядком, в богослужении, учении и отправлении религиозных и ритуальных обрядов.
2. Свобода исповедовать свою религию или свои убеждения подлежит лишь таким ограничениям, которые установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности, или для защиты прав и свобод других лиц".
Свобода мысли заключается в гарантии защиты человека от ограничения его возможности мыслить свободно и независимо, не подвергая какому-либо неправомерному воздействию его мозг либо сознание техническими средствами, медикаментозными препаратами, либо противозаконными медицинскими, или другими экспериментами.
В демократическом обществе никто не вправе навязывать человеку помимо его воли мысли или желания, в том числе угодные правящим кругам. Поэтому свобода мысли неотделима от идеологической свободы.
Одним из важнейших личных прав человека и гражданина Европейского Союза является свобода совести, в соответствии с которой человек может мыслить и поступать в соответствии со своими религиозными (или атеистическими) убеждениями. Он может оценивать свои поступки в соответствии с вероучениями, вытекающими из исповедуемой им религии или действовать независимо от них. Соответственно, человек вправе менять религиозные и иные убеждения, членство в религиозных объединениях и т.д. Этому способствует светский характер государств, составляющих Европейский Союз.
Необходимо обратить внимание, что в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии Европейский Союз не может накладывать каких-либо дополнительных ограничений на свободу мысли, совести и вероисповедания, кроме тех, которые содержатся в параграфе 2 ст. 9 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Более обстоятельно свобода мысли, совести и вероисповедания закрепляется в ст. 18 Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г.:
"1. Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений.
2. Никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору.
3. Свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц.
4. Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями.".
Параграф 2 ст. 10 Хартии закрепляет право на отказ от военной службы на основании личных убеждений. Однако, это право признается Хартией не безусловно, а лишь в той степени, в которой оно закреплено законодательством каждого из государств-членов.
Впервые право на свободу мысли, совести и вероисповедания в его современном звучании было закреплено в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., которая до сих пор является составной частью Конституции Франции: "Никого нельзя притеснять за его взгляды, даже религиозные, если их проявление не нарушает порядка, установленного законом" (ст. 10). "Свободное сообщение другим мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших прав человека..." (ст. 11).
В Конституции США свобода вероисповедания обеспечивается тем, что Конгресс "не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию, либо запрещающих ее свободное вероисповедание либо ограничивающих свободу слова или печати или права народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб" (поправка I).
Традиционно обстоятельно излагаются вопросы свободы мысли, совести и вероисповедания в ст. 4 Основного закона Германии, в ст. 16 Конституции Испании и в ст. 19-20 Конституции Италии. Выделяется из общих стандартов конституции Греции (ст. 13) и Болгарии (ст. 13), которые наряду с закреплением свободы религии и свободы совести, признают господствующую религию.
Конституция РФ гарантирует свободу мысли в ч. 1 ст. 29, а свободу совести и вероисповедания - в ст. 28.
Статья 11. Свобода выражения мнений и свобода информации
Две другие свободы - свобода выражения мнений и свобода информации закреплены в параграфе 1 ст. 11 Хартии. Текст этой статьи соответствует положениям ст. 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Также, как и в ситуации с другими правами и свободами, содержащимися в Хартии в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии Союз не может накладывать каких-либо дополнительных ограничений на осуществление лицами свободы выражения мнений и свободы информации, кроме тех, которые содержатся в пунктах 1 и 2 ст. 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
В частности, п. 1 ст. 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. позволяет государствам лицензировать радиовещательные, телевизионные или кинематографические предприятия. Необходимо отметить, что в рамках права ЕС государства-члены могут применять такое лицензирование только при условии соблюдения всех требований права Европейского Сообщества, связанных с регулированием конкуренции. Ссылка со стороны государства-члена исключительно на право лицензирования, предоставляемого п. 1 ст. 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., как на основание для нарушения требований права ЕС по защите конкуренции не будет правомерной.
Важнейшим элементом свободы выражения мнений и свободы мысли является свобода информации. Свобода поиска, получения, производства и распространения информации без предварительного разрешения или уведомления государства или его органов любым законным путем, независимо от государственных границ и форм выражения, не подлежит ограничению со стороны государства.
В свою очередь, п. 2 ст. 10 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. предусматривает, что осуществление свободы выражения мнений и свободы информации "может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия".
Историческим предшественником ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. является ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. В то же время, в формулировках двух вышеупомянутых статей имеются некоторые различия, так как ст. 19 включает право искать информацию и идеи "иными средствами".
Историческим последователем ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. является ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Она аналогична ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., однако включает примеры тех средств, к которым каждое отдельное лицо должно иметь доступ.
Статьи 8-11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. имеют структуру, аналогичную ст. 10 этой Конвенции. В пункте 1 каждой из них указываются основные защищаемые права, а в п.2 перечисляются основания, ссылаясь на которые Договаривающиеся Государства могут ссылаться для обоснования ограничений, налагаемых на осуществление этих прав.
Право на свободу и плюрализм средств массовой информации, содержащееся в параграфе 2 ст. 11 Хартии является логическим продолжением права на свободу получать или распространять информацию.
Свобода выражения мнений и свобода информации в несколько различных формулировках закрепляются в поправке I к Конституции США, Декларации прав человека и гражданина 1789 г., ст. 5 Основного закона Германии, ст. 14 Конституции Греции, ст. 21 Конституции Италии, ст. 20 Конституции Испании, ст. 16 Конституции Македонии и др.
Право на свободу информации гарантируется частями 4 и 5 ст. 29 Конституции Российской Федерации и подробно развивается в Законе РФ "О средствах массовой информации"*(118).
Статья 12. Свобода собраний и свобода объединений
Параграф 1 ст. 12 Хартии закрепляет свободу собраний и свободу объединений. Текст этой статьи полностью повторяет текст п. 1 ст. 11 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. При этом, поскольку эти две статьи корреспондируют друг другу в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии, Европейский Союз не может накладывать каких-либо дополнительных ограничений на свободу мысли, совести и вероисповедания, кроме тех, которые содержатся в п. 2 ст. 11 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит: "Осуществление этих прав [то есть свободы собраний и свободы объединений] не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления".
Кроме того, при применении параграфа 1 ст. 12 Хартии необходимо учитывать, что право на свободу объединений также регулируется ст. 11 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников, которая гласит:
"Работодатели и работники в Европейском Сообществе имеют право объединения с целью образования профессиональных организаций или профессиональных союзов по своему выбору для защиты своих экономических и социальных интересов.
Каждый работодатель и каждый работник обладает свободой вступать или не вступать в подобные организации, не подвергаясь в силу этого какому-либо персональному или профессиональному ущербу"*(119).
Параграф 2 ст. 12 Хартии носит, по существу, характер политической декларации и подчеркивает важность создания политических партий на уровне Европейского Союза. Эта норма по своему содержанию соответствует ст. 191 Договора об учреждении Европейского Сообщества, гласящей: "Политические партии на европейском уровне являются важным фактором интеграции внутри Союза. Они содействуют формированию европейской идентичности и выражению политической воли граждан Союза"*(120), и в сочетании с которой и необходимо рассматривать параграф 2 ст. 12 Хартии.
Свобода собраний и свобода объединений закреплены в ст. 8 основного закона Германии, ст. 11 Конституции Греции, ст. 22 Конституции Испании, ст. 17-18 Конституции Италии и др.
Свобода собраний гарантирована ст. 31 Конституции РФ, а свобода объединений - ст. 30 Конституции России. Детальнее вопросы свободы объединений регламентируются в федеральных законах*(121).
Статья 13. Свобода искусства и науки
Статья 13 Хартии закрепляет свободу искусства, свободу научного познания и академическую свободу (т.е. свободу преподавания). Поскольку эти свободы напрямую вытекают из свободы мысли и свободы совести, закрепленных в ст. 10 Хартии, к ним могут применяться те же ограничения, содержащиеся в п. 2 ст. 9 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Очевидно, что свободу искусства, свободу научного познания и академическую свободу, предоставляемые Хартией, можно реализовывать только с учетом ст. 1 и ст. 3 Хартии, которые были прокомментированы выше. Ограничения на определенные действия в рамках медицины и биологии, содержащиеся в параграфе 2 ст. 3 Хартии безусловно являются ограничениями и для академической свободы.
Свобода искусства и науки закрепляется в ст. 54 Конституции Болгарии, ч. 3 ст. 5 Основного закона Германии, ч.1 ст. 16 Конституции Греции, ч.1 ст. 20 Конституции Испании, ст. 60 Конституции КНДР, ст. 23 Конституции Японии, ст. 33 Конституции Италии и т.д.
Часть 1 ст. 44 Конституции России "каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания".
Статья 14. Право на образование
Право на образование, право на создание образовательных учреждений и право родителей определять характер образования и обучения своих детей в соответствии со своими взглядами закреплены в ст. 14 Хартии.
Параграфы 1 и 2 этой статьи провозглашают право на образование. В целом, текст, закрепляющий это право основан на ст. 2 Первого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., гласящей: "Никому не может быть отказано в праве на образование. При осуществлении любых функций, которые оно приняло на себя в отношении образования и обучения, государство должно уважать право родителей обеспечивать своим детям такое образование и обучение, которое соответствует их собственным религиозным и философским убеждениям" и закрепляющей кроме права на образование еще и право родителей определять характер образования и обучения своих детей в соответствии со своими взглядами. Последнее положение записано в параграфе 3 ст. 14 Хартии.
Отметим, что право на образование, закрепленное в ст. 14 Хартии несколько шире, нежели то же право, содержащееся в ст. 2 Первого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Во-первых, оно включает в себя право не только на собственно образование, но и право на доступ к системе профессионального обучения и повышения квалификации, которые также закреплены в ст. 15 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Эта статья утверждает:
"Каждый работник в Европейском Сообществе должен обладать возможностью доступа к профессиональному обучению и пользоваться его плодами на всем протяжении периода своей трудовой деятельности. В условиях, регулирующих доступ к подобному обучению, не может существовать никакой дискриминации на основании гражданства.
Компетентные публичные власти, предприятия и две стороны производства, каждый в рамках своей сферы компетенции, должны учредить непрерывные и постоянные системы обучения, дающие возможность каждому лицу пройти повторное обучение, особенно, посредством предоставления отпуска для обучения в целях увеличения его профессиональных навыков или приобретения новых профессиональных навыков, в частности, в сфере технического развития"*(122).
Во-вторых, в отличие от Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. параграф 2 ст. 14 Хартии включает в содержание права на образование гарантированную возможность бесплатного обязательного образования. При этом, текст параграфа 2 ст. 14 Хартии сформулирован таким образом, что не предусматривает того, чтобы все образовательные учреждения предоставляли бесплатное обязательное образование. Речь идет не об этом, а о том, что каждый ребенок должен иметь право и возможность посещать образовательные учреждения, предоставляющие бесплатное обязательное образование.
Как уже указывалось выше, право родителей определять характер образования и обучения своих детей в соответствии со своими взглядами закреплено в параграфе 3 ст. 14 Хартии и основывается на тексте ст. 2 Первого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Отметим, что это право должно осуществляться родителями только при соблюдении прав ребенка, закрепленных в ст. 24 Хартии, которая комментируется ниже.
В параграфе 3 ст. 14 Хартии закреплено право на создание образовательных учреждений. В принципе, это право является продолжением свободы предпринимательства, закрепленной в ст. 16 Хартии. Однако, право на создание образовательных учреждений содержит в себе ограничение не характерное для более общей свободы предпринимательства. Учитывая специфику сферы образования, параграф 3 ст. 14 Хартии предусматривает, что право на создание образовательных учреждений может реализовываться только при соблюдении демократических принципов. Этим подчеркивается особое значение демократии как идейной основы Европейского Союза.
Право на образование признается практически во всех современных конституциях мира.
В ст. 43 Конституции Российской Федерации право на образование закреплено весьма подробным образом.
Статья 15. Свобода профессиональной деятельности и право на труд
Статья 15 Хартии закрепляет большой блок прав, связанный с правом на труд и свободой профессиональной деятельности.
Право любого человека на труд и право любого человека заниматься деятельностью по свободно избранной или воспринятой им профессии, уже давно закрепленные в целом ряде решений Суда ЕС*(123) и в ст. 4 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников, сформулированы в параграфе 1 ст. 15 Хартии. Отметим, что в отличие от остальных прав, содержащихся в ст. 15 Хартии оно распространяется на всех лиц вне зависимости от их гражданства.
В продолжение закрепленного выше права на труд, параграф 2 ст. 15 Хартии закрепляет три свободы общего рынка - свободу передвижения трудящихся, свободу учреждения и свободу предоставления услуг, но распространяет их действие только на граждан Европейского Союза. Все эти свободы подробно закреплены в Договоре об учреждении Европейского Сообщества и в многочисленных директивах и регламентах Европейского Сообщества. Кроме того, по всем статьям Договора об учреждении Европейского Сообщества, закрепляющих эти три свободы общего рынка существует значительное число прецедентов Суда ЕС. Не останавливаясь на этих свободах подробно, кратко опишем их содержание.
Свобода передвижения трудящихся регулируется статьями 39 - 42 Договора об учреждении Европейского Сообщества. Ее содержание заключается в том, что граждане одного государства - члена ЕС могут принимать реально сделанные предложения о трудоустройстве в другом государстве-члене ЕС. Для этого они могут свободно передвигаться по территории принимающего государства-члена. Наконец, после окончания такой трудовой деятельности они могут оставаться и снова искать работу на тех же правах, что и граждане принимающего государства-члена, либо просто оставаться на территории принимающего государства-члена.
Все вопросы, связанные с их трудоустройством, включая их заработную плату, социальное обеспечение, медицинское обслуживание, порядок приема на работу и т.д., должны решаться так же, как и с гражданами принимающего государства-члена, т.е. без дискриминации. Здесь право на труд подкрепляется принципом недискриминации, содержащимся в ст. 21 Хартии и статьях 12 и 13 Договора об учреждении Европейского Сообщества.
Отметим, что свободу передвижения трудящихся Хартия сформулировала уже, чем это было закреплено в тексте Договора об учреждении Европейского Сообщества. Дело в том, что параграф 2 ст. 15 Хартии наделяет правом на свободу передвижения трудящихся только граждан Европейского Союза. В этом Хартия следует обширному законодательству Европейского Сообщества по этому вопросу. Однако, сам Договор об учреждении Европейского Сообщества не специфицирует гражданство субъектов свободы передвижения трудящихся, что позволяет трактовать его положения, как распространяющие ее и на граждан третьих стран.
Свобода учреждения состоит из двух основных компонентов: (а) свободы передвижения предпринимателей, и (б) собственно свободы учреждения юридических лиц и иных форм, не являющихся юридическими лицами.
Основные положения, предусматривающие свободу учреждения для предпринимателей, или, если использовать терминологию Договора, "лиц, занимающихся самостоятельной деятельностью" содержатся в ст. 43 Договора об учреждении Европейского Сообщества. Она гласит: "В рамках положений, установленных ниже, ограничения на свободу учреждения граждан государства-члена на территории другого государства-члена должны быть запрещены. Такое запрещение должно также применяться к ограничениям, налагаемым на создание агентств, филиалов или дочерних компаний гражданами любого государства-члена, которые учреждены на территории любого государства-члена".
Второй абзац этой статьи раскрывает содержание термина "свобода учреждения": "Свобода учреждения должна включать в себя право начинать и продолжать деятельность в качестве лица, занимающегося самостоятельной деятельностью, а также создавать и управлять предприятиями, в частности, компаниями или фирмами в значении второго параграфа статьи 48 на тех же условиях, что и установленные для граждан той страны, где произведено такое учреждение".
Возникает вопрос, ограничено ли право на свободу учреждения физическими лицами, и если оно распространяется на юридические лица, то в какой степени. Ответом на этот вопрос служит ст. 48 Договора об учреждении Европейского Сообщества, которая говорит, что "компании или фирмы, образованные в соответствии с законодательством государства-члена и имеющие свой зарегистрированный офис, центральную администрацию или основное место деятельности на территории Сообщества, должны, в целях настоящей Главы, быть приравнены к физическим лицам, являющимся гражданами государств-членов". Таким образом, свобода учреждения распространяется в равной степени как на физические, так и на юридические лица. Однако, Хартия закрепляет эту свободу только для физических лиц - граждан Европейского Союза.
Наконец, свобода предоставления услуг определена в ст. 49 Договора об учреждении Европейского Сообщества, которая гласит: "В рамках положений, установленных ниже, ограничения на свободу предоставления услуг на территории Сообщества гражданами государств-членов, которые учреждены в государстве Сообщества, отличном от того, в котором находится лицо, которому предназначаются услуги, должны быть запрещены".
Как же в праве ЕС трактуется понятие "услуга"? Определение этого термина содержится в ст. 50 Договора об учреждении Европейского Сообщества. Она говорит, что "Услуги должны считаться "услугами" в значении настоящего Договора там, где они обычно предоставляются за вознаграждение постольку, поскольку они не подпадают под действие положений о свободе движения товаров, капитала или лиц. "Услуги" должны в частности включать в себя: (а) деятельность промышленного характера; (b) деятельность коммерческого характера; (с) деятельность ремесленников; (d) деятельность лиц свободных профессий".
Услуга может предоставляться как на территории того государства-члена, в котором проживает лицо, предоставляющее услуги, так и на территории другого государства-члена, и лицо, предоставляющее ее может для этого временно осуществлять свою деятельность в государстве, где предоставляется такая услуга, на тех же условиях, которые устанавливаются таким государством для его собственных граждан. Естественно, что в таком случае свобода предоставления услуг не должна противоречить свободе учреждения.
Договор об учреждении Европейского Сообщества формально не либерализует все виды услуг. Так п. 2 ст. 51 Договора об учреждении Европейского Сообщества говорит, что либерализация банковских и страховых услуг, связанных с передвижениями капитала, должна осуществляться одновременно с либерализацией передвижения капитала. Это положение вполне естественно, так как либерализация таких услуг невозможна без соответствующей либерализации передвижения капитала.
Положения Договора об учреждении Европейского Сообщества об услугах не затрагивают положение с услугами в области транспорта. Свобода предоставления услуг в области транспорта регулируется положениями Договора об учреждении Европейского Сообщества, посвященными транспорту (статьи 70 - 80 Договора об учреждении Европейского Сообщества). Отметим, что для либерализации каждого конкретного вида услуг требуется соответствующий документ Совета.
Как уже отмечалось выше, Хартия не предоставляет гражданам третьих стран права использовать наравне с гражданами Европейского Союза свободу передвижения трудящихся, свободу учреждения и свободу предоставления услуг.
Единственное право, которое специально предоставляет им Хартия - это право на рваные# с гражданами ЕС условия труда в стране, где они имеют разрешение на занятие трудовой деятельностью, закрепленное в параграфе 3 ст. 15 Хартии.
Свобода профессиональной деятельности и право на труд закрепляются в ст. 5 Конституции Бразилии, ст. 4 Конституции Италии, ч. 1 ст. 35 Конституции Испании, ст. 5 Конституции Мексики, ст. 27 Конституции Японии и т.д.
Российская Конституция закрепляет свободу труда в ст. 37.
Статья 16. Свобода предпринимательства
Статья 16 Хартии закрепляет свободу экономической деятельности (т.е. свободу предпринимательства). Эта свобода является производной от права частной собственности и первые случаи ее закрепления мы можем встретить еще в конституционных актах XVIII века (например, ст. 16 и ст. 17 Конституции Франции 1793 г.). Хотя ныне это право отдельно закрепляется не часто, мы можем встретить его в ряде конституций государств-членов ЕС. Так, например, ст. 38 Конституции Испании 1978 г. гласит, что в Испании "признается свобода предпринимательства в рамках рыночного хозяйства". Закреплено оно и в Конституции России, ст. 34 которой устанавливает, что "каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности".
Отметим, что до принятия Хартии свобода предпринимательства закреплялась в праве ЕС целым рядом прецедентов Суда ЕС*(124).
Формулировка ст. 16 Хартии позволяет сделать вывод о том, что Хартия допускает ограничения на свободу предпринимательства в той степени, в которой они вводятся правом ЕС и правом государств - членов ЕС.
Статья 17. Право собственности
Право собственности провозглашено в ст. 17 Хартии. В целом формулировка права собственности, зафиксированная в параграфе 1 ст. 17 Хартии, отвечает последним тенденциям в конституционно-правовом регулировании этого права, для которого характерен отход от усиления регулирования государственного вмешательства в экономику*(125).
Текст ст. 17 Хартии, при всех различиях по сути ближе к знаменитой формулировке ст. 17 французской Декларации прав и свобод человека 1789 г.: "Так как собственность является неприкосновенным и священным правом, то никто не может быть лишен ее иначе как в случае установления законом несомненной общественной необходимости и при условии справедливости и предварительного возмещения", нежели к не менее известной формулировке права собственности в ст. 14 Конституции ФРГ 1949 г., которая предусматривает, что "содержание и пределы [права собственности и права наследования] устанавливаются законами", а также устанавливает: "Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу".
Ни об обязанностях, накладываемых на лицо его собственностью, ни об использовании собственности для общего блага Хартия не говорит. Она лишь закрепляет для любого лица, являющегося собственником законно приобретенного имущества, право пользования, владения и распоряжения, включая право завещания (а значит и право наследования) собственности. Статья 17 Хартии предусматривает возможность для лишения лица его собственности, но только на возмездной основе и только "по соображениям общественной пользы, в случаях и на условиях, предусмотренных законом". Кроме того, специально указывается, что возмещение за утрату собственности должно быть выплачено собственнику "в разумный срок".
Отметим, что до принятия Хартии право собственности закреплялось в праве ЕС целым рядом прецедентов Суда ЕС. Впервые оно было закреплено в решении по делу Хауер от 13 декабря 1979 г.*(126).
При применении ст. 17 Хартии необходимо учитывать, что в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. этой статье напрямую корреспондирует ст. 1 Первого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит:
"Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на мирное пользование своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в общественных интересах и при соблюдении условий, предусмотренных законодательством и общими принципами международного права.
Вышеизложенные положения, однако, никоим образом не затрагивают права государства принимать такие законы, которые оно считает необходимыми для контроля над использованием имущества в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других взносов или штрафов".
Поскольку в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии ее положения должны толковаться и применяться не уже, нежели корреспондирующие им положения Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., при применении ст. 17 Хартии необходимо учитывать текст содержащийся в ст. 1 Первого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Параграф 2 ст. 17 особо указывает на то, что в Европейском Союзе интеллектуальная собственность находится под защитой. Это положение носит более политический, нежели правовой характер*(127), и его включение вызвано все более возрастающей ролью регулирования права интеллектуальной собственности во вторичном праве Европейского Сообщества.
Ст. 35 Конституции РФ закрепляет вполне классическую схему регулирования права частной собственности.
Статья 18. Право на убежище
Статьи 18 и 19 Хартии регулируют вопросы, связанные с пребыванием на территории Европейского Союза иностранцев. Статья 18 Хартии посвящена праву на убежище, а ст. 19 посвящена защите лиц в случае выдворения, высылки или выдачи.
Статья 18 Хартии гарантирует право на убежище при условии соблюдения правил Женевской конвенции от 28 июля 1951 г. и протокола к ней от 31 января 1967 г. о статусе беженцев, а также при условии соблюдения норм о порядке предоставления убежища, установленных в соответствии с Договором, учреждающим Европейское Сообщество.
Право на убежище закрепляют ст. 16а Основного закона Германии, ст. 10 Конституции Италии и ч. 4 ст. 13 Конституции Испании.
Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 63 указывает: "Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права".
Статья 19. Защита в случае выдворения, высылки и выдачи
Статья 19 Хартии запрещает коллективные высылки, т.е. высылки определенных категорий лиц (например, граждан какого-либо одного государства) без рассмотрения каждого индивидуального случая. В Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. ничего не говорится ни о праве на постоянное место жительства в конкретной стране, ни о праве высылки из страны. Ст. 4 протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., однако, запрещает массовую высылку иностранцев. Поэтому упомянутый выше запрет коллективной высылки является аналогом ст. 4 Четвертого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г., которая гласит: "Коллективная высылка иностранцев запрещается".
В связи с этим, и в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии запрет на коллективные высылки, закрепленный в ст. 19 Хартии, должен применяться тем же образом и в тех же рамках, что и ст. 4 Четвертого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Кроме того, эта же ст. 19 Хартии запрещает выдворение, высылку или выдачу любого лица на территорию государства, когда имеется серьезная угроза, что это лицо будет в нем подвергнуто наказанию смертной казнью, пыткам, другому бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство наказанию и обращению.
Это положение является как логическим продолжением положений статей 2 и 4 Хартии, так и одновременно признанием и закреплением прецедентной практики Европейского Суда по правам человека в толковании им ст. 4 Четвертого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.*(128).
Европейская Комиссия по правам человека принимает к своему производству заявления, в которых отдельные лица оспаривают решения государства выдать или выслать их на том основании, что это приведет к тому, что к ним будет применено обращение, являющееся нарушением ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Комиссия сформулировала положения, которые необходимо соблюдать в тех случаях, когда имеются веские основания полагать, что лицо будет подвергнуто обращению, запрещаемому ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Следовательно, Комиссия оставляет за собой право оценить степень рисков, которым может подвергнуться индивид в стране, в которую его депортируют*(129).
Защита в случае выдворения, высылки и выдачи предусматривается ст. 16 Основного закона Германии, ч.3 ст. 13 Конституции Испании, ст. 19 Конституции Румынии, ст. 47 Конституции Словении и т.д.
Статья 61 Конституции Российской Федерации устанавливает гарантии для граждан России в случаях высылки или выдачи другому государству, в ч. 2 ст. 63 устанавливается запрет на выдачу лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением
Комментарий к Главе III "Равенство"
(ст. 20-26)
Глава III Хартии "Равенство" включает в себя семь статей объединенных общей задачей обеспечения равенства и подчинена логике закрепления сначала общих составляющих принципа равенства, таких, как равенство перед равенство# перед# законом (ст. 20), недопустимость дискриминации (ст. 21), с последующей конкретизацией его проявлений в праве на культурное, религиозное и языковое разнообразие (ст. 22), равенстве мужчин и женщин (ст. 23). Хартия особо выделяет таких специфических адресатов этого принципа, как дети (ст. 24), пожилые люди (ст. 25) и инвалиды (ст. 26).
В этой главе равенство рассматривается с одной стороны как общий основополагающий принцип, пронизывающий каждое право или свободу и способствующий обеспечению всего комплекса прав и свобод, - а с другой стороны - как механизм обеспечения условий для реализации прав и свобод менее "самостоятельных" слоев общества, которые неспособны своими силами осуществить свои права в полном объеме.
Статья 20 "Равенство перед законом"
Главу III "Равенство" Хартии Европейского Союза об основных правах открывает важнейшее, принципиальное положение, изложенное в ст. 20. Оно гласит, что все люди равны перед законом. Закон предоставляет защиту каждому без каких-либо различий, создает для всех равные права и обязанности.
Равенство всех перед законом было провозглашено еще ст. 6 Французской декларации прав человека и гражданина 1789 г. Этот принцип является классическим принципом прав человека и закрепляется практически в любой конституции содержащей перечень основных прав. Принцип равенства всех перед законом опирается на статьи 1 и 7 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а также на ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Данный принцип признан Судом ЕС в ряде решений в качестве основополагающего принципа права Сообщества*(130).
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепляет принцип равенства перед законом в ч. 1 ст. 19: "Все равны перед законом и судом".
Статья 21 "Недопустимость дискриминации"
Статья 21 Хартии об основных правах продолжает идею, заложенную в предыдущей статье, устанавливая принцип недискриминации путем перечисления факторов, наличие которых у индивидуума не может являться основанием его ущемления в правах. Такими факторами (признаками) согласно параграфу 1 ст. 21 Хартии являются:
- пол;
- раса, цвет кожи;
- этническое или социальное происхождение;
- генетические черты;
- язык;
- религия или убеждения;
- политические и любые другие воззрения (взгляды);
- принадлежность к национальному меньшинству;
- имущественное положение;
- рождение;
- инвалидность (наличие физических и/или психических недостатков);
- возраст;
- сексуальная ориентация.
Исходя из смысла параграфа 1 ст. 21, данный перечень не является исчерпывающим, так как запрещается любая дискриминация. Обращает на себя внимание и сам перечень дискриминационных признаков. Кроме признаков, являющихся своего рода аксиомой (пол, раса, этнос, религия, социальное происхождение, политические взгляды и др.), параграф 1 ст. 21 перечисляет такие признаки как генетические черты, физические и психические недостатки, сексуальная ориентация. Появление этих признаков связано с распространением новых знаний в области генетики человека, повышением внимания в обществе к биологически, физически и социально обделенным людям.
Принцип недискриминации закреплен в статьях 12 и 13 Договора, учреждающего ЕС и является одним из основных принципов деятельности Сообщества. Статья 12 Договора формулирует частное правило данного принципа, согласно которому запрещается любая дискриминация по соображениям государственной принадлежности. Это положение отражается в параграфе 2 ст. 21 Хартии об основных правах, с оговоркой о применении его в рамках Договора, учреждающего ЕС и Договора о Европейском Союзе с учетом некоторых их специальных положений. Действие параграфа 2 ст. 21 Хартии распространяется как на случаи дискриминации в отношении граждан (подданных) государств - членов Союза, так и на случаи дискриминации граждан третьих стран.
Недопущение дискриминации по каким-либо признакам основывается на ст. 2 и ст. 7 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 14 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Недопущение дискриминации по признаку генетических черт установлено ст. 11 Конвенции Совета Европы о правах человека и биомедицине, касающейся генетической наследственности.
Впервые принцип недопущения дискриминации по каким-либо признакам нашел отражение во Французской декларации прав человека и гражданина 1789 г. и сегодня присутствует в конституциях демократических государств, закрепляющих основные права человека.
В Конституции России ему посвящена ч. 2 ст. 19.
Статья 22 "Культурное, религиозное и языковое разнообразие"
Статья 22 Хартии об основных правах говорит об уважении Европейским Союзом культурного, религиозного и языкового разнообразия. Союз признает равное право на существование различных религиозных течений, языковых общностей и культур.
Согласно п. 3 ст. 6 Договора о Европейском Союзе, Союз уважает национальную самобытность государств-членов. В соответствии со ст. 151 Договора, учреждающего ЕС, Сообщество "содействует расцвету культур государств-членов, уважая их национальное и региональное разнообразие и в то же время выдвигая на первый план общее культурное наследие". Официальными языками Европейского Союза являются 11 языков народов, входящих в Европейский Союз*(131). Признание и уважение Европейским Союзом прав религиозных течений отражается в Декларации 11 к Заключительному акту Амстердамского договора 1997 г. о статусе церквей и неконфессиональных организаций.
Уважение религиозного, культурного и языкового разнообразия является предпосылкой к осуществлению свободы совести, права на пользование родным языком, культурных прав. Статья 27 Международного пакта о гражданских и политических правах определяет данный принцип. Он, так или иначе, закрепляется в некоторых современных конституциях демократических государств, например, уважение религиозного многообразия отражается в ч. 1 ст. 2 Конституции Франции 1958 г.
Конституция России признает религиозное разнообразие в ст. 14, а также гарантирует всем народам Российской Федерации "право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития" в ст. 68.
Статья 23 "Равенство мужчин и женщин"
Статья 23 Хартии об основных правах посвящена частному случаю обеспечения принципа равенства, недопущения дискриминации по признаку пола. Женщины в силу своих физиологических характеристик не имеют равных с мужчинами возможностей осуществлять некоторые свои права, что предопределяет необходимость их дополнительной правовой защиты. Особенное внимание уделяется Хартией вопросам обеспечения равноправия полов в вопросах трудоустройства, трудовой деятельности и оплаты труда.
Содействие равноправию мужчины и женщины является одной из задач Европейского сообщества согласно ст. 2 его Учредительного Договора. П. 2 ст. 3 Договора указывает, что вся деятельность Сообщества направлена на устранение неравенства и достижение равенства между мужчинами и женщинами. На проведение конкретных мероприятий по обеспечению равенства мужчин и женщин в трудовых отношениях уполномочивает Сообщество п. 3 ст. 141 Договора. ЕС вправе принимать меры, "обеспечивающие применение принципа равных возможностей и равного отношения к мужчинам и женщинам в вопросах занятости и профессиональной деятельности, включая принцип равной оплаты за равный или равноценный труд".
Принцип равенства мужчины и женщины в социальных правах закреплен в ст. 20 Европейской социальной хартии и п. 16 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Обеспечению данного принципа посвящена Директива 76/207/ЕЭС об осуществлении принципа равенства мужчины и женщины в отношении доступа к труду, профессиональному обучению и продвижению по службе, а также условий труда от 9 февраля 1976 г.,*(132) этот же принцип отражается в ряде решений Суда*(133). Появление и развитие принципа равенства мужчины и женщины в праве Сообщества во многом является результатом требований женских правозащитных организаций.
Параграф 2 ст. 23 Хартии об основных правах устанавливает оговорку, согласно которой равенство полов допускает сохранение прежних и принятие новых мер, гарантирующих специальные преимущества для недостаточно представленного пола. Указанное положение перекликается с положением п. 4 ст. 141 Договора, учреждающего ЕС. В нем утверждается, что "принцип равного отношения не должен препятствовать ни одному из государств-членов продолжать или начать применение мер, обеспечивающих определенные преимущества, чтобы облегчить профессиональную деятельность лицам того пола, который менее представлен в данной профессии, либо чтобы предотвратить или компенсировать неблагоприятные условия, затрудняющие профессиональную карьеру".
Принцип равенства мужчины и женщины берет основу в преамбуле Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 3 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и раскрывается в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.
Рассматриваемый принцип провозглашается в конституциях различных государств, например, в преамбуле Конституции Франции 1946 г., которая является составной частью современной Французской конституции или ч. 2 ст. 3 Основного закона Германии 1949 г. Более того, ст. 2 Конвенции 1979 г. обязывает участвующие в ней государства по мере возможности закреплять принцип равенства мужчины и женщины в своих конституциях.
В Конституции России 1993 г. этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 19.
Статья 24 "Права ребенка"
Статья 24 Хартии Европейского Союза об основных правах гарантирует права ребенка. Параграф 1 ст. 24 закрепляет право ребенка на защиту и заботу, необходимую для обеспечения его благосостояния, а также право ребенка на выражение своего мнения, которое гарантировано обязанностью родителей, властей, общественных организаций, с учетом уровня зрелости и возраста ребенка, учитывать такое мнение при принятии решений по вопросам, затрагивающим интересы ребенка.
Параграф 3 ст. 24 устанавливает право ребенка поддерживать личные отношения с обоими своими родителями и право ребенка на непосредственное общение с ними, причем на регулярной основе, но только в случае, если такие отношения и такое общение не противоречат интересам ребенка.
Согласно параграфу 2 этой же статьи основным критерием деятельности органов власти и частных учреждений, затрагивающей права детей является обеспечение высших интересов ребенка, его благополучия.
Изложенные в ст. 24 Хартии нормы берут свое начало в ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также воспроизводят нормы статей 3, 9, 12 и 13 Конвенции о правах ребенка 1989 г., которая была ратифицирована всеми государствами-членами Союза. Права детей достаточно часто находят отражение в конституциях демократических государств, например, они закрепляются в Преамбуле Французской конституции 1946 г., ст. 6 Основного закона Германии, ст. 41 Конституции Словакии.
Согласно ст. 38 Конституции России детство находится под охраной государства, конкретные же права ребенка формулируются в семейном законодательстве.
Статья 25 "Права пожилых людей"
Статья 25 Хартии Европейского Союза об основных правах провозглашает признание и уважение Европейским Союзом права пожилых людей на достойную и независимую жизнь, а равно их права на участие в общественной и культурной жизни. При этом, выражение "участие в общественной жизни" поощряет политическую активность пожилых и престарелых, доля которых в населении европейских стран имеет устойчивую тенденцию к увеличению.
Права пожилых людей защищаются также ст. 23 Европейской социальной хартии и параграфы# 24, 25 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников.
Положения о защите прав пожилых людей можно найти в конституциях многих стран мира. Они содержатся, например, в конституциях Греции, Испании, Франции, Португалии, Польши.
В соответствии с ч. 2 ст. 7 Конституции России государство обеспечивает поддержку пожилых граждан, развивая систему социальных служб, устанавливая государственные пенсии, пособия и другие гарантии социальной защиты. Конституция России в ч. 1 ст. 39 устанавливает право на социальное обеспечение по возрасту. Иные права пожилых людей содержатся в текущем законодательстве.
Статья 26 "Интеграция инвалидов"
Статья 26 Хартии об основных правах провозглашает признание и уважение со стороны Европейского Союза прав лиц с существенным нарушением здоровья, инвалидов, нетрудоспособных. Они имеют право извлекать для себя выгоды из мероприятий, направленных на обеспечение их самостоятельности, право на включение в социальную и профессиональную жизнь и право на полноценное участие в жизни общества.
Права нетрудоспособных лиц гарантируются также ст. 15 Европейской социальной хартии и п. 26 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников.
Европейские неправительственные организации по защите социальных прав в процессе разработки Хартии предлагали уточнить некоторые положения ст. 26. В частности, они хотели зафиксировать положение о том, что Союз уважает права лиц с нарушениями здоровья независимо от причин его нарушения. Вместо права на включение в социальную и профессиональную жизнь, они ставили цель предоставить этим лицам право на включение в полноценную социальную и профессиональную жизнь. Они также считали необходимым включить в содержание статьи перечень областей, где гарантируется проведение мероприятий, направленных на обеспечение самостоятельности лиц с нарушениями здоровья: занятость, профессиональное обучение и образование, транспорт, культура, жилье и приюты, информация.
Конституционная защита прав лиц с нарушениями здоровья предоставляется в основных законах Греции, Испании, Португалии, Франции. Государственное обеспечение интересов инвалидов и нетрудоспособных провозглашается в ст. 68 (3) Конституции Польши и ст. 56 Конституции Словении.
Конституция Российской Федерации обеспечивает государственную поддержку инвалидов (ч. 2 ст. 7), закрепляет их право на социальное обеспечение (ч. 1 ст. 39), а также устанавливает обязанность трудоспособных детей заботиться о своих нетрудоспособных родителях (ч. 3 ст. 38).
Комментарий к Главе IV "Солидарность"
(ст. 27-38)
Глава IV Хартии "Солидарность" включает в себя 12 статей в основном социальной направленности, отражающих доктрину социальной солидарности и сотрудничества труда и капитала. Они связаны с трудовыми отношениями (ст. 27-32), защитой семьи, материнства и детства (ст. 33), социальным обеспечением (ст. 34), охраной здоровья (ст. 35), защитой окружающей среды (ст. 37), обеспечением услугами (ст. 36) и защитой прав потребителей (ст. 38).
Статья 27 "Право работников предприятия на информацию и консультации"
Глава IV, получившая название "Солидарность" и содержащая социальные права, открывается ст. 27, закрепляющей право работников на информацию и консультации на предприятии. Данное право включает право работников и их представителей, на соответствующем уровне, быть осведомленными о делах предприятия, а также право работников и их представителей, на соответствующем уровне, быть заслушанными при принятии решений администрацией в случаях и на условиях, предусмотренных правом Сообщества, национальным правом и сложившейся практикой государства-члена. Причем такая информация должна быть предоставлена, а соответствующие консультации должны быть проведены администрацией своевременно.
Право работников на информацию и консультации на предприятии также закреплено в ст. 21 Европейской социальной хартии и п.п. 17, 18 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Хартия об основных правах сформулировала его более лаконично, тем самым, вызвав возмущение европейских профсоюзов и неправительственных организаций по защите социальных прав, настаивавших на уточнении положений ст. 27. В частности, они указывали на то, что информация должна предоставляться, а консультации проводиться именно до принятия решения как центральной администрацией, так и администрацией предприятия, а также на необходимость закрепления права работников и их представителей на участие в управлении предприятием.
Право работников предприятия на информацию и консультации, закрепленное в ст. 27 Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г., логично сочетается со статьями 138 и 139 Договора о ЕС, посвященными социальной политике и определяющими содействие консультациям между предпринимателями и трудящимися на уровне Сообщества в качестве задачи Комиссии. Указанное право гарантируется положениями вторичного права Сообщества - Директивой 77/187/ЕЭС о защите прав работников при переводе на предприятии от 14 февраля 1977 г.*(134), Директивой 94/45/ЕС учреждающей Европейский рабочий совет от 22 сентября 1994 г.*(135), Директивой 98/59/ЕС о коллективных сокращениях от 20 июля 1998 г.*(136).
Право работников предприятий на информацию и консультации традиционно не включалось в перечень основных социальных прав и поэтому обычно не находило отражения в конституциях государств, а закрепляется в отраслевом законодательстве. Не определено оно и в основных международных документах об экономических, социальных и культурных правах.
Конституция России 1993 г. в своем тексте также не содержит права работников предприятия на информацию и консультации, хотя такое право российским работникам предоставляется законодательством о труде.
Статья 28 "Право на коллективные переговоры и коллективные действия"
Статья 28 Хартии об основных правах гарантирует право работников, служащих и организаций, их представляющих, на ведение переговоров с работодателями и заключение с ними коллективных соглашений на соответствующем уровне, а также право работников, служащих и представляющих их организаций на коллективные трудовые споры, включая право на забастовку. Указанные права осуществляются на основе права Сообщества, национального законодательства и сложившейся практики.
Данные права закреплены также в ст. 6 Европейской социальной хартии и п.п. 12-14 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Европейский суд по правам человека толкует рассматриваемые права в качестве составной части права создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов, провозглашенного ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Формулировка ст. 28 Хартии об основных правах не вызвала особых нареканий со стороны левых и профсоюзных кругов, хотя Платформа социальных неправительственных организаций предлагала закрепить наряду с правом на забастовку право на выражение симпатии к бастующим.
Право работников и служащих на ведение коллективных переговоров и заключение коллективных соглашений закладывает базис для развития отношений социального партнерства. Его можно найти в тексте конституций некоторых стран мира. В международном праве ему посвящена Конвенция Международной организации труда (МОТ) N 98 относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных договоров 1949 г.*(137).
Право на коллективные переговоры и заключение коллективных соглашений отсутствует среди положений Конституции России 1993 г., но закреплено в законодательстве о труде.
Право на коллективные трудовые споры и право на забастовку относятся к основным трудовым правам и содержатся в современных конституциях многих государств. Право на забастовку устанавливается ст. 8 (1) Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Оно также содержится в Преамбуле Конституции Франции, ст. 40 Конституции Италии, в ч. 2 ст. 28 Конституции Испании, ч. 2 Конституции Греции и др.
Конституция Российской Федерации закрепляет право на коллективные трудовые споры, включая право на забастовку в ч. 4 ст. 37.
Статья 29 "Право на обращение к службам занятости"
Статья 29 Хартии об основных правах провозглашает право на обращение к службам занятости. Каждый ищущий работу человек может обращаться в публичную службу, оказывающую помощь в трудоустройстве. При этом, соответствующие службы оказывают данную услугу бесплатно, т.е. с лица, обратившегося в такую службу в поисках работы, не должна взиматься какая-либо плата за предоставляемую помощь.
Указанное право содержится в ст. 2 Европейской социальной хартии и п. 6 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Хартия 2000 г. воплотила в положении ст. 29 требование Конфедерации европейских профсоюзов (ETUC) о бесплатном характере помощи в трудоустройстве.
В международном праве п. 1 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. закрепляет право на защиту от безработицы. Его развитию посвящена Конвенция МОТ N 122 о политике в области занятости 1964 г. Аналогичное право, включающее право на доступ в службы занятости, закрепляется в ряде конституций: ст. 29 Конституции Эстонии, ст. 66 Конституции Словении.
Конституция Российской Федерации содержит в ч. 3 ст. 37 право на защиту от безработицы, которое включает в себя возможность поиска работы и трудоустройства, защиты от необоснованного увольнения, предоставление денежных выплат лицам, временно не имеющим работы.
Статья 30 "Защита в случае необоснованного увольнения"
Статья 30 Хартии об основных правах закрепляет право работника на защиту от необоснованного увольнения. Это право осуществляется в соответствии с правом Сообщества, национальным правом и практикой государств-членов и гарантирует работнику защиту при любом случае необоснованного, неправомерного увольнения.
Право на защиту от необоснованного увольнения закрепляется также в ст. 24 Европейской социальной хартии и гарантируется положениями Директивы 77/187/ЕЭС о защите прав работников при переводе на предприятии от 14 февраля 1977 г. и Директивы 80/987/ЕЭС о защите работников в случае банкротства работодателя от 20 октября 1980 г.*(138).
В процессе подготовки Хартии об основных правах европейские профсоюзы предлагали распространить рассматриваемое право не только на случаи необоснованного увольнения, но и на любые другие случаи увольнения. Напротив, некоторые другие общественные организации, например, Федерация работодателей машиностроительного комплекса Великобритании, выступали вообще за исключение этого права из Хартии.
Право на защиту от необоснованного увольнения, так же как и право работников предприятия на информацию и консультации, обычно не закрепляется в основных законах государств в качестве важнейших трудовых прав граждан. Но в измененном виде она содержится в Конституциях некоторых стран - например, ст. 37 Конституции Испании закрепляет право на разрешение споров между представителями рабочих и работодателей. Не находим мы этих прав и в основных международных документах о социальных правах. Хартия Европейского Союза 2000 г. идет гораздо дальше в формировании своего "стандарта" прав человека, включая в него права, предоставлявшиеся до этого отраслевым законодательством, но имеющие фундаментальное значение для отношений в производственной сфере.
Конституция России не содержит права на защиту от необоснованного увольнения в чистом виде, а, как было сказано выше, закрепляет право на защиту от безработицы, которое включает в себя возможность защиты от увольнения без должных к тому оснований.
Статья 31 "Благоприятные и справедливые условия труда"*(139)
Статья 31 Хартии об основных правах содержит целый комплекс трудовых прав. Параграф 1 ст. 31 устанавливает право работников на достойные условия труда, отвечающие требованиям безопасности и охраны здоровья. Выражение "условия труда", как оно употребляется в Хартии, должно пониматься в контексте ст. 140 Договора, учреждающего ЕС, которая определяет "условия труда" в качестве приоритетной области социальной политики Сообщества. Указанному праву уделяют внимание статьи 3 и 26 Европейской социальной хартии и п. 19 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. В законодательстве Сообщества право работников на условия труда, отвечающие условиям безопасности, охраны здоровья и уважающие их достоинство, обеспечивается Директивой 89/391/ЕЭС, вводящей мероприятия по повышению безопасности и улучшению охраны здоровья работников на производстве, от 12 июня 1989 г.*(140).
При подготовке Хартии об основных правах Конфедерация европейских профсоюзов требовала уточнить, что работники имеют право на условия труда, учитывающие их здоровье, безопасность и достоинство именно на рабочем месте. Платформа социальных неправительственных организаций предлагала закрепить также право представителей работников при сотрудничестве с администрацией оценивать, а где необходимо, улучшать условия безопасности и охраны труда на своем предприятии, а равно право на адекватную социальную защиту путем выплаты пособия пострадавшим вследствие несчастного случая на производстве или получившим профессиональное заболевание.
Право на благоприятные и справедливые условия труда закрепляется в п. 1 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека. Право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, предоставляется работникам согласно п. b ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и гарантируется многими Конвенциями МОТ. Право на безопасные и здоровые условия труда содержится в конституциях Дании, Испании, Италии, Португалии, Польши и др. Право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, устанавливается Конституцией Российской Федерации в ч. 3 ст. 37.
Параграф 2 ст. 31 Хартии Европейского Союза гарантирует право на отдых, ограничение максимальной продолжительности рабочего времени, право на ежедневное и еженедельное время отдыха, а также на ежегодный оплачиваемый отпуск. Такое право отражается также в положениях ст. 2 Европейской социальной хартии и п. 8 Хартии Сообщества об основных социальных правах граждан. Его обеспечению посвящена Директива 93/104/ЕС относительно некоторых аспектов организации рабочего времени от 23 ноября 1993 г.*(141).
Платформа социальных неправительственных организаций предлагала указать в Хартии Европейского Союза об основных правах, что работник имеет право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 4-х недель, но это предложение не было включено в окончательный текст.
Право на отдых, разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый периодический отпуск провозглашается в ст. 24 Всеобщей декларации прав человека, п. d ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Этому же посвящены Конвенция МОТ N 47 о сокращении рабочего времени до сорока часов в неделю 1935 г. и Конвенция МОТ N 52 относительно ежегодных оплачиваемых отпусков 1936 г.
Это право, например, гарантируется ст. 35 Конституции Испании и в Преамбуле Конституции Франции.
Конституция России 1993 г. закрепляет право на отдых в ч. 5 ст. 37.
Статья 32 "Запрет детского труда и защита молодых людей на рабочем месте"
Следующий блок социальных прав, гарантируемых Хартией, закреплен в статье 32. Детский труд запрещен. Лица, не достигшие определенного возраста, не могут быть приняты на работу по найму, более того, не должны подвергаться какой-либо эксплуатации вообще. Минимальный возраст для принятия на работу не может быть ниже того возраста, когда заканчивается период обязательного школьного образования. Однако, принимая во внимания различия в образовательных системах государств - членов Союза, в Хартии дается оговорка о том, что положения о возрасте приема на работу применяются без ущерба правилам более благоприятного характера для молодых людей и при ограниченной возможности отступления от них.
Принятым на работу молодым людям должны предоставляться более благоприятные, соответствующие их возрасту условия труда (в частности, сокращенный рабочий день), им гарантируется защита от экономической эксплуатации. Молодежь ни при каких условиях не должна допускаться к некоторым видам работ, способным повредить их безопасности, здоровью, физическому, духовному, нравственному или социальному развитию, а равно мешающих их образованию (в частности, работа в "грязных" цехах, труд в ночное время).
Запрет детского труда и трудовые права молодежи установлены ст. 2 Европейской социальной хартии, п.п. 20-23 Хартии Сообщества об основных социальных правах работников. Во вторичном праве ЕС им посвящена Директива 94/33/ЕС о защите молодежи на рабочем месте от 22 июня 1994 г.*(142).
Указанные права предоставляются несовершеннолетним п. 3 ст. 10 Международного пакта об экономических и социальных правах 1966 г., ст. 32 Конвенции о правах ребенка 1989 г. и различными конвенциями МОТ. Аналогичные права закрепляются в ст. 27 Конституции Японии и ст. 38 Конституции Италии.
Конституция Российской Федерации не содержит положений о запрете детского труда и защите молодых людей на рабочем месте, хотя они обеспечиваются трудовым законодательством России.
Статья 33 "Семейная и профессиональная жизнь"
Статья 33 Хартии об основных правах посвящена защите семьи и материнства, обеспечению их совместимости с профессиональной деятельностью работников. Параграф 1 ст. 33 гарантирует правовую, экономическую и социальную защиту семьи. Наиболее важные гарантии перечисляются # параграфах 2 ст. 33. Данный пункт предоставляет право на защиту от любого увольнения по мотивам, связанным с материнством, право на оплачиваемый отпуск по беременности и родам, право на отпуск по уходу за ребенком, в связи с рождением или усыновлением (удочерением) ребенка.
Защита семье предоставлена также ст. 16 Европейской социальной хартии. Основные права, обеспечивающие совместимость семейной и профессиональной жизни, отражаются в статьях 8 и 27 Европейской социальной хартии. Они обеспечиваются в праве Сообщества Директивой 92/85/ЕЭС о введении мероприятий по повышению безопасности труда и охраны здоровья беременных работниц, а также работниц, недавно перенесших роды и кормящих грудью от 19 октября 1992 г.*(143), которая была принята на
