Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2000/60/ЕС от 23 октября 2000 г. об установлении рамочных положений для деятельности Сообщества в области водной политики*(1)
Европейский Парламент и Совет Европейского Союза,
Принимая во внимание Договор об учреждении Европейского Сообщества, и, в частности, его Статью 175(1);
Принимая во внимание предложение Европейской Комиссии*(9);
Принимая во внимание заключение Европейского комитета по экономическим и социальным вопросам*(10);
Принимая во внимание заключение Комитета регионов*(11);
Действуя в соответствии с обычной процедурой, изложенной в Статье 251 Договора*(12), а также в свете совместного текста, одобренного Согласительным комитетом 18 июля 2000 г.;
Принимая во внимание следующие обстоятельства:
(1) Вода не является ни коммерческим, ни каким-либо иным продуктом, а, скорее, является достоянием, которое необходимо охранять, защищать и обращаться с ним соответствующим образом.
(2) Заключения Правительственного Семинара Сообщества по водной политике, проведенного во Франкфурте в 1988 г., выявили потребность Сообщества в законодательстве, регулирующем экологическое качество. В своей резолюции от 28 июня 1988 г.*(13) Совет ЕС поручил Европейской Комиссии представить предложения по улучшению экологического качества поверхностных вод Сообщества.
(3) В декларации Правительственного Семинара Сообщества по подземным водам, проведенного в Гааге в 1991 г., признана необходимость в принятии мер во избежание долгосрочного ухудшения качества и количества пресной воды и содержится призыв к принятию программы действий, подлежащих реализации к 2000 г., направленных на устойчивое управление пресноводными ресурсами и их охрану. Совет ЕС в своих резолюциях от 25 февраля 1992 г.*(14) и от 20 февраля 1995 г.*(15) потребовал принять программу действий в отношении подземных вод и пересмотреть Директиву 80/68/EЭC Совета ЕС от 17 декабря 1979 г. о защите подземных вод от загрязнения некоторыми опасными веществами*(16) в рамках общей политики по охране пресной воды.
(4) Воды в Сообществе находятся под возрастающим давлением, вызванным неуклонным ростом потребности в достаточном количестве качественной воды для всех целей. Десятого ноября 1995 г. Европейское агентство по окружающей среде в своем докладе "Окружающая среда в Европейском Союзе - 1995 г." представило актуальный отчет об окружающей среде, подтверждающий необходимость принятия мер для защиты вод Сообщества в качественных и в количественных аспектах.
(5) Восемнадцатого декабря 1995 г. Совет ЕС принял ряд заключений с требованием, inter alia, подготовки новой рамочной Директивы, устанавливающей основные принципы устойчивой водной политики в Европейском Союзе, и пригласил Европейскую Комиссию выступить с предложением.
(6) Двадцать первого февраля 1996 г. Европейская Комиссия приняла сообщение, адресованное Европейскому Парламенту и Совету ЕС, о водной политике Европейского Сообщества с изложением принципов в отношении водной политики Сообщества.
(7) Девятого сентября 1996 г. Европейская Комиссия представила предложение в отношении Решения Европейского Парламента и Совета ЕС о программе действий в отношении комплексной защиты подземных вод и управления ими*(17). В указанном предложении Европейская Комиссия отметила необходимость создания процедур, касающихся регулирования забора пресной воды и мониторинга качества и количества пресной воды.
(8) Двадцать девятого мая 1995 г. Европейская Комиссия приняла сообщение, адресованное Европейскому Парламенту и Совету ЕС, о разумном использовании и сохранении водно-болотных угодий, в котором была признана важная роль, которую они играют в защите водных ресурсов.
(9) Необходимо разработать комплексную политику Сообщества в отношении водных ресурсов.
(10) Совет ЕС 25 июня 1996 г., Комитет регионов 19 сентября 1996 г., Европейский комитет по экономическим и социальным вопросам 26 сентября 1996 г. и Европейский Парламент 23 октября 1996 г. обратились к Европейской Комиссии с требованием о выступлении с предложением по вопросу Директивы Совета ЕС, устанавливающей правовую основу европейской водной политики.
(11) Как гласит Статья 174 Договора об учреждении Европейского Сообщества, политика Сообщества в отношении окружающей среды должна вносить вклад в достижение целей сохранения, защиты и улучшения качества окружающей среды, в бережное и рациональное использование природных ресурсов и должна основываться на принципе принятия мер предосторожности, на принципе, подразумевающем необходимость принятия мер превентивного характера, при условии, что приоритет будет отдан устранению причин, приведших к причинению вреда окружающей среде, а также на принципе "загрязнитель платит".
(12) В соответствии со Статьей 174 Договора при выработке политики в области окружающей среды Сообщество должно принимать во внимание имеющиеся научные и технические данные, природно-климатические условия в различных регионах Сообщества, общее экономическое и социальное развитие Сообщества в целом, а также сбалансированное развитие его регионов, равно как и потенциальные выгоды и расходы, подразумеваемые в результате действия или бездействия.
(13) В Сообществе имеются различные условия и нужды, которые требуют принятия различных специфических решений. Данные различия должны приниматься в расчет в ходе планирования и реализации мероприятий, направленных на обеспечение защиты и устойчивого водопользования в пределах речного бассейна. Необходимо принимать решения как можно ближе к территориям, где воде причиняется вред или осуществляется ее использование. Приоритет должен быть отдан действиям, за осуществление которых отвечают государства-члены ЕС, путем разработки программ мероприятий, адаптированных к региональным и местным условиям.
(14) В основе успеха Директивы лежит тесное сотрудничество и согласованные действия на уровне Сообщества, государств-членов ЕС и на местном уровне, а также информированность, проведение консультаций и вовлечение в процесс общественности, включая пользователей.
(15) Водоснабжение является услугой, представляющей собой общий интерес, как указано в сообщении Европейской Комиссии об услугах, представляющих собой общий интерес в Европе*(18).
(16) Необходима дальнейшая интеграция в области защиты и устойчивого управления водными ресурсами в других областях политики Сообщества, таких как энергетика, транспорт, сельское хозяйство, рыболовства, региональная политика и туризм. Настоящая Директива обеспечивает основу для постоянного диалога и развития стратегий, касающихся дальнейшей интеграции различных областей политики Сообщества. Настоящая Директива также может внести весомый вклад в иные сферы сотрудничества между государствами-членами ЕС и, inter alia, в Европейскую перспективу пространственного развития (ESDP*(19)).
(17) Эффективная и согласованная водная политика должна учитывать уязвимость водных экосистем, расположенных вблизи от побережья и в устьях рек, а также в морских заливах и в относительно закрытых морях, поскольку их равновесие сильно зависит от качества впадающих в них внутренних вод. Защита состояния вод в бассейнах рек повлечет за собой выгоды экономического характера, внеся свой вклад в защиту популяций рыб, включая прибрежные популяции рыб.
(18) Водная политика Сообщества требует прозрачной, эффективной и согласованной законодательной основы. Сообщество должно выработать общие принципы и комплексную основу для проведения мероприятий. Настоящая Директива должна обеспечить такую основу, координацию и интеграцию, а в долгосрочной перспективе - дальнейшее развитие всеобъемлющих принципов и структур, предназначенных для защиты и устойчивого использования водных ресурсов в Сообществе в соответствии с принципами субсидиарности.
(19) Настоящая Директива направлена на поддержку и улучшение состояния водной среды в Сообществе. Данная цель главным образом сосредоточена на качестве вод. Контроль качества является вспомогательным элементом в деле обеспечения надлежащего качества вод, следовательно, должны быть также разработаны меры в отношении количества, которые послужат цели обеспечения надлежащего качества вод.
(20) Количественное состояние источников грунтовых вод также может оказать влияние на экологическое качество поверхностных вод и наземных экосистем, связанных с данными источниками грунтовых вод.
(21) Сообщество и государства-члены ЕС являются сторонами различных международных соглашений, содержащих важные обязательства по защите морских вод от загрязнения, в частности, Конвенции о защите морской среды района Балтийского моря, подписанной в Хельсинки 9 апреля 1992 г. и одобренной Решением 94/157/EC*(20) Совета ЕС, Конвенции по защите морской среды Северо-Восточной Атлантики, подписанной в Париже 22 сентября 1992 г. и одобренной Решением 98/249/EC*(21) Совета ЕС, Конвенции о защите Средиземного моря от загрязнения, подписанной в Барселоне 16 февраля 1976 г. и одобренной Решением 77/585/ЕЭС*(22) Совета ЕС, и Протокола по охране Средиземного моря от загрязнения из наземных источников, подписанного в Афинах 17 мая 1980 г. и одобренного Решением 83/101/EЭC*(23) Совета ЕС. Настоящая Директива должна внести свой вклад в оказание содействия Сообществу и государствам-членам ЕС в выполнении вышеуказанных обязательств.
(22) Настоящая Директива должна внести свой вклад в постепенное сокращение выброса в воду вредных веществ.
(23) Необходимы общие принципы, позволяющие скоординировать усилия государств-членов ЕС по улучшению защиты вод Сообщества в критериях количества и качества, содействовать устойчивому водопользованию, внести вклад в осуществление контроля над проблемами трансграничных вод, защитить водные экосистемы, континентальные экосистемы и водно-болотные угодья, непосредственно зависящие от них, а также защитить и развить потенциальное использование вод Сообщества.
(24) Надлежащее качество вод внесет свой вклад в обеспечение снабжения населения питьевой водой.
(25) Необходимо ввести общие определения терминов, относящихся к состоянию вод в критериях количества и, если это необходимо в целях охраны окружающей среды, также и в критериях качества. Необходимо определить экологические цели, позволяющие обеспечить достижение надлежащего статуса поверхностных и подземных вод на территории всего Сообщества, а также позволяющие предотвратить ухудшение состояния вод на уровне Сообщества.
(26) Государствам-членам ЕС следует сфокусироваться по крайней мере на достижении надлежащего качества вод, определяя и реализуя необходимые меры в рамках комплексных программ мероприятий с учетом существующих требований Сообщества. В тех случаях, когда надлежащее качество вод уже имеется, его необходимо поддерживать. Что касается подземных вод, в дополнение к требованиям, касающимся надлежащего качества, все значительные и устойчивые тенденции к повышению концентрации любых загрязняющих веществ должны выявляться и устраняться.
(27) Конечной целью настоящей Директивы является уничтожение приоритетных вредных веществ и внесение своего вклада в достижение в морской окружающей среде концентрации веществ естественного происхождения в пределах фонового содержания веществ.
(28) Поверхностные воды и подземные воды в принципе являются возобновляемыми природными ресурсами; в частности, задача обеспечения хорошего качества подземных вод требует быстрого реагирования и стабильного долгосрочного планирования защитных мер с учетом естественного промежутка времени, требующегося для его формирования и возобновления. Указанный промежуток времени, необходимый для улучшения состояния вод, должен быть принят во внимание при составлении временных графиков во время определения мер, принятие которых необходимо для достижения хорошего качества подземных вод, а также для устранения значительных и устойчивых тенденций к повышению концентрации любых загрязняющих веществ в подземных водах.
(29) Ставя перед собой задачу по достижению целей, определенных в настоящей Директиве, а также по разработке в этой связи соответствующей программы мероприятий, государства-члены ЕС могут предусмотреть поэтапную реализацию программы мероприятий с тем, чтобы поэтапно распределить расходы, связанные с реализацией.
(30) Для обеспечения всестороннего и последовательного претворения в жизнь настоящей Директивы, любые продления сроков должны осуществляться на основе надлежащих, очевидных и прозрачных критериев, а также должны быть обоснованы государствами-членами ЕС в их планах управления речным бассейном.
(31) В случае если водный объект окажется настолько пострадавшим в результате деятельности человека либо если его естественное состояние окажется таким, что достижение хорошего качества может оказаться нецелесообразным или потребует неоправданных расходов, в данном случае могут быть установлены более упрощенные экологические цели на основе надлежащих, очевидных и прозрачных критериев, и также должны быть приняты все необходимые практические шаги для предотвращения любого дальнейшего ухудшения качества вод.
(32) При определенных обстоятельствах могут появиться основания для освобождения от соблюдения требования по предотвращению дальнейшего ухудшения состояния вод или достижению хорошего качества вод, в случае если невыполнение данных требований произошло в результате непредвиденных или чрезвычайных происшествий, в частности, наводнений или засухи, либо в интересах общества, либо по причине появления новых изменений в физических характеристиках объекта поверхностных вод или изменения уровня объектов подземных вод, при условии, что были приняты все возможные меры для снижения степени отрицательного воздействия на качество водного объекта.
(33) Необходимо преследовать цель по достижению надлежащего качества вод в отношении каждого речного бассейна, таким образом, чтобы мероприятия, относящиеся к поверхностным водам и подземным водам, принадлежащим к одной и той же экологической, гидрологической и гидрогеологической системе, осуществлялись скоординированным образом.
(34) Для целей охраны окружающей среды необходима усиленная интеграция качественного и количественного аспектов в отношении поверхностных вод и подземных вод с учетом условий естественного течения вод в ходе круговорота воды в природе.
(35) В пределах речного бассейна, в котором водопользование может оказывать трансграничное влияние, требования по достижению природоохранных целей, установленные настоящей Директивой, и, в частности, все программы мероприятий, должны быть надлежащим образом скоординированы в отношении всего речного бассейнового округа. Что касается речных бассейнов, выходящих за пределы границ Сообщества, государства-члены ЕС должны стараться обеспечить достижение надлежащей координации деятельности с соответствующими государствами, не являющимися членами ЕС. Целью настоящей Директивы является внесение вклада по выполнению обязательств, принятых на себя Сообществом в соответствии с международными конвенциями об охране водных ресурсов и управления ими, в частности, Конвенцией ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, одобренной Решением 95/308/EC*(24) Совета ЕС, а также всеми последующими соглашениями, относящимися к ее применению.
(36) Необходимо проводить анализ характерных особенностей речного бассейна и влияния, оказываемого человеческой жизнедеятельностью, а также проводить экономический анализ водопользования. Государствам-членам ЕС необходимо на постоянной и сравнительной основе осуществлять мониторинг изменений, происходящих в качестве вод, в пределах всего Сообщества. Данная информация является необходимой для создания прочной базы, позволяющей государствам-членам ЕС разрабатывать программы мероприятий, направленные на достижение целей, определенных в настоящей Директиве.
(37) Государствам-членам ЕС следует выделить водные объекты, используемые для получения питьевой воды, и обеспечить соответствие с требованиями, содержащимися в Директиве 80/778/EЭC Совета ЕС от 15 июля 1980 г. о качестве воды, предназначенной для потребления людьми*(25).
(38) Использование государствами-членами ЕС экономических инструментов может оказаться целесообразным в качестве одной из составляющих в рамках программы мероприятий. Необходимо принимать во внимание принцип возмещения издержек, связанных с водоснабжением, включая затраты на природоохранные мероприятия и затраты на ресурсы, связанные с причинением вреда или оказанием негативного воздействия на водную среду, который подлежит применению, в том числе исходя из принципа "загрязнитель платит". Для этой цели необходим экономический анализ деятельности по водоснабжению, основанный на долгосрочных прогнозах относительно водоснабжения и имеющихся потребностей в воде в пределах речного бассейна.
(39) Существует необходимость в предотвращении или в снижении количества происшествий, в результате которых может произойти загрязнение водного объекта. В этой связи необходимо включать в программы мероприятий специальные меры, направленные на решение указанных задач.
(40) По вопросам предотвращения и контроля над загрязнением водная политика Сообщества должна основываться на комплексном подходе при осуществлении контроля над загрязнением у его источника с помощью установления предельной величины выбросов и стандартов качества окружающей среды.
(41) В отношении количественных норм воды необходимо установить всеобъемлющие принципы при осуществлении контроля над водозабором и накоплением водных ресурсов для обеспечения экологической устойчивости затронутых этим водных систем.
(42) В законодательстве Сообщества должны быть определены минимальные требования к общим стандартам качества окружающей среды и предельная величина выбросов применительно к отдельным группам или видам загрязняющих веществ. Необходимо обеспечить условия принятия указанных станда
