Решение Арбитражного суда Республики Коми от 18 сентября 2007 г. N А29-4751/2007 Поскольку в материалах дела отсутствуют доказательства вины общества в совершении административного правонарушения, постановление о привлечении его к административной ответственности за несоблюдение экологических требований при эксплуатации объектов признано незаконным (извлечение)

Решение Арбитражного суда Республики Коми
от 18 сентября 2007 г. N А29-4751/2007
(извлечение)

Арбитражный суд Республики Коми,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью (далее Общество) к Печорскому межрегиональному управлению по технологическому и экологическому надзору (далее Управление) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

при участии в заседании представителей от заявителя и от ответчика

установил:

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении государственного инспектора Управления от 03 июля 2007 года N 44, которым Общество привлечено к административной ответственности на основании ст.8.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 100000 руб.

Заявитель на требованиях настаивает.

Ответчик требований не признал, представил отзыв на заявление, в котором изложил свои возражения.

Прокурор полагает, что принятое 03 июля 2007 года ответчиком постановление является законным и обоснованным.

Заслушав представителей сторон, изучив имеющиеся материалы дела и дело об административном правонарушении N 44 в отношении ООО, суд считает, что требования надлежит удовлетворить.

В соответствии с частями 6 и 7 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Статья 8.1 КоАП РФ устанавливает ответственность за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов.

Как следует из оспариваемого постановления 20 апреля 2007 года на 16 км нефтепровода "Тэбук - Ухта", эксплуатируемого Обществом в Сосногорском районе Республики Коми произошла разгерметизация нефтепровода в результате чего через образовавшийся свищ на поверхность земли разлилась нефтесодержащая жидкость объемом 0,11 куб.м.

По мнению Управления, указанные обстоятельства явились результатом нарушения Обществом действующего экологического законодательства, которое возлагает на природопользователей обязанность соблюдения экологических требований при эксплуатации нефтепроводов, в частности, предусматривать эффективные меры по снижению негативного воздействия на окружающую среду, принимать все меры осмотрительности и заботливости по соблюдению требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды.

Управление пришло к выводу, что при эксплуатации нефтепровода Обществом были допущены следующие нарушения:

- не организовано проведение ревизий нефтепроводов, акты ревизий и записи о проведении ревизий в паспорте трубопровода отсутствуют;

- не организовано комплексное обследование (экспертиза) промышленной безопасности) нефтепровода с целью установления возможности и сроков дальнейшей его эксплуатации - после истечения проектного срока службы (независимо от технического состояния).

Управление полагает, что таким образом Обществом нарушены требования ст.13 Земельного кодекса РФ, ст.ст.34. 39. 46 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (далее Закон), п.п.1.2, 1.6, 1.3.6, 7.5.2.3, 7.5.2.2 "Правил по эксплуатации, ревизии, ремонту и отбраковке нефтепромысловых трубопроводов" (РД-39-132-94), п.3.5.4.206 "Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленности" (утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 05.06.2003 N 56), п.п.9.3.2, 9.3.19 "Правил устройства и безопасной эксплуатации технологических трубопроводов" (утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 10.06.2003 N 80).

Оспариваемое постановление принято на основании постановления Печорского межрайонного природоохранного прокурора о возбуждении административного производства от 30 мая 2007 года.

Заявитель полагает, что постановление от 03 июля 2007 года является незаконным, т.к. в постановлении прокурора указаний на те нарушения, которые отражены в постановлении Управления по делу об административном правонарушении, не содержится.

Как следует из постановления прокурора от 30 мая 2007 года, в вину Обществу ставится следующее.

Общество, допустив аварийный разлив НСЖ нарушило экологические требования при эксплуатации межпромыслового трубопровода "Тэбук - Ухта", в результате чего в окружающую среду попало 0,1 куб.м нефтесодержащей жидкости, что квалифицируется как правонарушение, предусмотренное ст.8.1 КоАП РФ.

По мнению прокурора, Обществом допущено нарушение п.2 ст.46 НК РФ Федерального закона "Об охране окружающей среды", согласно которому при эксплуатации объектов транспортировки нефти должны соблюдаться экологические требования, в частности предусматриваться эффективные меры по снижению негативного воздействия на окружающую среду.

Общество факт аварии, повлекшей разлив нефтесодержащей жидкости, не отрицает.

Однако, в силу положений ст.2.1 КоАП РФ основанием привлечения к ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст.8.1 КоАП РФ, является не факт разлива нефтесодержащей жидкости, а вина Общества в несоблюдении конкретных экологических требований.

В чем конкретно выразилось нарушение Обществом экологических требований в постановлении прокурора не указано.

Ссылка в постановлении прокурора на положения п.2 ст.46 Закона "Об охране окружающей среды" носит декларативный характер, поскольку постановление не содержит информации о том, какие конкретно меры по снижению негативного воздействия на окружающую среду должно было предусмотреть Общество, но не сделало этого.

Не имеется сведений об этом и в постановлении Управления.

При этом непредусмотрение каких-либо конкретных эффективных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду в смысле ч.2 ст.46 Закона оспариваемым постановлением в вину Обществу не ставится.

Таким образом, в нарушение положений ст.ст.28.4 ч.2 и 28.2 ч.2 КоАП РФ в постановлении прокурора от 30 мая 2007 года фактически не указано событие правонарушения, что, суд расценивает как существенное нарушение требований закона, поскольку оно ограничивает право Общества на защиту своих интересов.

Диспозиция ст.8.1 КоАП РФ является бланкетной нормой, а поэтому прокурору надлежало конкретно указать, какие именно нарушения экологических требований допущены Обществом.

Суд считает, что в деле об административном правонарушении отсутствуют доказательства вины Общества в совершении правонарушения, предусмотренного ст.8.1 КоАП РФ.

Статьей 1 Закона "Об охране окружающей среды" установлено, что требования в области охраны окружающей среды (далее также - природоохранные требования) - предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды (ч.1 ст.46 Закона).

Законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона "Об охране окружающей среды", других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст.2 Закона).

Нарушение ст.13 Земельного кодекса РФ не может квалифицироваться как совершение правонарушения, предусмотренного ст.8.1 КоАП РФ в силу положений ст.3 Земельного кодекса РФ, устанавливающей, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). К отношениям по использованию и охране окружающей среды применяется соответственно законодательство об охране окружающей среды. К земельным отношениям нормы указанной отрасли законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Охрана земель регулируется главой 2 ЗК РФ, а поэтому законодательство об охране окружающей среды в данном случае не применимо.

Ст.13 ЗК РФ устанавливает обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Из материалов дела следует, что Общество является арендатором нефтепровода; доказательств того, что Общество является собственником земельного участка, где произошел разлив нефти, землепользователем, землевладельцем либо арендатором этого земельного участка в соответствии с определениями, данными в п.3 ст.5 ЗК РФ, Управление суду не представило.

Загрязнение земельного участка в результате разлива нефтесодержащей жидкости при наличии соответствующих элементов состава административного правонарушения может влечь за собой ответственность на основании специальной нормы - ч.2 ст.8.6 КоАП РФ.

Управление не доказало возможность применения при рассмотрении настоящего дела Правил РД 39-132-94.

Данные об опубликовании данных Правил в установленном порядке Управление суду не представило.

Суд считает, что нарушение не опубликованного в установленном порядке нормативного акта, не может в любом случае являться основанием для привлечения к административной ответственности, т.к. лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишено возможности ознакомиться с ним.

Заявитель пояснил суду, что Правила РД 39-132-94 не прошли государственную регистрацию в установленном законом порядке, а поэтому несоблюдение их не может расцениваться как основание для привлечения к административной ответственности.

Ответчик подтвердил, что Правила государственную регистрацию не проходили, указав в своих пояснениях, что они носят рекомендательный характер.

Правила утверждены Минтопэнерго РФ 30.12.1993 года.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 1993 года N 104 нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести", если иное не предусмотрено законодательством.

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Аналогичные положения содержатся в пункте 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763.

Кроме того, эти Правила приняты не в соответствии с Законом "Об охране окружающей среды" либо иными федеральными законами, чего требует ст.2 Закона, а поэтому не могут быть отнесены к законодательству об охране окружающей среды.

Таким образом, названные Правила применению при разрешении спора не подлежат.

Суд также считает неприменимыми при разрешении спора и Правила устройства и безопасной эксплуатации технологических трубопроводов, утвержденные постановлением Госгортехнадзора РФ от 10.06.2003 N 80.

Данные Правила разработаны в соответствии с Федеральным законом от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Общими правилами промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (пункт 1.2 Правил от 10.06.2003).

Правила предназначены для применения:

а) при проектировании, изготовлении, монтаже, эксплуатации, модернизации, ремонте и консервации технологических трубопроводов на опасных производственных объектах;

б) при проведении экспертизы промышленной безопасности технологических трубопроводов (пункт 1.3).

Правила распространяются на проектируемые, вновь изготавливаемые и модернизируемые стальные технологические трубопроводы (пункт 1.4).

Ответчиком не доказано, что нефтепровод является технологическим трубопроводом, а заявитель данное обстоятельство отрицает.

Ссылка ответчика на Методические рекомендации РД 09-167-97, в которых содержится определение технологического трубопровода, судом принята быть не может, т.к. приведенное в них определение как раз и указывает на то, что нефтепровод к технологическим трубопроводам не относится.

Утверждение ответчика о том, что нефтепровод предназначен для транспортирования сырья, необходимого для технологического процесса или эксплуатации оборудования, - нефти и газа в пределах двух предприятий ООО и ОАО не доказано, и заявителем отрицается.

Нефтепровод "Тэбук - Ухта" введен в эксплуатацию в 1972 году, а поэтому ни к проектируемым, ни к вновь изготавливаемым не относится; доказательств того, что была проведена его модернизация после вступления Правил от 10.06.2003 года в действие, Управлением суду не представлена.

Кроме того, Правила от 10.06.2003 года разработаны в соответствии с Законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", который определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, и правоотношения в сфере охраны окружающей среды не регулирует.

По этой же причине при разрешении настоящего спора не могут быть применены Методические рекомендации РД 09-167-97 и Положение о порядке продления срока безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений на опасных производственных объектах (РД 03-484-02), на которые ссылается ответчик, а Методические рекомендации и по той причине, что они не были опубликованы в установленном порядке и регулируют деятельность самих органов Госгортехнадзора России при организации и осуществлении надзора в химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, доказательства отнесения к которым Общества в деле отсутствуют, а сам заявитель данный факт отрицает.

Суд считает, что требование о проведении комплексного обследования (экспертизы промышленной безопасности) нефтепровода является требованием промышленной безопасности, а не экологическим требованием, в силу чего нарушение его не может влечь привлечение к ответственности на основании ст.8.1 КоАП РФ.

Нарушение требований указанных нормативных актов при наличии соответствующих элементов состава административного правонарушения может влечь за собой ответственность на основании специальной нормы - ст.9.1 КоАП РФ.

Кроме того, утверждение ответчика, что Обществом нарушены сроки проведения экспертизы промышленной безопасности, не подтверждено необходимыми доказательствами.

Проектный срок эксплуатации нефтепровода не установлен.

Нефтепровод введен в эксплуатацию в 1972 году.

Согласно заключению от 20.11.2003 года N 884.4 о возможности дальнейшей эксплуатации нефтепровода (отчет ОР N 884.07), сделанному ООО-1, компетенция которого Управлением под сомнение не ставится, срок эксплуатации трубопровода составляет 35 лет.

Сам же ответчик утверждает, что не допускается эксплуатация трубопровода без проведения работ по продлению срока безопасной эксплуатации по достижению срока эксплуатации.

Суд приходит к выводу, что при разрешении настоящего спора могут быть применены Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности, утвержденные постановлением Госгортехнадзора РФ от 05.06.2003 г. N 56.

Заявитель не отрицает необходимость применения Правил от 05.06.2003 года.

Обществу ставится в вину нарушение пункта 3.5.4.206 Правил от 05.06.2003 г., который устанавливает, что сроки проведения ревизии нефтегазосборных трубопроводов устанавливаются администрацией организации и службой технического надзора в зависимости от скорости коррозионно-эрозионных процессов с учетом опыта эксплуатации аналогичных трубопроводов, результатов наружного осмотра, предыдущей ревизии и необходимости обеспечения безопасной и безаварийной эксплуатации трубопроводов в период между ревизиями, но не реже чем 1 раз в 8 лет.

В доказательство соблюдения этих требований заявитель представил акт ревизии трубопровода от 07.10.1999 года, сведения о проведении этой ревизии также отражены в паспорте нефтепровода.

Эти доводы заявителя Управлением не опровергнуты, а утверждение, что ревизия должна проводиться не реже, чем 1 раз в 4 года ответчиком не доказано.

В соответствии с пунктом 1.1.7 Правил от 05.06.2003 года на нефтегазодобывающих объектах, построенных и принятых в эксплуатацию до вступления в действие настоящих Правил, разрабатываются (при необходимости) компенсационные меры безопасности, которые должны быть согласованы с соответствующим территориальным органом Госгортехнадзора России по месту нахождения объекта надзора.

Однако нарушение данного пункта Правил от 05.06.2003 года в вину Обществу оспариваемым постановлением не ставится.

В материалах дела имеется заключение N 884.4 от 20.11.2003 года о возможности дальнейшей эксплуатации трубопровода, выполненное специализированной организацией, согласно которому трубопровод может быть допущен к эксплуатации с условием выполнения предложений сроком на 4 года со сроком следующего диагностирования 2007 год.

Предложения по данному заключению Обществом выполнены, что Управление не отрицает.

Установленный заключением срок диагностирования не наступил.

Доказательств того, что работы, проведенные при подготовке заключения о возможности дальнейшей эксплуатации трубопровода, не соответствуют требованиям, предъявляемым к ревизии нефтепровода, Управление суду не представило.

Таким образом, доказательства вины Общества в соответствии с положениями ст.2.1 ч.2 КоАП РФ в материалах дела отсутствуют.

Суд также считает необходимым отметить, что, исходя из правовой позиции Управления и содержания постановления от 03 июля 2007 года N 44, следует, что срок давности привлечения к ответственности, установленный ст.4.5 КоАП РФ, истек.

Требования Общества надлежит удовлетворить.

Руководствуясь ст.ст.167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

Требования удовлетворить.

Признать незаконным постановление государственного инспектора отдела экологического контроля Печорского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору от 03 июля 2007 года N 44 по делу об административном правонарушении, которым наложен штраф в размере 100000 руб. на основании ст.8.1 КоАП РФ на ООО, и отменить его.

Решение может быть обжаловано во Второй арбитражный апелляционный суд в апелляционном порядке и вступает в силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба.