Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 11 июня 2013 г. "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" по жалобе гражданки Арнаутовой Людмилы Алексеевны"

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего В.В. Кретова, судей Д.Н. Басманова, А.В. Проскурова, П.Ф. Пунегова,

с участием гражданки Л.А. Арнаутовой, представителя Государственного Совета Республики Коми А.В. Турковой - начальника отдела социального законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Коми, представителей Главы Республики Коми А.Н. Лукиной - начальника отдела социального законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, И.М. Нихельман - консультанта отдела анализа и развития законодательства в сфере социальной защиты населения Агентства Республики Коми по социальному развитию, М.Ю. Бровкиной - заведующей службой правового обеспечения в сфере гражданского и финансового законодательства отдела претензионно-исковой работы государственного бюджетного учреждения Республики Коми "Центр правового обеспечения", представителя прокурора Республики Коми О.Н. Боковиковой - прокурора отдела Управления по надзору за исполнением федерального законодательства Прокуратуры Республики Коми,

руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 90, 91, 92 и 93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании жалобу гражданки Л.А. Арнаутовой о проверке конституционности части 1 статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми".

Поводом к рассмотрению явилась жалоба Л.А. Арнаутовой на ограничение оспариваемым нормативным правовым актом ее конституционных прав на социальное обеспечение.

Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Коми положения вышеприведенного Закона Республики Коми.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В. Проскурова, выступления сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. В Конституционный Суд Республики Коми обратилась гражданка Л.А. Арнаутова о проверке конституционности части 1 статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" (далее - Закон Республики Коми).

В жалобе заявительница просит признать положения вышеприведенного Закона Республики Коми не соответствующими Конституции Республики Коми, ее статьям 11, 18, 65.

В обоснование жалобы Л.А. Арнаутова указала, что до 31 декабря 2012 года в соответствии с решением Совета муниципального района "Удорский" от 28 апреля 2007 года N 2-3 "О мерах социальной поддержки специалистов муниципальных учреждений муниципального района "Удорский" ей, как специалисту муниципального учреждения здравоохранения, предоставлялись меры социальной поддержки в виде оплаты в размере 100 процентов за пользование жилым помещением (платы за наем), оплаты в размере 100 процентов коммунальных услуг (электроснабжение в пределах установленного норматива для специалиста (90 кв. час в месяц), отопление (теплоснабжение) на всю занимаемую площадь). На основании Постановления Правительства Республики Коми от 20 ноября 2012 года N 498 "О передаче в государственную собственность Республики Коми муниципальных учреждений здравоохранения" муниципальное учреждение "Удорская центральная районная больница", работником которого являлась Л.А. Арнаутова, передано в государственную собственность Республики Коми. Меры социальной поддержки специалистам государственных учреждений здравоохранения Республики Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, предусмотрены частью 1 статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми". По мнению Л.А. Арнаутовой, положения упомянутого Закона Республики Коми нарушают ее конституционные права на социальное обеспечение, так как ограничивают меры социальной поддержки специалистам государственных учреждений здравоохранения Республики Коми по оплате за пользование жилым помещением и коммунальных услуг (отопление и освещение) пределами установленной социальной нормы площади жилого помещения и нормативами потребления коммунальных услуг, а также исключают медицинских работников, вышедших на пенсию и проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, членов семьи медицинских работников, из числа лиц, пользующихся указанными социальными льготами.

Конституционный Суд Республики Коми в силу положений частей второй и третьей статьи 68 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" выносит постановления и определения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении; при этом Конституционный Суд Республики Коми принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальными и другими актами толкования или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

В соответствии с частями второй и третьей статьи 3 этого же Закона Республики Коми Конституционный Суд Республики Коми решает исключительно вопросы права, при осуществлении конституционного судопроизводства он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

В силу статей 90 и 91 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Республики Коми с жалобой на нарушение своих конституционных прав и свобод нормативным правовым актом Республики Коми и такая жалоба признается допустимой, если этим нормативным правовым актом затрагиваются его конституционные права и свободы и если оспариваемый нормативный правовой акт применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем нормативный правовой акт.

Между тем приложенными к жалобе заявительницы материалами не подтверждается применение в ее деле положений части 1 статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", как не допускающих предоставление социальных льгот по оплате за пользование жилым помещением и коммунальных услуг членам семьи медицинских работников и медицинским работникам, вышедшим на пенсию и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа. Таким образом, данная жалоба в этой части не может быть признана допустимой и производство по ней на основании статей 39, 63 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" подлежит прекращению.

Учитывая изложенное, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Коми являются положения части 1 статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части ограничения мер социальной поддержки специалистам государственных учреждений здравоохранения Республики Коми по оплате за пользование жилым помещением и коммунальных услуг (отопление и освещение) пределами установленной социальной нормы площади жилого помещения и нормативами потребления коммунальных услуг.

2. Конституция Республики Коми в соответствии с целями социального государства (статья 11) гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 40, часть 1). При этом Конституция Республики Коми, определяя направления социальной политики в Республике Коми, вместе с тем, не закрепляет конкретные меры такой защиты, равно как и объем и условия их предоставления тем или иным категориям граждан. Определение организационно-правовых форм и механизмов реализации социальной защиты, включая социальную поддержку, относится к полномочиям законодателя.

2.1. Как отмечал в своих Постановлениях от 20 мая 2010 года, от 29 декабря 2010 года Конституционный Суд Республики Коми, изначально, начиная с 1930 года, на основании Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках" (утратило силу в связи с принятием Федерального закона от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ), а в дальнейшем - Жилищного кодекса РСФСР (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ), Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ) квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках предоставлялись жилищно-коммунальные льготы как часть сохраняющей актуальность политики стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности, и последовательно, вплоть до 1 января 2005 года медицинские работники, работающие и проживающие в сельской местности, а также проживающие с ними члены их семей пользовались льготами в виде освобождения от оплаты за пользование жилым помещением (за наем) и коммунальных услуг (отопления и освещения), предоставляемыми государством на федеральном уровне.

2.2. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ осуществлен пересмотр системы социальных гарантий, установленных для различных категорий граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года, что было связано с принятием в рамках процесса разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Федеральных законов от 4 июля 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения. Так, согласно статье 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в редакции данного Федерального закона меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть четвертая), организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти (часть пятая), муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления (часть шестая). Соответственно, в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (поселках городского типа) организации здравоохранения и должен был определяться уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих и проживающих в той же местности медицинских работников.

Таким образом, полномочиями по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 1 января 2005 года мер социальной поддержки специалистов организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, федеральный законодатель наделил органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые, как следует из преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, при переходе к основанной на положениях данного Федерального закона системе социальной защиты граждан, предусматривающей замену основной части ранее предоставлявшихся им льгот в натуральной форме денежными выплатами, обязаны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты указанной категории медицинских работников в жилищно-коммунальной сфере.

Это согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (Постановления от 16 декабря 1997 года N 20-П, от 24 мая 2001 года N 8-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 1 декабря 2005 года N 521-О и др.). Конституционно-правовой смысл правовых норм, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

В настоящее время право органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам предусмотрено Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (статья 72).

3. В рамках предоставленных статьей 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ полномочий с 1 января 2005 года республиканским законодателем были установлены правовые гарантии социальной защиты отдельных категорий населения, проживающих в Республике Коми.

Так, частью 1 статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" для специалистов государственных учреждений здравоохранения Республики Коми, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, были предусмотрены меры социальной поддержки в виде 100-процентного освобождения от оплаты занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах установленной социальной нормы площади жилья; 100-процентного освобождения от оплаты коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, содержание и текущий ремонт лифтов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг).

В ныне действующей редакции рассматриваемого Закона Республики Коми меры социальной поддержки для специалистов государственных учреждений здравоохранения Республики Коми, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, установлены в виде оплаты в размере 100 процентов за жилое помещение в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения; оплаты в размере 100 процентов коммунальных услуг в пределах установленных нормативов потребления, за исключением отопления (теплоснабжения), предоставляемого в пределах установленных нормативов потребления и установленной социальной нормы площади жилого помещения.

Таким образом, сами по себе вышеприведенные нормы не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан, поскольку направлены на создание благоприятных условий для обеспечения социальной защищенности указанной категории граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, и, кроме того, расширяют перечень жилищно-коммунальных льгот (оплата за водоснабжение, водоотведение, содержание и ремонт жилого помещения и пр.) по сравнению с действующим ранее законодательством.

Проверка же соответствия указанных мер социальной поддержки работающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа специалистам государственных учреждений здравоохранения Республики Коми тому уровню (объему) социальных гарантий, который законодательством предоставлялся данной категории граждан до 1 января 2005 года (освобождение от оплаты за пользование жилым помещением (за наем) и коммунальных услуг (отопления и освещения), не входит в компетенцию Конституционного Суда Республики Коми, как она определена в статье 96 Конституции Республики Коми, статье 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми".

На основании изложенного, руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, частью первой статьи 66, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 68, статьями 69, 91, 93 и 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать часть 1 статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части ограничения мер социальной поддержки специалистам государственных учреждений здравоохранения Республики Коми по оплате за пользование жилым помещением и коммунальных услуг (отопление и освещение) пределами установленной социальной нормы площади жилого помещения и нормативами потребления коммунальных услуг, соответствующими Конституции Республики Коми.

2. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности положений части 1 статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", как не допускающих предоставление социальных льгот по оплате за пользование жилым помещением и коммунальных услуг членам семьи медицинских работников и медицинским работникам, вышедшим на пенсию и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа.

3. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".

Конституционный Суд Республики Коми