Решение Оренбургского областного суда от 7 апреля 2009 г. N 3-14/2009 Указав, что наделение муниципальных образований полномочиями опекуна и попечителя, а также самостоятельным правом возбуждать в судах дела, участвовать в судебных заседаниях и давать, как орган опеки и попечительства, заключения по рассматриваемым делам произведено в нарушение федерального законодательства, суд отменил закон области в оспариваемой части

Решение Оренбургского областного суда
от 7 апреля 2009 г. N 3-14/2009

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Имамова Ю.М.,

при секретаре Беляковцевой И.Н.,

с участием прокурора Омельченко Л.В.,

представителя Законодательного Собрания Оренбургской области Ефремовой О.Ю., доверенность от 30 декабря 2008 года N 23-01/1112-И,

представителя Правительства Оренбургской области Сапрыкиной Н.Н., доверенность от 24 марта 2009 года N 01/22-132,

рассмотрев 7 апреля 2009 года в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании недействующими и не подлежащими применению абзацев 11 и 24 пункта 1 статьи 2 Закона Оренбургской области от 27 ноября 2007 года N 1731/357-IV-ОЗ "О наделении городских округов и муниципальных районов государственными полномочиями Оренбургской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними", установил:

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению абзацев 11 и 24 пункта 1 статьи 2 Закона Оренбургской области от 27 ноября 2007 года N 1731/357-IV-ОЗ "О наделении городских округов и муниципальных районов государственными полномочиями Оренбургской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними", сославшись на то, что право субъекта Российской Федерации наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству законом не предусмотрено.

Согласно ст. 34 Гражданского кодекса РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства регулируются Гражданским кодексом РФ, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" предусмотрена передача с 1 января 2008 года полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над несовершеннолетними или не полностью дееспособными гражданами регулируются Федеральным законом от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве".

В силу положений ст. 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, которое состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 ст. 2 настоящего Кодекса. В связи с этим нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.

В соответствии с пунктом 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, могут передаваться законами субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления только в случае, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

С учетом указанных доводов прокурор просил признать абзацы 11 и 24 пункта 1 статьи 2 Закона Оренбургской области недействующими и не подлежащими применению с момента введения их в действие.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Омельченко Л.В. уточнила заявленные требования и просила признать оспариваемые положения областного Закона недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу.

Представители Законодательного Собрания и Правительства Оренбургской области Ефремова О.Ю. и Сапрыкина Н.Н. с требованиями прокурора не согласились и в обоснование своих возражений суду пояснили, что органами опеки и попечительства в Оренбургской области являются органы исполнительной власти Оренбургской области: министерство образования, министерство здравоохранения и министерство социального развития. Законом Оренбургской области "О наделении городских округов и муниципальных районов государственными полномочиями Оренбургской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними" городские округа и муниципальные районы наделены лишь полномочиями органа опеки и попечительства, что является допустимым, т.к. согласно подпункта 24.2 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится, в том числе, решение вопросов об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству. В соответствии с пунктом 6 ст. 26.3 указанного Федерального закона субъекты Российской Федерации своими законами могут наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 - 36, 38 - 40, 42, 43, 48, 52, 58, 64). Подпункт 24.2 пункта 2 указанной статьи (организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству) не включен в указанный перечень вопросов, которые не могут быть переданы органам местного самоуправления, следовательно, законом субъекта Российской Федерации вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству могут быть переданы органам местного самоуправления.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела и доводы прокурора суд считает необходимым заявление удовлетворить по следующим основаниям.

Согласно части 2 ст. 253 ГПК РФ суд установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Установлено, что постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 14 ноября 2007 года N 1731 принят Закон Оренбургской области "О наделении городских округов и муниципальных районов государственными полномочиями Оренбургской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними", который 26 ноября 2007 года подписан губернатором Оренбургской области и опубликован в газете "Южный Урал" 8 декабря 2007 года.

Данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с наделением городских округов и муниципальных районов государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними и его положения, предусматривающие наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно законом Оренбургской области об областном бюджете на очередной финансовый год при условии, если законом Оренбургской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

В соответствии с Законом Оренбургской области от 24 декабря 2008 года N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" предусмотрено предоставление субвенций, выделяемых из областного фонда компенсаций в бюджеты муниципальных образований на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий по опеке и попечительству над несовершеннолетними в сумме 24118,0 тыс. руб. (таблица 14 Приложения 15 к Закону).

Таким образом, указанный Закон на территории Оренбургской области в 2009 году действует. При этом данный Закон регулирует отношения только по организации опеки и попечительства над несовершеннолетними, и не распространяется в отношении других граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве.

В настоящее время данный Закон действует в редакции Закона Оренбургской области от 26 декабря 2008 года N 2715/581-IV-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Оренбургской области в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве".

Согласно пункта 1 статьи 2 Закона Оренбургской области "О наделении городских округов и муниципальных районов государственными полномочиями Оренбургской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними" муниципальные районы и городские округа Оренбургской области наделены государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними.

В частности, согласно абзацев 11 и 24 пункта 1 статьи 2 Закона они наделены государственными полномочиями по осуществлению функций опекуна, попечителя в объеме, установленном законодательством, а также на возбуждение в судах дел о лишении родительских прав, ограничении родительских прав, признании брака недействительным в случаях, предусмотренных Семейным кодексом Российской Федерации, об отмене усыновления (удочерения) и других дел в защиту прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних.

Остальные положения Закона Оренбургской области прокурором не оспариваются и суд рассматривает его заявление в рамках заявленных требований, что не противоречит части 3 ст. 246 ГПК Российской Федерации.

В соответствии с пунктом "о" ст. 71 Конституции РФ и пунктом 1 ст. 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на территории Российской Федерации - часть 1 ст. 76 Конституции РФ.

В силу указанных правовых норм субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями принимать свои нормативные правовые акты в области гражданского права.

В соответствии с пунктом 1 ст. 34 Гражданского кодекса РФ и пунктом 2 ст. 121 Семейного кодекса РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ).

Согласно пунктов "е", "ж" части 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы воспитания и образования, здравоохранения, защиты семьи и детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации, в противном случае действуют федеральные законы.

Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", который вступил в силу с 1 сентября 2008 года, регулирует отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами.

В части 1 ст. 6 данного Федерального закона N 48-ФЗ также установлено, что органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 8 части 1 ст. 8 данного Федерального закона к полномочиям органов опеки и попечительства относится представление законных интересов несовершеннолетних и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению интересов подопечных противоречат законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Российской Федерации или интересам самих подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных.

При этом, в силу ст. 3 данного Федерального закона отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом РФ, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Поскольку федеральным законодательством установлено, что органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, то органы местного самоуправления не могут являться такими органами.

Из оспариваемых прокурором положений Закона Оренбургской области следует, что муниципальные районы и городские округа Оренбургской области не только наделены отдельными государственными полномочиями органа опеки и попечительства, но фактически они являются органом опеки и попечительства, поскольку самостоятельно и от своего имени либо через свои управления (отделы) образования осуществляют в полном объеме функции опекуна и попечителя, в интересах несовершеннолетних они обращаются в различные органы, в том числе обращаются в суды, участвуют в судебных заседаниях и как орган опеки и попечительства дают заключения по существу заявленных требований.

В судебном заседании представители Законодательного Собрания и Правительства Оренбургской области указанные обстоятельства признали.

С учетом такой правоприменительной практики суд считает, что оспариваемыми положениям Закона Оренбургской области муниципальные районы и городские округа были наделены не только правом осуществлять отдельные государственные полномочия органа опеки и попечительства, но фактически становились такими органами с полным объемом полномочий.

Такое практическое применение закона привело к тому, что не орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в данном случае - министерство образования Оренбургской области), а органы местного самоуправления являются органами опеки и попечительства, что прямо противоречит федеральному законодательству.

Суд считает, что субъекты Российской Федерации также не вправе наделять органы местного самоуправления полномочиями органа опеки и попечительства, поскольку в силу положений пункта 4 части 1 ст. 14.1, пункта 3 части 1 ст. 15.1 и пункта 4 части 1 ст. 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления имеют право лишь на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

При этом органы местного самоуправления не должны подменять орган опеки и попечительства, и не могут осуществлять государственные полномочия по опеке и попечительству.

Такое наделение муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями органа опеки попечительства противоречит также пункту 1 ст. 3 Закона Оренбургской области от 6 марта 1998 года N 256/76-ОЗ "Об организации работы органов опеки и попечительства Оренбургской области", в редакции от 10 октября 2007 года N 1620/343-IV-ОЗ, в соответствии с которым органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти Оренбургской области в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты населения.

В судебном заседании установлено, что разрешая вопрос об организации деятельности органа опеки и попечительства, областным законодателем не были приняты во внимание Рекомендации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации, содержащиеся в Письме Министерства образования и науки РФ от 25 июня 2007 года N АФ-226/06, в которых было указано, что для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предусматривается создание государственным органом опеки и попечительства субъекта Российской Федерации территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований, которые не являются муниципальными органами, а также были приведены модели закона субъекта Российской Федерации "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации" и Положения о территориальном органе опеки и попечительства в муниципальном образовании субъекта Российской Федерации (приложения N 1, 2 к Рекомендациям).

Суд не соглашается с доводами представителей Законодательного Собрания и Правительства Оренбургской области о том, что подпункт 24.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству" не включен в перечень вопросов, которые в силу пункта 6 статьи 26.3 этого же Федерального закона не могут быть переданы органам местного самоуправления, следовательно, органы местного самоуправления могут быть наделены полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству, по следующим основаниям.

В пункте 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ приведены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 24.2 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Указанный подпункт действительно не включен в перечень вопросов, не подлежащих передаче органам местного самоуправления - пункт 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ.

Между тем такое толкование закона является неправильным, поскольку в пункте 6 ст. 26.3 указанного Федерального закона установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такой порядок не определен. Более того, в статьях 14.1, 15.1, 16.1 данного Федерального закона установлено, что органы местного самоуправления вправе лишь участвовать в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, о чем говорилось выше. Иной федеральный закон, регулирующий эти отношения, не принят. Следовательно, полномочия субъекта Российской Федерации по организации деятельности по осуществлению опеки и попечительству не могут быть переданы органам местного самоуправления.

Ссылки на статью 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ также являются необоснованными, поскольку в данной статье прямо предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

В данном случае наделение муниципальных районов и городских округов Оренбургской области полномочиями опекуна и попечителя, а также самостоятельным правом возбуждать в судах дела, участвовать в судебных заседаниях и давать, как орган опеки и попечительства, заключения по рассматриваемым делам произведено в нарушение федерального законодательства, что в силу части 2 ст. 20 этого же Федерального закона является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Кроме того, суд считает, что наделение органов местного самоуправления полномочиями возбуждать в судах гражданские дела, соответственно участвовать при их рассмотрении с предусмотренными процессуальными правами, произведено в нарушение пункта "о" ст. 71 Конституции РФ и ст. 1 Гражданского процессуального кодекса РФ, в соответствии с которыми гражданско-процессуальное законодательство и порядок гражданского судопроизводства находится в ведении Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями принимать свои нормативные правовые акты, касающиеся гражданского процессуального законодательства.

Наделение муниципальных районов и городских округов Оренбургской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству также нарушает права самих муниципальных образований, которые самостоятельны в пределах своих полномочий, и вправе самостоятельно решать вопросы местного значения (статьи 12, 130 Конституции РФ).

С учетом уточненных требований прокурора суд считает возможным признать недействующими и не подлежащими применению оспариваемые нормы Закона Оренбургской области с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.194 - 199, 253 ГПК Российской Федерации, суд решил:

Заявление заместителя прокурора Оренбургской области удовлетворить и признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу абзацы 11 и 24 пункта 1 статьи 2 Закона Оренбургской области от 27 ноября 2007 года N 1731/357-IV-ОЗ "О наделении городских округов и муниципальных районов государственными полномочиями Оренбургской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними".

Поручить Законодательному Собранию и Правительству Оренбургской области после вступления решения суда в законную силу опубликовать в газете "Южный Урал" соответствующее сообщение о решении суда.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение 10 дней.

Судья Оренбургского областного суда

Ю.М. Имамов