Решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 2 июня 2014 г. N А81-326/2014 "О признании недействующим решения Городской Думы МО город Лабытнанги от 18.12.2013 N 578 "О внесении изменения в Решение Городской Думы от 07.09.2011 N 335 "Об утверждении Правил благоустройства и содержания территории муниципального образования город Лабытнанги"

Резолютивная часть решения объявлена 29 мая 2014 года.

Полный текст решения изготовлен 02 июня 2014 года.

Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе председательствующего судьи Сеитова Э.М., судей Кустова А.В., Назметдиновой Р.Б., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Джанибековой Р.Б., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества "Тепло-Энергетик" (ОГРН 1048900102052 ИНН 8902010724) о признании недействующим решения Городской Думы муниципального образования г. Лабытнанги от 18.12.2013 N 578 "О внесении изменения в решение Городской Думы от 07.09.2011 N 335 "Об утверждении правил благоустройства и содержания территории муниципального образования г. Лабытнанги",

при участии в судебном заседании:

от заявителя - Подсадная О.Н. по доверенности от 27.01.2014 N 08/20,

от заинтересованного лица - Ломакина Н.В. по доверенности от 17.02.2014 N 9,

установил:

открытое акционерное общество "Тепло-Энергетик" (далее по тексту - заявитель, ОАО "Тепло-Энергетик", Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим решения Городской Думы муниципального образования г. Лабытнанги (далее по тексту - заинтересованное лицо, Дума) от 18.12.2013 N 578 "О внесении изменения в решение Городской Думы от 07.09.2011 N 335 "Об утверждении правил благоустройства и содержания территории муниципального образования г. Лабытнанги".

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемое решение не соответствует ст. 71 Конституции РФ, ст. 210 Гражданского кодекса РФ, ч. 4 ст. 7, ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, так как незаконно возлагает на Общество обязанности, связанные с экономически необоснованными и невыгодными расходами для заявителя. Обязанность несения бремени содержания имущества не собственником может быть установлена только федеральным законом, к числу которого Правила благоустройства не относятся. При отсутствии такого федерального закона бремя содержания имущества несобственником может быть возложено только на договорной основе. В свою очередь, условиями договора аренды на заявителя как арендатора не возложена обязанность по обустройству зданий и сооружений канализации.

От заинтересованного лица поступил отзыв, в соответствии с которым просит суд отказать в удовлетворении требований заявителя. В обоснование своих возражений Дума указывает, что все сооружения канализации на территории МО г. Лабытнанги находятся в муниципальной собственности и предоставлены по договору аренды ОАО "Тепло-Энергетик", следовательно, рассматриваемые правоотношения носят административный характер, исходят не из добровольности участия в выполнении правил благоустройства, а в обязательности их выполнения. Кроме того, в соответствии с законодательством о водоотведении поддержание системы и (или) объектов водоотведения в исправном состоянии, производство их текущего ремонта и капитального ремонта, несение расходов на их содержание, является обязанностью арендатора.

Представитель заявителя поддержала заявленные требования в полном объеме.

Представитель заинтересованного лица с заявленными требованиями не согласилась по доводам, изложенным в отзыве и дополнениях к нему.

Заслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, отзыв, дополнения к заявлению и отзыву, арбитражный суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

На основании оспариваемого решения Думы от 18.12.2013 N 578 "О внесении изменения в решение Городской Думы от 07.09.2011 N 335 "Об утверждении правил благоустройства и содержания территории МО г. Лабытнанги" в Правила благоустройства и содержания территории МО г. Лабытнанги, утв. решением Думы 07.09.2011 N 335, внесены изменения, а именно пункт 5.7 дополнен следующим содержанием: ответственным за эксплуатацию здания, сооружения канализации, переданного на праве аренды, концессии, является лицо, которое владеет зданием, сооружением канализации на праве аренды, концессии. Лицо, владеющее зданием, сооружением канализации на праве аренды, концессии обязано оградить территории, на которых располагаются сети и сооружения канализации. Сооружения канализации должны иметь глухое ограждение высотой 2,5 м. Допускается предусматривать ограждение на высоту 2 м - глухое и на 0,5 м - из колючей проволоки или металлической сетки, при этом во всех случаях должна предусматриваться колючая проволока в 4 - 5 нитей на Бронштейнах с внутренней стороны ограждения. Примыкание к ограждению строений, кроме проходных и административно-бытовых зданий, не допускается.

Посчитав, что данное решение не соответствует Конституции РФ, Гражданскому кодексу РФ, Закону N 131-ФЗ, возлагает на Общество необоснованные расходы, ущемляет его интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ОАО "Тепло-Энергетик" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 29, частью 3 статьи 191 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Согласно части 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (часть 5 статьи 194 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Статьей 12 Конституции РФ установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно части 1 статьи 130, части 1 статьи 132 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

В соответствии с положениями статьи 2 Закона N 131-ФЗ вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом N 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В соответствии со статьей 4 Устава МО г. Лабытнанги Дума входит в структуру органов местного самоуправления и является представительным органом муниципального образования.

Судом установлено, что оспариваемое решение Думы содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, опубликовано в газете "Вестник Заполярья" от 28.12.2013 N 176 и на официальном сайте администрации г. Лабытнанги 23.12.2013 г.

Таким образом, оспариваемое решение Думы является нормативным правовым актом, принятым представительным органом местного самоуправления.

На основании статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесены: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа (п. 3 ч. 1); организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (п. 4 ч. 1); утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (п. 25 ч. 1).

При этом под благоустройством территории поселения (городского округа) понимается комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории (статья 2 Закона N 131-ФЗ).

В силу пункта 2 статьи 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно пункту 1 статьи 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Статьей 71 Конституции Российской Федерации установлено, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в пункте 1 статье 3 ГК РФ.

Участниками гражданских правоотношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях также участвуют и муниципальные образования.

Гражданское законодательство регулирует отношения собственности физических и юридических лиц, а также определяет права и обязанности собственников в отношении принадлежащего им имущества.

Согласно статье 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Указанной нормой предусмотрено возложение и на иных лиц, не являющихся собственниками имущества, бремени содержания имущества. При этом обязанность данных лиц содержать имущество должна быть обусловлена договором либо положениями закона.

Из анализа перечисленных нормативных положений следует, что рассматриваемые правоотношения регулируются нормами гражданского законодательства и возложение на арендаторов зданий (помещений), строений и сооружений канализации обязанностей по благоустройству территории, включающей в себя ограждение территории, на которых располагаются сети и сооружения канализации, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора.

В данном случае такая обязанность возложена на арендатора решением органа местного самоуправления.

Как следует из материалов дела, здания и сооружения канализации на территории МО г. Лабытнанги являются муниципальным имуществом и находятся у ОАО "Тепло-Энергетик" в аренде на основании договора аренды от 06.07.2009 N 130-А, заключенного с администрацией г. Лабытнанги.

Согласно частям 1, 2 статьи 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении) передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Осуществление полномочий по организации в границах поселения, городского округа водоснабжения населения и водоотведения посредством передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям, за исключением случаев передачи прав владения, пользования, распоряжения такими системами и (или) объектами в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

В силу пункта 3 части 1 статьи 41.3 Закона о водоснабжении арендатор по договору аренды систем и (или) объектов, указанных в части 1 статьи 41.1 настоящего Федерального закона, обязан поддерживать системы и (или) объекты, указанные в части 1 статьи 41.1 настоящего Федерального закона, в исправном состоянии, проводить их текущий ремонт и капитальный ремонт, нести расходы на их содержание.

Толкование процитированных норм Закона о водоснабжении позволяет прийти к выводу, что обязанность поддерживать в исправном состоянии, проводить текущий и капитальный ремонты, нести расходы на содержание возложена на арендатора только в отношении переданных ему по договору аренды объектов канализации.

При этом под капитальным ремонтом в силу действующего законодательства понимается комплекс строительных и организационно-технических мероприятий по устранению физического и функционального (морального) износа, не предусматривающих изменения основных технико-экономических показателей здания или сооружения, включающих, в случае необходимости, замену отдельных или всех конструктивных элементов (за исключением несменяемых) и систем инженерного оборудования с их модернизацией.

Таким образом, капитальный ремонт объекта не предусматривает строительство нового объекта, а выполняется лишь для восстановления технических и экономических характеристик объекта до значений, близких к проектным, с заменой или восстановлением любых составных частей.

Следовательно, федеральное законодательство в области водоснабжения не предусматривает возложение обязанности на арендатора осуществлять мероприятия по ограждению территории, на которой располагаются сети и сооружения водоснабжения и канализации, которые по своей сути сводится к строительству нового объекта. В данном случае понятие "ограждение территории" не охватывается понятиями "поддерживать объекты в исправном состоянии", "проводить текущий и капитальный ремонты", "нести расходы на содержание объектов".

В соответствии с частью 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъекта РФ.

Из оспариваемого решения Думы (в том числе договора аренды от 06.07.2009 N 130-А) следует, что здания, сооружения канализации, территории, на которых они располагаются, не являются собственностью арендатора, на которого оспариваемым решением возложена обязанность по ограждению территории.

Учитывая, что бремя содержания является элементом правомочий собственника, регулируемых гражданским законодательством, которое в силу пункта "о" статьи 71 Конституции РФ, пункта 1 статьи 3 ГК РФ находится в ведении Российской Федерации, случаи несения бремени содержания имущества несобственником при нормативно-правовом регулировании могут быть установлены лишь федеральными законами, к числу которых Правила благоустройства органа местного самоуправления не относятся. При отсутствии такого федерального закона бремя содержания на несобственника может быть возложено только на договорной основе.

Прописанная оспариваемым решением обязанность по ограждению территории, на которой располагаются сети и сооружения канализации, предусматривает несение арендатором финансовых расходов и трудовых затрат на проведение таких мероприятий. Между тем, как уже отмечалось, федеральное законодательство исходит из добровольности участия юридических и физических лиц по несению бремени содержания имущества, собственником которых они не являются.

Следовательно, возложение нормативным правовым актом органа местного самоуправления на арендаторов имущества дополнительных, не предусмотренных федеральным законом обязанностей по ограждению территории противоречит требованиям федерального законодательства.

Кроме того, ст. 55.25 Градостроительного кодекса РФ, СП 31.13330.2012. Свод правил. Водоснабжение. Наружные сети и сооружения, Правила технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации, утв. приказом Госстроя РФ от 30.12.1999 N 168, Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территории муниципальных образований, утв. приказом Минрегиона РФ от 27.12.2011 N 613, указанные в преамбуле решения Думы от 18.12.2013 N 578, также не содержат норм, обязывающих лиц нести бремя содержания имущества, собственником которых они не являются.

На основании изложенного решение Думы от 18.12.2013 N 578 "О внесении изменения в решение Городской Думы от 07.09.2011 N 335 "Об утверждении правил благоустройства и содержания территории муниципального образования г. Лабытнанги" подлежит признанию недействующим и не соответствующим положениям статьи 71 Конституции РФ, статьи 210 ГК РФ, части 4 статьи 7 и статьи 16 Закона N 131-ФЗ.

Руководствуясь статьями 9, 16, 64, 65, 71, 110, 167, 168, 169, 170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа решил:

требования заявленные открытым акционерным обществом "Тепло-Энергетик" удовлетворить полностью.

Признать недействующим Решение Городской Думы муниципального образования город Лабытнанги от 18.12.2013 N 578 "О внесении изменения в Решение Городской Думы от 07.09.2011 N 335 "Об утверждении Правил благоустройства и содержания территории муниципального образования город Лабытнанги", как противоречащее положениям нормативных правовых актов, которые имеют большую юридическую силу - ст. 71 Конституции Российской Федерации, ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 7 и ст. 16 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Взыскать с Городской Думы муниципального образования город Лабытнанги (ИНН 8902011630, ОГРН 1068901005062, адрес (место нахождения): 629400, ЯНАО, г. Лабытнанги, ул. Площадь В. Нака, д. 1) в пользу открытого акционерного общества "Тепло-Энергетик" (ОГРН 1028900689091 ИНН 8910001410; адрес (место нахождения): 629350, ЯНАО, п.г.т. Тазовский, мкр. Геолог, д. 8) расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2 000,00 рублей.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Решение может обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа.

Председательствующий судья

Э.М. Сеитов

Судьи

А.В. Кустов

Р.Б. Назметдинова