Постановление Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 17 апреля 2013 г. N 1462 "О Докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2012 году"

ГАРАНТ:

Постановлением Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 июня 2013 г. N 1609 настоящее постановление снято с контроля

Рассмотрев представленный Председателем Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа С.Н. Харючи Доклад о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2012 году (далее - Доклад 2012 года) и руководствуясь частью 3 статьи 24 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:

1. Одобрить основные положения Доклада 2012 года.

2. Считать, что в Докладе 2012 года системно оценивается состояние законодательного обеспечения основных направлений внутренней политики Ямало-Ненецкого автономного округа и определяются перспективы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствующих сферах общественных отношений.

3. Представить Доклад 2012 года Губернатору Ямало-Ненецкого автономного округа.

4. Направить Доклад 2012 года председателям палат Федерального Собрания Российской Федерации, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа, Главному федеральному инспектору по Ямало-Ненецкому автономному округу аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа, Прокуратуру Ямало-Ненецкого автономного округа, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу, главам муниципальных образований и в представительные органы муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе, в Избирательную комиссию Ямало-Ненецкого автономного округа, Счетную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Общественную палату Ямало-Ненецкого автономного округа.

5. Комитетам и депутатам Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа использовать выводы и рекомендации Доклада 2012 года при осуществлении своей деятельности по правовому мониторингу и реализации полномочий Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.

6. Опубликовать Доклад 2012 года в официальном издании Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.

7. Направить данное Постановление для официального опубликования.

8. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа

С.Н. Харючи

Доклад
о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2012 году

Предисловие

Федеративное устройство Российской Федерации предполагает реализацию в практике публичного управления на региональном уровне единства двух равнозначных подходов - единства общих основ правового регулирования, устанавливаемых федеральным законодательством, и вариативности форм их реализации в соответствии с экономическими, географическими, культурологическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации, реализуемых региональным законодательством.

Основными целями правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации является создание и реализация правовых оснований для целенаправленного регулирующего воздействия, оказываемого органами государственной власти субъекта Российской Федерации на различные сферы общественных отношений, а также для интеграции продуктивной активности и ресурсов всех участников общественных отношений в соответствии с объективными потребностями развития региона и интересами его населения.

Средством достижения этих целей является законотворчество, обеспечивающее преобразование полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в устойчивые алгоритмы публичного управления, механизмы распоряжения общественными ресурсами, методы достижения общественно значимых результатов.

Содержание, качество и результативность законотворческой деятельности на региональном уровне определяется значительным количеством факторов - тенденциями развития федерального законодательства и приоритетами публичного управленческого процесса, результатами правоприменительной практики судебных органов и органов прокуратуры, структурой и эффективностью разделения полномочий между различными уровнями и органами публичного управления и т.д.

Общую системную картину происходящих в правотворчестве и правоприменении процессов дает система мониторинга законодательства, которая осуществляется в Ямало-Ненецком автономном округе в соответствии с законами автономного округа от 06.04.2006 г. N 13-ЗАО "О правотворчестве" и от 08.06.2009 г. N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе". Именно эти законы формируют технологическую основу реализации стратегии правового развития региона. Содержательное наполнение этой стратегии определяется целями и задачами, принципами и приоритетами стратегии социально-экономического развития автономного округа.

Мониторинг состояния регионального законодательства осуществляется как в целях оценки качества технико-юридической формы реализации полномочий органов государственной власти автономного округа в региональном законодательстве, так и в целях оценки социально-экономического содержания, заключаемого в эту правовую форму. Результатом мониторинга является выявление проблем и перспектив развития законотворческого процесса, обеспечивающего создание правовых условий для оптимального управления процессами экономического и социального развития в регионе. Сводные итоги такого мониторинга традиционно фиксируются в докладах о состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа, которые в соответствии со своим функционалом стали неотъемлемым элементом системы публичного управления социально-экономическими процессами.

В условиях постоянных преобразований социально-политической сферы, колебаний экономического развития, неоднозначных демографических тенденций, неустойчивых приоритетов реформирования государственного сектора экономики постоянная оценка и систематизация результатов регулирующего воздействия, основным инструментом которого являются правовые акты, становится все более актуальной.

Критерии оценки качества законодательства постоянно совершенствуются, все больше становится обязательных и факультативных процедур, которые минимизируют риски принятия "неработающих" законов, - научно-правовая экспертиза правовых актов и их проектов, антикоррупционная экспертиза, финансово-экономическая экспертиза, оценка регулирующего воздействия, общественная экспертиза и т.д.

Настоящий доклад представляет собой научно-аналитический обзор основных стратегических ориентиров правового развития автономного округа и особенностей законодательного обеспечения в 2012 году, реализованных в результате деятельности Законодательного Собрания автономного округа и иных участников правотворческого процесса по таким направлениям, как стратегия развития элементов политической системы автономного округа, обеспечение политических прав граждан и правовое состояние институтов гражданского общества; правовая стратегия социально-экономического развития автономного округа; правовая стратегия обеспечения и защиты личных прав и свобод граждан, включая гарантии прав коренных малочисленных народов Севера.

Доклад носит публичный характер, что позволяет всем участникам общественных отношений оценить результативность деятельности Законодательного Собрания автономного округа и иных субъектов права законодательной инициативы, соответствие результатов законотворчества личным либо корпоративным интересам, принять меры для налаживания конструктивного взаимодействия с органами государственной власти автономного округа в случае выявления тенденций правового развития, непосредственно влияющих на условия деятельности этих участников отношений.

Структура доклада определяется задачами, которые он выполняет в системе управления социально-экономическими процессами в качестве основного инструмента мониторинга законотворческой деятельности, обеспечивающего оценку результативности этой деятельности.

По традиции доклад начинается с оценки стратегии и динамики правового развития автономного округа, обращается внимание на взаимосвязь между стратегиями социально-экономического и правового развития автономного округа, реализация которых все очевиднее связывается с эффективностью деятельности органов государственной власти региона и результативностью использования ими всех имеющихся в их распоряжении механизмов публичного управления. Перечень целей, задач, приоритетов и направлений развития в автономном округе постоянно уточняется и развивается. Поэтому все более остро встает вопрос о том, как синхронизировать бюджетные потоки и деятельность различных органов власти, обеспечить оптимальное распределение ограниченного количества общественных ресурсов для достижения этого многообразия целей. Очевидно, что основным предназначением законодательства в этих условиях становится создание устойчивых правил и принципов использования этих ресурсов для достижения максимального количества целей с наименьшими затратами.

И если при анализе законодательства автономного округа за 2011 год был сделан акцент на оценке содержания стратегии правового развития региона, то в настоящем докладе сделана попытка обозначить формальные свойства технологического механизма реализации правовой стратегии автономного округа как средства обеспечения приоритетов публичного управления в регионе с учетом возможностей и ограничений действующей в России модели федерализма.

Для этого проведена оценка результатов развития законодательства автономного округа в 2012 году в сопоставлении с итогами 2011 года по ряду количественных показателей, таких как соотношение принятых законов по степени воздействия на структуру законодательства автономного округа; по сферам правового регулирования; по цели (мотиву) принятия; по основным "потребителям результатов" их принятия; по типу реализуемых законодательных полномочий; по субъектам права законодательной инициативы, реализовавшим это право. Использование метода сравнительного анализа процессов и результатов развития законодательства в 2011 и 2012 годах позволяет более определенно говорить о наличии некоторых тенденций в развитии законодательства автономного округа, а также об их роли в обеспечении социально-экономического развития региона и, соответственно, определить эффективные методы стимулирования законодательного процесса.

Далее в систематизированном обобщенном виде представлены результаты анализа законотворческой деятельности по основным направлениям обеспечения политических, личных, социально-экономических и культурных прав граждан, а также обеспечения общественной безопасности, условий социально-экономического развития региона, воздействия на качество и уровень жизни населения автономного округа. Для оценки качества законодательства использованы такие критерии, как соблюдение пределов правотворческой компетенции в процессе принятия законов автономного округа; соотношение содержания закона и механизмов его реализации; соотношение закона как инструмента долгосрочного сбалансирования и удержания приоритетов в различных сферах публичного управления и приоритетов программы социально-экономического развития автономного округа; степень полноты и целостности механизма управления социально-экономическими процессами, зафиксированного в законе; степень полноты реализации полномочий субъекта Российской Федерации в региональном законодательстве, обоснованность их разграничения между различными органами государственной власти.

Значимое место в докладе отведено анализу итогов и выявлению существенных тенденций законотворческой деятельности в автономном округе. В заключение доклада формулируются необходимые рекомендации для всех субъектов законодательной инициативы в целом и для Законодательного Собрания автономного округа как обладателя специальных компетенций по контролю за исполнением законов, контролю за бюджетом.

Глава 1. Стратегия и динамика правового развития Ямало-Ненецкого автономного округа

В настоящий период региональное законодательство всех субъектов Российской Федерации, как это уже отмечалось в Докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2011 году, находится в стадии активной оптимизации. Начиная с 2008 года, во всех регионах России фиксируется осознание необходимости модернизировать свое законодательство, а вместе с ним управленческие и финансовые процессы.

В этот период (в марте 2008 года) в автономном округе, в одном из первых регионов России, принимается Доклад о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2007 году; в июне 2009 года вступает в силу Закон автономного округа от 08.06.2009 г. N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе".

Стратегия правового развития автономного округа в период его оптимизации направлена, с одной стороны, на уточнение и конкретизацию (детализацию) регионального законодательства, с другой - на комплексное совершенствование всей системы законодательства в целом и выстраивание четкой иерархической структуры (закон - подзаконный акт - правоприменительный акт) и предметной структуры (систематизация законодательного массива с упразднением устаревших законов, обобщением действующих законов, выделением отдельных положений законов в самостоятельные акты).

Цели правового развития определены Конституцией Российской Федерации и неизменны уже много лет: Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7 Конституции Российской Федерации).

Системный анализ документов, задающих стратегические ориентиры Ямало-Ненецкого автономного округа, позволяет выделить в качестве основного направления правового развития необходимость обеспечения устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе формирования и развития конкурентной экономики при соблюдении соответствующих экологических требований (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839 "О Стратегии социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года", Закон автономного округа от 24.12.2012 г. N 148-ЗАО "О Программе социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2016 годы").

Достижению этой цели должно способствовать развитие законодательства, обеспечивающего позитивное регулирующее воздействие на процессы модернизации инфраструктуры и отраслей социальной сферы, развития экономического потенциала, сохранения и развития человеческого потенциала и традиций, охраны окружающей среды и оздоровления экологии, становления автономного округа в качестве международного форпоста развития Арктики.

Задачей, решаемой в связи с этим органами государственной власти автономного округа путем законотворческой деятельности, должно стать правовое обеспечение процессов:

1) совершенствования механизмов и моделирования новых форм государственно-частного партнерства в приоритетных секторах экономики;

2) модернизации системы отбора проектов в сфере малого и среднего предпринимательства для последующей поддержки;

3) разработки критериев оценки эффективности транспортной инфраструктуры;

4) взаимодействия между всеми участниками жилищных отношений - гражданином, работодателем, банком, строительной компанией-продавцом жилья;

5) установления взаимной ответственности всех участников жилищно-коммунальных отношений и, как результат, повышения качества условий проживания и предоставления услуг;

6) внедрения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере государственного управления для оказания электронных государственных услуг населению, в том числе дистанционно;

7) разработки механизма, устанавливающего безусловную зависимость результатов образовательного процесса от потребностей регионального рынка труда;

8) выявления факторов, препятствующих доступности медицинской помощи и поддержанию на высоком уровне качества медицинских услуг, формирования контрмер по нивелированию этих факторов;

9) модернизации и систематизации мер социальной поддержки с акцентом на адресность;

10) моделирования новых вариантов стимулирования миграционных процессов для переселения нетрудоспособного населения в регионы с благоприятными условиями проживания;

11) совершенствования структуры расходов бюджета с учетом увеличения бюджета развития, повышения эффективности расходования бюджетных средств и ликвидации неэффективных затрат.

В правовой стратегии автономного округа определены и ориентиры правового регулирования в отношении отдельных категорий населения:

1. Правовое обеспечение социальной интеграции инвалидов - равного с другими гражданами доступа ко всем сферам социальной жизни, к объектам социальной инфраструктуры, услугам и информации (постановление Правительства автономного округа от 25.07.2011 г. N 470-П "Об утверждении Стратегии социальной интеграции инвалидов в Ямало-Ненецком автономном округе до 2020 года"), а также к деятельности и самореализации. Для достижения этой цели законодателю предстоит решить следующие тактические задачи:

1) сформировать организационно-правовые механизмы для эффективного функционирования региональной системы реабилитации и социальной адаптации инвалидов;

2) определить особенности и формы частно-государственного партнерства в сфере реабилитации инвалидов;

3) создать межведомственную систему постоянного мониторинга потребностей инвалидов в реабилитации и адаптации среды жизнедеятельности, объема и качества предоставляемых реабилитационных услуг;

4) создать организационно-правовые условия для адаптации социальной инфраструктуры к потребностям инвалидов и контроля за исполнением требований по созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.

2. Правовое обеспечение процессов социализации детей - определение основных направлений и механизмов реализации государственной политики автономного округа по решению задач, направленных на повышение благополучия подрастающего поколения ямальцев (постановление Правительства автономного округа от 26.09.2012 г. N 797-П "Об утверждении Региональной стратегии действий в интересах детей в Ямало-Ненецком автономном округе на 2012 - 2017 годы"). В качестве целей стратегия закрепляет:

1) создание наилучших условий для рождения, развития и воспитания детей;

2) обеспечение прав, интересов и потребностей каждого ребенка, проживающего в автономном округе;

3) создание благоприятной среды для успешной социализации детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

4) соблюдение приоритетности сохранения для ребенка родной семьи.

3. Правовое обеспечение процессов формирования высококвалифицированного кадрового состава гражданской службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики (постановление Губернатора автономного округа от 24.12.2012 г. N 186-ПГ "Об утверждении Стратегии развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских и муниципальных служащих Ямало-Ненецкого автономного округа на период 2013 - 2020 годов").

Помимо этого, в автономном округе действует целый блок стратегических документов, которые требуют дальнейшей нормативной регламентации, обеспечивающей преобразование намерений органов государственной власти в конкретные управленческие результаты - концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 09.12.2009 г. N 1996), долгосрочная бюджетная стратегия автономного округа на период до 2030 года (постановление Правительства автономного округа от 27.12.2012 г. N 1174-П), концепция государственной национальной политики автономного округа (постановление Правительства автономного округа от 03.08.2012 г. N 630-П), основные направления бюджетной и налоговой политики автономного округа на 2012 - 2014 годы (постановление Правительства автономного округа от 13.09.2011 г. N 633-П), концепция долгосрочного развития театрального дела в автономном округе на период до 2020 года (постановление Правительства автономного округа от 18.12.2012 г. N 1061-П), концепция социально-экономического развития сельских территорий и агропромышленного комплекса автономного округа до 2020 года (распоряжение Правительства автономного округа от 14.06.2011 г. N 320-РП), схема и программа развития электроэнергетики автономного округа на период 2012 - 2017 годов (постановление Правительства автономного округа от 28.04.2012 г. N 352-П), окружная долгосрочная целевая программа "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Ямало-Ненецком автономном округе на период 2010 - 2015 годов и на перспективу до 2020 года" (постановление Правительства автономного округа от 08.07.2010 г. N 92-П), окружная комплексная программа "Педагогические кадры Ямала на 2012 - 2015 годы" (постановление Правительства автономного округа от 26.06.2012 г. N 509-П), комплексная программа "Развитие системы профессионального образования Ямало-Ненецкого автономного округа на 2011 - 2015 годы" (постановление Правительства автономного округа от 27.01.2011 г. N 16-П) и другие.

Можно констатировать, что перечень целей и задач, приоритетов и направлений развития в автономном округе постоянно пополняется. Все более остро встает вопрос о том, как синхронизировать бюджетные потоки и деятельность различных органов власти, обеспечить оптимальное распределение ограниченного количества общественных ресурсов для достижения этого многообразия целей.

Очевидно, что основным предназначением законодательства, формирующим суть правовой стратегии развития, является создание устойчивых правил и принципов использования этих ресурсов для достижения максимального количества целей с наименьшими затратами.

Вывод о том, насколько правовое развитие автономного округа в 2012 году соответствует обозначенным выше стратегическим целям и задачам и "вписывается" в задаваемый ими вектор, можно сделать после подробного анализа законодательного обеспечения основных направлений внутренней политики Ямало-Ненецкого автономного округа.

В любом случае, заявленные стратегические цели развития предполагают активную динамику в правотворческом процессе. Для оценки динамики этого процесса в настоящем докладе произведен анализ количественных показателей правового развития региона.

По состоянию на 01 января 2013 года депутатами Законодательного Собрания автономного округа пятого созыва принято 1386 постановлений, 432 закона Ямало-Ненецкого автономного округа, в том числе 90 базовых и 342 - о внесении изменений в действующее законодательство.

В 2012 году количество принятых законов немного выросло по сравнению с 2010 годом и незначительно снизилось по сравнению с 2011 годом (таблица 1, диаграмма 1). В процентном соотношении (около 20 процентов от общего числа) сохранилось количество базовых (имеющих самостоятельное значение) законов. При этом количество законов, прослуживших не более двух лет, остается примерно на том же уровне.

Как уже неоднократно отмечалось, пик интенсивности первоначального формирования массива законодательства пройден, именно этим объясняется стабильно высокий показатель актов, вносящих изменения в базовые законы. Но, как и в прошлом году, количество вносимых изменений (есть примеры того, как в течение одного года в один и тот же акт изменения вносились несколько раз) необоснованно велико - изменения вносятся точечно и разрозненно.

Таблица 1

Количественные характеристики законов, принятых в автономном округе в 2009 - 2012 годах

Всего законов, принятых за последние четыре года		Базовые законы	Законы, вносящие изменения в другие законы	Законы, отменяющие (приостанавливающие) действие других законов, их отдельных положений
в 2012 году	160	32	126 (1 утратил силу)	2
в 2011 году	169	35 (4 утратили силу)	130 (6 утратили силу)	4
в 2010 году	151	28 (3 утратили силу)	121 (11 утратили силу)	4
в 2009 году	120	20 (4 утратили силу)	89 (12 утратили силу)	11

Диаграмма 1

В 2012 году, как и в предыдущем, по количеству принятых законов приоритет остается за сферой государственного строительства и местного самоуправления (таблица 2, диаграмма 2). По данному разделу принято 80 законов, что составляет 50 процентов от общего числа принятых в 2012 году законов. Следует отметить, что этому есть объективные причины: во-первых, продолжается реформа государственной службы, во-вторых, серьезным преобразованиям подверглась политическая система, в-третьих, продолжается процесс разграничения и передачи полномочий между уровнями публичного управления - все это необходимо было отражать в законодательстве. В финансово-экономической сфере законодательства наблюдается "стабильное" изменение: 40 законов принято в 2011 году, 41 закон - в 2012 году. Это можно объяснить "стандартным пакетом" ежегодных законов о бюджете, впрочем, стабильный интерес законодателей к поиску новых методов стимулирования бизнеса, промышленности и иных факторов, влияющих на экономику региона, тоже понятен и не требует разъяснений.

В 2012 году качество подхода к совершенствованию законодательства в социальной сфере было повышено, именно в данной сфере появилось несколько новых базовых законов, а законы, вносящие изменения, имели комплексный характер.

Таблица 2

Распределение законов, принятых в 2011 - 2012 годах, по сферам правового регулирования

Сфера правового регулирования	Количество принятых законов в 2012 году	Доля в общем количестве	Количество принятых законов в 2011 году	Доля в общем количестве
Государственное строительство и местное самоуправление	80	50%	81	48%
Социальная	24	15%	40	23,6%
Финансово-экономическая	41	25,6%	40	23,6%
Иные	15	9,4%	8	4,8%
Всего	160	100%	169	100%

Диаграмма 2

При анализе соотношения законов по цели (мотиву) принятия в настоящем докладе несколько изменена классификация и уточнено понятие, которое вкладывается в тот или иной тип цели. Поэтому сравнительная характеристика данных за 2011 год и 2012 год не совсем приемлема. Выделив 4 основные группы и ужесточив понимание "законодательных новелл", была получена следующая картина динамики изменения законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа в 2012 году (таблица 3, диаграмма 3).

Из 160 законов, принятых в автономном округе в 2012 году, 41 (чуть более 25 процентов) направлены на приведение законов автономного округа в соответствие с федеральным и (или) региональным законодательством, то есть на пересмотр положений и исправление недоработок - как собственных ошибок, так и несоответствий, возникающих вследствие изменения федерального законодательства (последнее, как правило, вызвано дублированием федерального законодательства).

Девять законов автономного округа, принятых в 2012 году, можно отнести к числу законодательных новелл, то есть законов, реализующих абсолютно новую законодательную идею (подход в регулировании), не связанную с реализацией положений федерального закона. Стабильно высок процент законов, целью которых является оптимизация существующих нормативных актов, то есть их доработка, восполнение пробелов регулирования, переработка, улучшение и иное изменение существующего закона, не связанное с приведением в соответствие с федеральным законодательством. В целях реализации положений федерального законодательства (реализации новелл федерального законодательства либо требований, которыми вменяется или рекомендуется субъекту Российской Федерации провести регулирование того или иного вопроса, ранее не подвергавшегося регулированию) было принято 30 законов, что составляет почти 20 процентов от общего числа. В последующих главах доклада более подробно оцениваются причины высоких показателей по данному критерию.

Таблица 3

Соотношение законов по цели (мотиву) принятия

Год	Всего принятых законов	Содержат правовые новеллы	Приводят акты в соответствие с действующим законодательством	Оптимизируют систему управления, устраняют пробелы, ошибки	Направлены на реализацию положений федерального закона
2012	160	9 (5,6%)*(1)	41 (25,6%)	84 (52,5%)	30 (18,7%)
2011	169	43 (25,4%)	58 (34,3%)	56 (33%)	17 (10%)

*(1) Здесь и далее обращаем внимание на то, что законы зачастую имеют сложносоставную структуру и предмет, а значит, один закон может приниматься для достижения нескольких целей, поэтому в сумме количество законов превышает общее количество законов, принятых в 2012 году. Проценты показывают отношение количественного показателя специальной графы к общему количеству законов (к 160).

Диаграмма 3

Анализ соотношения законов по основным "потребителям результатов" их принятия (таблица 4, диаграмма 4) используется в связи с необходимостью выстраивания оценки результатов регулирующего воздействия, технология которого апробируется сегодня в нескольких регионах России в экспериментальном режиме. Это лишь первый шаг к выстраиванию критериев оценки результатов и попытка понять, какие приоритеты в конечном итоге обеспечиваются законодательными средствами в регионе - по совершенствованию системы публичного управления (власти), по стимулированию (регулированию) экономической деятельности или по поддержке социальной сферы. В той или иной степени любой закон, конечно, затрагивает интересы всех субъектов правоотношений. При этом всегда можно обнаружить доминирующего "потребителя результатов" публичного управленческого воздействия.

Таблица 4

Соотношение законов по основным "потребителям результатов" их принятия

Год	Всего принятых законов	Власть	Бизнес	Общество
2012	160	114 (71,2%)	37 (23,1%)	58 (36,2%)
2011	169	124 (73,3%)	30 (17,7%)	52 (30,7%)

Диаграмма 4

Еще одним критерием анализа законодательства стала оценка типа реализуемых в законах полномочий субъекта Российской Федерации, которые не являются безграничными, а имеют совершенно четкие границы либо правила их определения.

При принятии законов в субъектах Российской Федерации реализуются либо их собственные полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации (определяются уставом, законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации), либо собственные полномочия в рамках совместного ведения, обеспечиваемые за счет своих бюджетов, либо полномочия, делегированные Российской Федерацией и обеспечиваемые за счет субвенций из федерального бюджета.

При осуществлении законотворческой деятельности Ямало-Ненецкий автономный округ как субъект Российской Федерации чаще всего реализует полномочия в рамках совместного ведения (таблица 5, диаграмма 5), что объясняется тенденцией к централизации и власти, и законодательства, а также естественным состоянием федерального законодательства, в котором остается все меньше "белых пятен". Впрочем, в 2012 году, по сравнению с 2011 годом, уровень интереса к реализации собственных полномочий стал гораздо выше.

Таблица 5

Соотношение принятых в 2012 году законов по типу реализуемых законодательных полномочий

Всего принятых законов	Собственные полномочия по предметам ведения субъекта Российской Федерации	Собственные полномочия в рамках совместного ведения	Делегированные полномочия в рамках совместного ведения	Делегированные полномочия в рамках ведения Российской Федерации
160	49 (30,6%)	21 (13,1%)	88 (55%)	2 (1,2%)

Диаграмма 5

В соответствии с Уставом (Основным законом) автономного округа правом законодательной инициативы обладают депутаты Законодательного Собрания автономного округа и их объединения, Губернатор и Правительство автономного округа, представительные органы муниципальных образований, а также председатели Суда, Арбитражного суда, Уставного суда и Счетной палаты автономного округа, прокурор автономного округа, Избирательная комиссия автономного округа. В отношении активности этих органов власти и должностных лиц ситуация в 2012 году принципиально не отличается от предыдущего года (таблица 6, диаграмма 6). Наиболее активным субъектом права законодательной инициативы в 2012 году оставалось Правительство автономного округа, которое инициировало внесение более 76% от общего количества принятых законов. Несколько возросла законодательная активность Губернатора автономного округа и муниципальных образований.

Таблица 6

Соотношение законов по субъектам права законодательной инициативы (количество законов/процент)

Год	Всего принятых законов	Губернатор автономного округа	Правительство автономного округа	Депутаты Законодательного Собрания автономного округа	Избирательная комиссия автономного округа	Органы местного самоуправления муниципальных образований в автономном округе	Судебные органы	Счетная Палата автономного округа	Прокуратура автономного округа
2012	160	5 (3,1%)	122 (76,2%)	22 (13,7%)	8 (5%)	3 (1,9%)	0	1 (0,6%)	0
2011	169	2 (1,4%)	130 (76,6%)	20 (11,8%)	10 (5,9%)	0	0	2 (1,4%)	5 (2,9%)

Диаграмма 6

Анализ динамики развития законодательства автономного округа в 2012 году позволяет отметить устойчивую позитивную тенденцию по большей части обозначенных выше формальных критериев. Содержательный анализ качественных изменений, произошедших в 2012 году, представлен в следующей главе.

Глава 2. Законодательное обеспечение основных направлений внутренней политики Ямало-Ненецкого автономного округа в 2012 году

1. Законодательное обеспечение общественной безопасности, стратегия развития основных элементов политической системы автономного округа

1.1. Законодательное обеспечение отношений в сфере государственного строительства, реализации политических прав и свобод человека и гражданина

В течение 2012 года в Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа дважды вносились изменения. Изменения в Устав (Основной закон) являются самыми значимыми для законодательства округа. Во-первых, такие изменения всегда влекут за собой последующие изменения правовых актов другого уровня, во-вторых, эти изменения демонстрируют основные направления развития законодательства региона в целом.

Первым законом, вносящим изменения в Основной закон Ямало-Ненецкого автономного округа, стал Закон автономного округа от 24.05.2012 г. N 31-ЗАО "О внесении изменений в Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа". Его принятие было закономерным продолжением идущей в России реформы политической системы. О своем желании осуществить комплексную реформу российской политической системы Дмитрий Медведев заявил в послании Федеральному Собранию 22 декабря 2011 года. И уже 01 июня 2012 года вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации от 02.05.2012 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", зачастую именуемый "закон о выборах губернаторов". Этот закон серьезно повлиял на политическую систему каждого из субъектов Российской Федерации, изменив не только выборные процедуры, но и предоставив субъектам Российской Федерации возможность регламентировать в региональных законах положения об отзыве высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Такие законы должны предусматривать основания и процедуру отзыва в соответствии с основными положениями, содержащимися в федеральном законе.

Столь значительные изменения в федеральном законодательстве, конечно, предопределили основной вектор изменений в законодательстве региональном. Соответственно, первые изменения в Устав Ямало-Ненецкого автономного округа были связаны с необходимостью изменения положений, касающихся Губернатора автономного округа. За этими изменениями Устава последовало принятие Закона автономного округа от 26.06.2012 г. N 50-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О Губернаторе Ямало-Ненецкого автономного округа", а также разработка и принятие абсолютного нового для автономного округа Закона автономного округа от 26.06.2012 г. N 61-ЗАО "О выборах Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа". Согласно указанному закону Губернатор автономного округа избирается гражданами Российской Федерации, обладающими активным избирательным правом, проживающими на территории автономного округа, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Не имеет права быть избранным Губернатором автономного округа гражданин Российской Федерации, занимающий в результате выборов должность Губернатора автономного округа второй срок подряд. Выборы Губернатора автономного округа проводятся по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию автономного округа. Право выдвигать кандидатов на должность Губернатора автономного округа принадлежит политическим партиям (региональным отделениям партий), зарегистрированным на территории автономного округа. Выдвижение кандидата производится избирательным объединением после официального опубликования решения о назначении выборов Губернатора автономного округа. И наконец, в поддержку выдвижения кандидата должны быть собраны подписи депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории автономного округа. Число таких подписей должно составлять 10 процентов от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов Губернатора автономного округа, и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований, находящихся на территории автономного округа.

Кроме того, во исполнение новых законодательных полномочий регионов правовая база Ямало-Ненецкого автономного округа пополнилась еще одной новеллой - Законом автономного округа от 24.12.2012 г. N 140-ЗАО "О порядке отзыва Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа". Право отзыва было признано одной из форм осуществления непосредственной демократии, а также одним из средств контроля граждан Российской Федерации за осуществлением Губернатором автономного округа своих полномочий. Законом закрепляется право граждан Российской Федерации на инициирование процедуры отзыва главы региона и на участие в голосовании по отзыву, а также детально описываются процедуры реализации этих прав. В целом данный закон мало чем отличается от принимаемых в настоящее время в других субъектах Российской Федерации подобных законов, но в то же время учитывает специфику региона. В частности, он предусматривает процедуру досрочного голосования в труднодоступных и отдаленных местностях.

Помимо указанных выше законов, серьезным образом повлиявших как на политическую систему региона, так и на избирательные процессы, законодательство региона, посвященное выборам и референдумам, подверглось и иным изменениям (законы автономного округа от 26.06.2012 г. N 57-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа", от 26.06.2012 г. N 46-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О муниципальных выборах в Ямало-Ненецком автономном округе", от 06.12.2012 г. N 118-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О муниципальных выборах в Ямало-Ненецком автономном округе", от 24.12.2012 г. N 141-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Ямало-Ненецком автономном округе", от 24.12.2012 г. N 149-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О местных референдумах в Ямало-Ненецком автономном округе", от 24.12.2012 г. N 150-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)", от 24.12.2012 г. N 151-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа"). Внесение изменений в избирательное законодательство в большей степени обусловлено тем, что законы этой сферы во многом зависят от федерального законодательства, в том числе по причине вынужденного дублирования ряда его положений. Как и в 2011 году, значительная часть изменений была продиктована либо необходимостью приведения в соответствие региональных законов с федеральными, либо реализацией новых положений федерального законодательства. В 2012 году таким положением стало введение единого дня голосования, который приходится на второе воскресенье сентября.

Еще одно нововведение в избирательной системе автономного округа - это сокращение числа подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидатов. Теперь оно не может превышать 0,5 процента (до внесения поправок - 2 процента) от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа.

Внесенными в избирательное законодательство поправками все политические партии освобождаются от сбора подписей избирателей при проведении любых выборов. Таким образом, только общественные объединения, не являющиеся политическими партиями и обладающие статусом избирательного объединения на выборах в органы местного самоуправления, должны собирать подписи в поддержку выдвинутых ими кандидатов. Аналогичные поправки коснулись и процедуры выборов депутатов Законодательного Собрания автономного округа.

Вторым законом, вносящим в 2012 году изменения в Основной закон Ямало-Ненецкого автономного округа, стал Закон автономного округа от 31.10.2012 г. N 95-ЗАО "О внесении изменения в статью 7 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа". Этот закон дополнил Устав следующим важным положением: "В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина могут учреждаться государственные должности автономного округа, в компетенцию которых входит оказание содействия гражданам в защите их прав и законных интересов.". С одной стороны, на уровне основного закона округа закрепляется возможность учреждения таких государственных должностей, как уполномоченный по правам ребенка, по правам инвалидов, предпринимателей, коренных народов Ямала и иных групп населения. С другой стороны, обязательный перечень наименований всех потенциальных "уполномоченных" не приводится, что не уподобляет Устав реестру государственных должностей автономного округа.

Нельзя не отметить, что необходимость в указанных выше дополнениях в Устав назрела давно. Еще в 2007 году был принят Закон автономного округа от 04.05.2007 г. N 55-ЗАО "Об Уполномоченном по правам ребенка в Ямало-Ненецком автономном округе" и, следовательно, введена новая государственная должность, которая Основным законом Ямало-Ненецкого автономного округа не была предусмотрена. Сегодня этот пробел восполнен.

В одном "пакете" с дополнениями Устава был принят Закон автономного округа от 31.10.2012 г. N 96-ЗАО "Об Уполномоченном по правам человека в Ямало-Ненецком автономном округе". Для региона это новая должность, новая сфера деятельности и новые возможности защиты прав человека и гражданина. До этого в округе, как уже упоминалось выше, работал только Уполномоченный по правам ребенка.

К полномочиям Уполномоченного по правам человека, в числе прочих компетенций, отнесено рассмотрение жалоб граждан по вопросам защиты их прав и свобод; проведение проверок сообщений о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти автономного округа, органами местного самоуправления в автономном округе, организациями и их должностными лицами; направление заключений, содержащих рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению указанных прав и свобод и предотвращению подобных нарушений; информирование правоохранительных органов о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; осуществление деятельности по правовому просвещению и разъяснению гражданам их прав и свобод, форм и способов их защиты.

Принятие окружного закона об Уполномоченном по правам человека потребовало внесения изменений еще в 8 законов автономного округа. Для этих целей был принят Закон автономного округа от 06.12.2012 г. N 120-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в связи с принятием Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "Об Уполномоченном по правам человека в Ямало-Ненецком автономном округе".

Дальнейшее развитие системы защиты прав и свобод человека и гражданина обеспечено в 2012 году за счет принятия еще двух окружных законов - от 24.05.2012 г. N 23-ЗАО "Об обеспечении граждан бесплатной юридической помощью в Ямало-Ненецком автономном округе" и от 24.12.2012 г. N 142-ЗАО "О проведении публичных мероприятий в Ямало-Ненецком автономном округе".

В ноябре 2011 года был принят Федеральный закон от 21.11.2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации", который вступил в силу с 15 января 2012 года. Согласно ему федеральные ведомства и органы власти в регионах должны бесплатно консультировать определенные категории граждан в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к их компетенции. Это стало основой для формирования государственной системы бесплатной юридической помощи. К полномочиям субъектов Российской Федерации указанным федеральным законом было отнесено издание законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании бесплатной юридической помощи в экстренных случаях и обеспечение их исполнения; определение порядка взаимодействия участников государственной системы бесплатной юридической помощи на территории конкретного региона; определение размера и порядка оплаты труда адвокатов и иных субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам, и компенсации их расходов на оказание этой помощи; оказание в пределах своих полномочий содействия развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечение ее поддержки, а также некоторые другие полномочия. Реализуя предоставленные полномочия, законодатели Ямало-Ненецкого автономного округа, прежде всего, расширили перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи. Остальные регулятивные полномочия были отнесены к компетенции Правительства автономного округа.

Принятие Закона автономного округа от 24.12.2012 г. N 142-ЗАО "О проведении публичных мероприятий в Ямало-Ненецком автономном округе" также было продиктовано изменениями в федеральном законодательстве. Однако функционал закона значительно шире - он играет и систематизирующую роль. Закон объединил положения законов автономного округа от 28.02.2011 г. N 20-ЗАО "О порядке проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования" и от 27.04.2011 г. N 41-ЗАО "О проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Ямало-Ненецком автономном округе", которые признаны утратившими силу со дня вступления в силу закона о публичных мероприятиях. Законом определяются порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (в том числе на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования), предельная численность лиц, участвующих в публичном мероприятии, уведомление о проведении которого не требуется, места, в которых запрещается проведение публичных мероприятий (дополнительно к местам, проведение публичных мероприятий в которых запрещается в соответствии с федеральным законом), порядок использования специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий, требования к транспортным средствам, используемым при проведении публичных мероприятий, требования к определению норм предельной заполняемости объекта транспортной инфраструктуры при проведении публичного мероприятия, места проведения публичных мероприятий, где не могут использоваться транспортные средства.

Следует отметить, что в 2012 году законов, предназначенных развивать систему обеспечения прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, было принято в автономном округе больше, чем в 2011 году.

Предполагается, что расширение круга субъектов, на которых новые обязанности были возложены в 2012 году, окажет непосредственное воздействие на состояние политической системы. Речь идет об изменениях, внесенных в Закон автономного округа от 18.06.1998 г. N 34-ЗАО "О статусе депутата Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа" (законы автономного округа от 27.02.2012 г. N 5-ЗАО, от 26.04.2012 г. N 21-ЗАО, от 19.12.2012 г. N 137-ЗАО). Изменения в этот закон вносятся ежегодно (и часто - неоднократно), начиная с года его принятия. Как и в предыдущем году, изменения в 2012 году коснулись гарантий депутатской деятельности. Вместе с тем, в рамках реализации новых требований федерального законодательства в сфере противодействия коррупции данный закон был дополнен положениями, обязывающими депутатов Законодательного Собрания автономного округа ежегодно представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Этим законом также определен порядок осуществления проверки достоверности и полноты представленных депутатами сведений и порядок размещения (обнародования) данных сведений.

Главным критерием оценки результатов законодательной деятельности в сфере государственного строительства, реализации политических прав и свобод человека и гражданина все больше сегодня становится создание условий для развития институтов гражданского общества.

В связи с этим необходимо отметить, что основной массив законодательства, определяющего особенности политической системы в Ямало-Ненецком автономном округе и обеспечивающего политические и иные гражданские права, уже сформирован. Изменения в этой сфере законодательства в 2012 году произошли значимые, при этом курс на реформирование был задан федеральным центром. Регионы, и Ямало-Ненецкий автономный округ в том числе, оперативно отреагировали на изменения в федеральном законодательстве, пополнив свою правовую базу новыми для всех субъектов Российской Федерации законами с учетом региональных особенностей.

Оценивая в совокупности влияние этих изменений на развитие институтов гражданского общества, необходимо обратить внимание на то, что оно стало гораздо более ощутимым. Следует учитывать, что определенные виды общественных отношений не терпят "зарегулированности", они должны развиваться в свободном правовом пространстве, границы которого в достаточной мере очерчены действующим законодательством (гражданским, административным и т.п.). Такие отношения регламентируются не с помощью прямых запретов и дозволений, а косвенно - путем регламентирования сопряженных отношений. Законодательство автономного округа, регулирующее деятельность общественных объединений и некоммерческих организаций, в 2012 году не претерпело каких-либо кардинальных изменений. Это можно отнести к ряду положительных характеристик законодательного процесса. Отсутствие изменений свидетельствует о стабильности законодательства в данной сфере, что является более предпочтительным способом регулирующего воздействия, чем чрезмерно частые корректировки.

При этом серьезные изменения претерпевает политическая система в регионе, в результате которых повысилась степень доступности и публичности некоторых общественных процессов. В итоге для общественно-инициативных субъектов деятельности возникают гораздо более обширные возможности, например, в осуществлении общественного контроля как ключевой формы участия институтов гражданского общества в сфере профилактики коррупционных правонарушений; открыты новые пути и формы для участия институтов гражданского общества в развитии общественно-политической активности граждан и так далее.

Оценивая в целом роль и место общественных организаций и национально-культурных автономий в становлении гражданского общества в условиях действующего в автономном округе законодательства, считаем, что они в полной мере соответствуют заданным в автономном округе приоритетам.

1.2. Законодательное обеспечение отношений в сфере общественной безопасности, правоохранительной и правоприменительной деятельности, защиты личных прав и свобод человека и гражданина

Важной функцией любой правовой системы является правоохранительная деятельность, которая обеспечивает выполнение тех правил и ограничений, которые установлены законами. Обеспечивает как путем применения мер принуждения, так и превентивными способами. И в то же время первостепенная задача всей правоохранительной системы - это защита: защита личности и охрана прав человека и гражданина.

Законодательство в сфере правоохранительной и правоприменительной деятельности по традиции является консервативным и редко подвергается изменениям, ибо любое изменение в данной сфере очень чувствительно для всей правовой системы. Отчасти поэтому субъекты Российской Федерации наделены не очень широким спектром полномочий в данной сфере. Так, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находятся, согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, в исключительном ведении Российской Федерации. В то же время единая система судебных органов Российской Федерации включает в себя два региональных элемента: мировые судьи (являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации) и уставные (конституционные) суды. И если учреждение последних является правом субъекта Российской Федерации, то назначение и обеспечение деятельности мировых судей - его обязанностью.

В Ямало-Ненецком автономном округе действует Закон от 25.12.2008 г. N 120-ЗАО "О мировых судьях в Ямало-Ненецком автономном округе", который, как и в предыдущем году, был дважды подвергнут корректировке в 2012 году. Ее содержание можно отнести к разряду "оптимизирующих" правовое пространство изменений. Так, Законом автономного округа от 24.12.2012 г. N 158-ЗАО "О внесении изменений в статью 4 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "О мировых судьях в Ямало-Ненецком автономном округе" была упорядочена система внесения представлений о назначении на должность мирового судьи. Закон автономного округа от 26.04.2012 г. N 17-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О мировых судьях в Ямало-Ненецком автономном округе" направлен на приведение базового закона в соответствие с пунктом 9 статьи 42 Федерального конституционного закона от 07.02.2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", согласно которому место постоянного пребывания мирового судьи определяется законом соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом мнения председателя районного суда.

В 2012 году внесены некоторые изменения в Закон автономного округа от 05.04.2010 г. N 41-ЗАО "Об адвокатской деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" (Закон автономного округа от 24.05.2012 г. N 24-ЗАО), повышающий гарантии защиты прав граждан, в том числе при взаимодействии граждан с органами судебной системы. Изменение окружного закона было обусловлено принятием Федерального закона от 21.11.2011 г. N 326-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" и принципиально не изменило основания и процессы осуществления адвокатской деятельности в автономном округе.

Существенной и традиционно интенсивной в 2012 году была работа над изменением административного законодательства, корректирующим или устанавливающим новые нормы в отношении субъектов деятельности в этой сфере, составов административных правонарушений и мер ответственности за их совершение, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Так, Законом автономного округа от 06.12.2012 г. N 119-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "Об административных комиссиях в Ямало-Ненецком автономном округе и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по созданию административных комиссий" предусмотрена корректировка положений базового закона, касающихся состава административной комиссии и порядка ее формирования. Еще в одном, принятом в этом же году, законе пересматриваются некоторые нормы Закона автономного округа от 08.10.2010 г. N 98-ЗАО "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" (Закон автономного округа от 31.10.2012 г. N 93-ЗАО). В частности, указанный закон дополняется вновь введенным положением, ограничивающим право отдельных граждан (например, имевшим судимость) входить в состав районной (городской) комиссии по делам несовершеннолетних.

Следующим этапом в законодательном обеспечении правоохранительной деятельности стал пересмотр положений Закона автономного округа от 16.12.2004 г. N 81-ЗАО "Об административных правонарушениях" (законы автономного округа от 06.12.2012 г. N 115-ЗАО, от 06.12.2012 г. N 122-ЗАО, от 31.10.2012 г. N 111-ЗАО, от 28.09.2012 г. N 88-ЗАО, от 27.02.2012 г. N 2-ЗАО). Внесенные изменения обеспечили существенную детализацию состава и мер ответственности такого правонарушения, как совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан. Новеллой можно считать выделение в качестве субъекта отношений в этой сфере несовершеннолетнего гражданина в возрасте до 16 лет.

Значительно повышены размеры административных штрафов за нарушение правил благоустройства территорий поселений и городских округов, за осуществление розничной торговли вне мест, специально установленных органами местного самоуправления. Действие норм в отношении воспрепятствования деятельности Уполномоченного по правам ребенка в автономном округе распространено на деятельности Уполномоченного по правам человека.

Введен новый состав правонарушений - нарушение ограничений пребывания в лесах, расположенных на территории автономного округа, - и установлены соответствующие меры реагирования. Соответственно, определены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об этих административных правонарушениях, а также уполномоченный исполнительный орган государственной власти, который наделен обязанностью по рассмотрению административных дел в этой сфере.

Содержание внесенных в Закон автономного округа от 16.12.2004 г. N 81-ЗАО "Об административных правонарушениях" изменений позволяет сделать вывод о том, что система защиты прав и свобод человека и гражданина получила свое дополнительное развитие, усилив гарантии соблюдения прав человека на неприкосновенность частной жизни, на благоприятную окружающую среду.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях также совершенствовались в 2012 году. Одной из таких мер является задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации. В 2012 году в законодательстве автономного округа реализовано новое, делегированное на уровень субъектов Российской Федерации, полномочие в этой сфере - принят Закон автономного округа от 26.06.2012 г. N 60-ЗАО "О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, а также возврата задержанных транспортных средств на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". Содержание закона в полном объеме соответствует его наименованию и детализирует все этапы обращения с задержанным транспортным средством.

Помимо отдельных элементов механизма административной ответственности, в 2012 году в автономном округе была существенно изменена общая система профилактики асоциальных явлений.

Внесен ряд изменений в Закон автономного округа от 05.04.2010 г. N 38-ЗАО "О профилактике правонарушений в Ямало-Ненецком автономном округе" (Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 67-ЗАО). Изменения направлены на оптимизацию механизма управления в этой сфере, в частности, из перечня мер профилактики правонарушений исключена деятельность по выявлению и устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Принципы, на которых основывается деятельность по профилактике правонарушений в автономном округе, дополнены принципом "непрерывности", что, безусловно, имеет существенное значение для обеспечения эффективного использования бюджетных средств, обеспечивая преемственность направлений и объемов бюджетного финансирования в среднесрочной перспективе. Полномочия Правительства автономного округа также дополнены компетенцией по определению исполнительного органа государственной власти автономного округа, ответственного за реализацию основных направлений деятельности по профилактике правонарушений.

Следует отметить, что в 2011 году достаточно широко обсуждался проект федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" (опубликован на сайте http://www.rg.ru/2011/08/16/profilaktika-site-dok.html). Внесение и последующее принятие проекта федерального закона "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" может привести к существенному изменению правового поля в этой сфере, вызывающему необходимость приведения Закона автономного округа от 05.04.2010 г. N 38-ЗАО "О профилактике правонарушений в Ямало-Ненецком автономном округе" в соответствие с федеральным законодательством.

К одному из конкретных направлений профилактики общественно опасных явлений следует отнести деятельность по профилактике наркомании и токсикомании, нормативное обеспечение которой осуществляется Законом автономного округа от 21.06.2003 г. N 35-ЗАО "О профилактике наркомании и токсикомании в Ямало-Ненецком автономном округе" (Закон автономного округа от 24.05.2012 г. N 40-ЗАО). В 2012 году этот закон менялся только в части определения компетенций органов государственной власти автономного округа. Так, Законом автономного округа от 24.05.2012 г. N 40-ЗАО уточнена компетенция Законодательного Собрания автономного округа: установлена одна из конкретных форм контроля, осуществляемого законодательным (представительным) органом государственной власти автономного округа, а именно "контроль за исполнением окружной долгосрочной целевой программы по профилактике наркомании и токсикомании в пределах, установленных бюджетным законодательством". Данный подход к конкретизации форм контрольной деятельности регионального парламента создает условия для повышения его результативности как субъекта публичного управления. Также полномочия исполнительных органов государственной власти автономного округа дополнены компетенцией по утверждению окружной долгосрочной целевой программы по профилактике наркомании и токсикомании.

Следует отметить, что с 01 сентября 2012 года в автономном округе прекратил действие один из законов, создающих условия для нормальной социализации детей в форме ограничения доступа детей к продукции, которая может негативно повлиять на различные аспекты его развития, - Закон автономного округа от 28.02.2011 г. N 6-ЗАО "О нормативах распространения в Ямало-Ненецком автономном округе печатной продукции, аудио- и видеопродукции, иной продукции, не рекомендуемой ребенку для пользования до достижения им возраста 18 лет". Причиной этого стало вступление в силу Федерального закона от 29.12.2010 г. N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", предмет регулирования которого охватывает указанные отношения.

Одним из ключевых законов в сфере общественной безопасности, защиты личных прав и свобод человека и гражданина, безусловно, является Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.04.2010 г. N 40-ЗАО "О мерах по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда на территории Ямало-Ненецкого автономного округа".

Согласно принятому в 2010 году закону нахождение детей в возрасте до 18 лет в ночное время в общественных местах (в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах и т.д.) без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) влечет наложение административного штрафа. Закон принимался в целях защиты и обеспечения безопасности детей. Положения закона были обращены в первую очередь к родителям (законным представителям детей), которые должны были предотвратить присутствие детей на улице в позднее время.

В 2011 году мировыми судьями округа было рассмотрено 1024 административных дела, открытых в связи с нарушением закона. Правоприменительная практика была учтена, в результате чего принят проект закона от 19.07.2012 г. N 72-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О мерах по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда на территории Ямало-Ненецкого автономного округа. В законе серьезно доработан порядок уведомления родителей (лиц, их заменяющих) о месте нахождения детей и порядок доставления несовершеннолетних, то есть положения, способствующие защите несовершеннолетних, а не только карающие их родителей. Представляется, что практику оценки соответствия поставленной перед законом цели и "реальной жизнью" этого закона, того, насколько закон близок или далек от достижения своей цели, требуется интенсивно развивать.

Одним из важных направлений обеспечения безопасности общества является развитие законодательства в сфере охраны права человека на благоприятную окружающую среду, на доступ к природному достоянию, на защиту от пожаров и иных чрезвычайных природных и техногенных ситуаций. В связи с этим значимым критерием оценки общественной безопасности является уровень защиты личности и общества от последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф. В качестве существенного условия повышения уровня защиты можно рассматривать состояние системы управления в этой сфере, обеспечивающей не только ликвидацию чрезвычайных ситуаций, но и, что гораздо важнее, профилактику их возникновения. Именно системой управления реализуется комплекс планируемых заблаговременно мероприятий, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение ущерба природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, закреплено в статье 42 Конституции Российской Федерации. Вопросы реализации этого права системно изложены в марте 2012 года в Докладе Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека "Обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду. Основные проблемы. Возможные решения".

Экологическая безопасность является существенным фактором безопасности общества и личности. Одним из системообразующих законов в этой сфере является Закон автономного округа от 27.06.2008 г. N 53-ЗАО "Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе". В содержании этого закона серьезных изменений в 2012 году не произошло. В закон внесены изменения (Закон автономного округа от 06.12.2012 г. N 126-ЗАО), обеспечивающие приведение его в соответствие с федеральным законодательством в связи с принятием Федерального закона от 25.06.2012 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Изменения направлены на коррекцию системы управления в этой сфере и уточняют полномочия Правительства автономного округа в части формирования и обеспечения функционирования территориальной системы наблюдения за состоянием окружающей среды.

Возможность дальнейшего совершенствования законодательства автономного округа об охране окружающей среды в 2013 году может быть обусловлена принятием постановления Правительства Российской Федерации от 24.09.2012 г. N 966 "О подготовке и распространении ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды". Предполагается, что доклад станет предметом общественного обсуждения и одним из инструментов определения приоритетных направлений деятельности органов государственной власти, в том числе в субъектах Российской Федерации, в сфере охраны окружающей среды. Кроме того, на перспективы правотворческого процесса в этой сфере может повлиять принятие государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы" (распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 г. N 2552-р). В соответствии с программой уже на первом этапе ее реализации предполагается обеспечить внедрение новых принципов государственной политики в сфере охраны окружающей среды и соблюдения международных обязательств Российской Федерации в природоохранной сфере.

Поскольку качество регионального законодательства существенным образом влияет на процессы и результаты правоприменительной деятельности, необходимо обратить внимание на принятие Пленумом Верховного Суда Российской Федерации постановления от 18.10.2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования". Оценки, сформулированные в указанном постановлении, могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти автономного округа в 2013 году.

Одним из аспектов экологической безопасности остается сохранение биологического разнообразия на территории, состояние которой является фактором жизнедеятельности ее населения. Эффективность защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов непосредственно связана с качеством законодательства об особо охраняемых природных территориях. Возможность реализации права человека на национальную и культурную самоидентификацию непосредственным образом связана с результативностью использования режима особо охраняемых территорий в интересах населения. Государственной программой Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы (распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 г. N 2552-р) предусмотрено, что "в сфере сохранения и восстановления биологического разнообразия значительную роль будет играть повышение эффективности деятельности организаций, осуществляющих управление особо охраняемыми природными территориями, и создание новых особо охраняемых природных территорий".

В автономном округе в 2012 году внесен ряд изменений в Закон автономного округа от 09.11.2004 г. N 69-ЗАО "Об особо охраняемых природных территориях Ямало-Ненецкого автономного округа", который создает условия для формирования дополнительных механизмов по обеспечению экологической безопасности на отдельных территориях в автономном округе (Закон автономного округа от 06.12.2012 г. N 124-ЗАО). Изменения направлены на приведение регионального законодательства об особо охраняемых природных территориях в соответствие с Федеральным законом от 18.07.2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В результате этого полномочия органов местного самоуправления дополнились таким полномочием, как "осуществление муниципального контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения в порядке, установленном муниципальными правовыми актами", а в систему государственного управления в этой сфере включена дополнительная функция управления - государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

В 2012 году были внесены очередные изменения в Закон автономного округа от 11.02.2004 г. N 5-ЗАО "О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (Закон автономного округа от 28.09.2012 г. N 87-ЗАО). Изменения обеспечили приведение данного закона в соответствие с Федеральным законом от 01.04.2012 г. N 23-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и направлены на модернизацию единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, функционирующей в границах автономного округа. Так, в закон автономного округа введены понятия "режим функционирования органов управления и сил территориальной подсистемы РСЧС" и "уровень реагирования на чрезвычайную ситуацию в автономном округе", установлено функционирование органов управления и сил подсистемы в условиях различных режимов (повседневной деятельности, повышенной готовности, чрезвычайной ситуации). В зависимости от ряда факторов зафиксированы уровни реагирования на чрезвычайную ситуацию - объектовый, местный, региональный (межмуниципальный) - и, соответственно, уровни ответственности за ее ликвидацию. Внесены некоторые коррективы в компетенции отдельных субъектов отношений в этой сфере. Определены дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, которые может принимать должностное лицо при ликвидации чрезвычайной ситуации, а также уточнены полномочия исполнительных органов государственной власти автономного округа в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Подводя итог рассмотрению вопроса о результатах изменения законодательства автономного округа в сфере общественной безопасности и защиты личных прав и свобод человека и гражданина, можно сделать вывод о том, что в 2012 году начали доминировать направления законодательной деятельности, обеспечивающие профилактику общественно опасных явлений путем модернизации механизмов управления в этих сферах.

2. Законодательное обеспечение социально-экономического развития автономного округа

2.1. Законодательное обеспечение управления процессами экономического и социального развития автономного округа

Одна из основных целей, для достижения которых создаются и функционируют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, определена Федеральным законом от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно этому закону законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения (пункт 2 статьи 23). Одним из средств достижения этих целей является законодательное обеспечение системы публичного управления, которую формируют органы государственной власти и иные субъекты публичной деятельности, и неотъемлемой частью которой является технологии (функции) и механизмы управления.

Можно констатировать, что в 2012 году в автономном округе формирование законодательного обеспечения системы управления социально-экономическими процессами в целом завершено.

В конце 2011 года в Ямало-Ненецком автономном округе была утверждена Стратегия социально-экономического развития до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839) взамен аналогичной стратегии, принятой в 2009 году. Обновленная стратегия исходит из того, что существующее социально-экономическое положение автономного округа достаточно стабильно. Соответственно, целью, которую декларирует этот документ, является обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе формирования и развития конкурентной экономики при соблюдении соответствующих экологических требований. Технологическую основу для достижения этой цели средствами, имеющимися в распоряжении органов государственной власти автономного округа, обеспечил Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 49-ЗАО "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа".

Логическим завершением формирования механизма управления социально-экономическими процессами в автономном округе стало принятие Закона автономного округа от 24.12.2012 г. N 148-ЗАО "О Программе социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2016 годы". Согласно закону программа стала "важнейшим элементом системы стратегического планирования" в автономном округе и "основным инструментом для достижения приоритетов, определенных стратегией". В законе утверждены цели и задачи программы, ее основные направления, механизмы и результаты реализации.

Значение программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации как инструмента управления общественными процессами трудно переоценить. Значительная часть управленческих процессов и нормативных положений ориентированы на содержание таких программ. Они выполняют координирующую функцию в отношении иных региональных программ - долгосрочных целевых, ведомственных, комплексных, а также создают базовую основу для выполнения отраслевых управленческих функций. Так, например, согласно законодательству о градостроительной деятельности, подготовка документов территориального планирования осуществляется, в числе прочих документов, на основании программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. В соответствии с законодательством о развитии жилищного строительства программы жилищного строительства, производства строительных материалов, создания промышленных парков, иного развития территорий согласовываются с программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Содержание различных программ развития (торговли, субъектов малого и среднего предпринимательства, образования, лизинговой деятельности и т.д.), возможность или необходимость принятия которых в субъектах Российской Федерации предусмотрена федеральным законодательством, неизбежно определяется региональной программой социально-экономического развития.

В 2012 году подверглось дальнейшей корректировке законодательное обеспечение некоторых из функций системы публичного управления, в число которых входит правотворчество, стратегическое планирование, контроль, разграничение и передача полномочий, управление бюджетными потоками и государственной собственностью, поддержание территориального контура публичных образований, управление государственной службой и т.д.

Базовым нормативным актом, обеспечивающим качество и результативность правотворческой деятельности, является Закон автономного округа от 06.04.2006 г. N 13-ЗАО "О правотворчестве". Следует отметить, что при общей тенденции к единообразию регионального законодательства, такие законы в регионах встречаются редко. Действительно, прямого указания федерального закона на необходимость принятия в субъектах Российской Федерации такого акта нет. В этом случае инициатива принятия закона, регулирующего правотворческую деятельность, может исходить только от самого субъекта Российской Федерации. Реализация этой инициативы свидетельствует о готовности системы к "саморегуляции", что является однозначно положительной характеристикой этой системы. Следует также отметить, что проект федерального закона по этому вопросу находится в разработке уже более 10 лет.

Законом автономного округа от 06.04.2006 г. N 13-ЗАО "О правотворчестве" охвачены все этапы правотворческого процесса (подготовка, внесение, рассмотрение, принятие, опубликование, вступление в силу, действие, толкование, изменение, приостановление действия и признание утратившими силу правовых актов), а также закреплены основные требования к правовым актам, принимаемым государственными органами автономного округа. В целом закон отличается высокой степенью качества и актуальности. И, несмотря на это, начиная с 2009 года в него ежегодно вносятся изменения. Не стал исключением и 2012 год - за этот период было принято два закона: Закон автономного округа от 26.06.2012 г. N 55-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О правотворчестве" и Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 70-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере правотворческой деятельности". Первый из них выражает идею нового времени: официальным опубликованием законов автономного округа, постановлений Законодательного Собрания автономного округа, имеющих нормативный правовой характер, будет считаться и первое их размещение (опубликование) на Официальном Интернет-сайте исполнительных органов государственной власти автономного округа http://правительство.янао.рф. Официальное опубликование правовых актов в электронном виде не только повысит оперативность публикаций, но и обеспечит свободный доступ всех заинтересованных лиц к официальным (что немаловажно) текстам правовых актов.

Не менее важной, чем правотворчество, функцией органов государственной власти автономного округа является поддержание системы результативного взаимодействия с иными субъектами публичного управления. Перечень условий результативности достаточно обширен - от создания экономической основы их деятельности до установления их пространственных границ. Одним из самых значимых субъектов публичного управления являются органы местного самоуправления.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Правовую основу местного самоуправления составляют, в том числе, и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Ямало-Ненецкий автономный округ в полной мере реализовал свои законодательные полномочия в данной сфере. В течение 2012 года законодательство автономного округа в сфере местного самоуправления существенно не изменилось.

Всего в 2012 году в автономном округе было принято 15 законов (в 2011 году - 19), связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Причем четыре из них определяют новые виды государственных полномочий, которыми наделяются местные власти:

1) по предоставлению ежемесячной компенсационной выплаты одному из родителей (законному представителю), воспитывающему ребенка в возрасте от полутора до пяти лет, который не посещает дошкольное образовательное учреждение в автономном округе (Закон автономного округа от 06.12.2012 г. N 131-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по предоставлению ежемесячной компенсационной выплаты одному из родителей (законному представителю) на ребенка, не посещающего дошкольное образовательное учреждение в Ямало-Ненецком автономном округе");

2) по выдаче и аннулированию лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, а также ведению регистрации выданных, аннулированных либо приостановленных; по приему деклараций об объеме розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также по осуществлению государственного контроля за их представлением; по осуществлению лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции; по установлению дополнительного ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции; по составлению протоколов об административных правонарушениях в части, касающейся лицензирования розничной продажи алкогольной продукции (Закон автономного округа от 24.12.2012 г. N 143-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции");

3) по сбору сведений для формирования и ведения торгового реестра автономного округа (Закон автономного округа от 24.12.2012 г. N 152-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Ямало-Ненецком автономном округе отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по сбору сведений для формирования и ведения торгового реестра Ямало-Ненецкого автономного округа");

4) по хранению, комплектованию, учету и использованию документов Архивного фонда Российской Федерации, относящихся к государственной собственности автономного округа и находящихся на территории соответствующего муниципального образования (Закон автономного округа от 28.09.2012 г. N 86-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа в области архивного дела").

Одним из законов автономного округа был расширен перечень переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В Закон автономного округа от 28.12.2005 г. N 106-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" внесено изменение, дополняющее установленный перечень новым полномочием по осуществлению бюджетных полномочий администраторов неналоговых доходов окружного бюджета, поступающих в виде административных штрафов, налагаемых районными (городскими) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав (Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 75-ЗАО).

Как отмечалось в Докладе о состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа в 2011 году, в округе реализуется наиболее оптимальная схема взаимоотношений между регионом и муниципалитетами. Признавая и сохраняя независимость местных властей, региональная власть эффективно использует территориальную доступность органов местного самоуправления и близость к населению, а не создает дополнительных (как правило, дорогостоящих) надстроек в виде территориальных государственных органов и структур. Не все субъекты Российской Федерации пошли по такому пути, хотя доступность и логичность этого механизма очевидна.

Законотворческая деятельность, обеспечивающая процессы передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществляется в округе интенсивно и целенаправленно: в 2011 году было принято три новых закона, предусматривающих передачу полномочий органам местного самоуправления, в 2012 году - четыре (при этом ни один из действующих законов не утратил силу). Всего в автономном округе действует 25 законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это абсолютный рекорд среди субъектов Российской Федерации. Можно сделать вывод о том, что с формой этих законов законодатели определились. Следующим этапом должно стать наполнение этой формы соответствующим социально-экономическим и управленческим содержанием, позволяющим органам власти не только управлять "по закону", но и управлять "целенаправленно, эффективно". Другими словами, каждый из этих законов сам по себе и система законов во взаимосвязи нуждается в доработке, ибо есть проблемы в определении предмета регулирования, в формулировании и перечислении полномочий, в определении взаимных прав и обязанностей, в осуществлении контроля и применении мер ответственности и т.п.

Возвращаясь к обзору изменений в сфере передачи государственных полномочий, следует отметить, что остальные одиннадцать законов (законы автономного округа от 19.07.2012 г. N 68-ЗАО, от 06.12.2012 г. N 121-ЗАО, от 26.06.2012 г. N 53-ЗАО, от 26.06.2012 г. N 49-ЗАО, от 19.07.2012 г. N 69-ЗАО, от 28.09.2012 г. N 84-ЗАО, от 24.12.2012 г. N 157-ЗАО, от 28.09.2012 г. N 85-ЗАО, от 19.07.2012 г. N 65-ЗАО, от 19.07.2012 г. N 75-ЗАО, от 26.04.2012 г. N 20-ЗАО) были направлены на уточнение нормативных предписаний. Суть вносимых изменений заключается в унификации отдельных элементов механизма передачи и исполнения полномочия на основе общих представлений о структуре оптимальной модели управления передаваемыми полномочиями.

В связи с принятием Верховным Судом РФ определения от 28.03.2012 г. N 56-АПГ12-1 "Об оставлении без изменения решения Приморского краевого суда" от 13.01.2012, которым удовлетворено заявление о признании недействующим п. 2 ч. 1 ст. 6 Закона Приморского края от 28.07.2009 г. N 486-КЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Приморского края отдельными государственными полномочиями по созданию административных комиссий", потребовалось внести изменения в некоторые законы, в которых содержалось положение, аналогичное тому, которое было признано недействующим. Речь идет о пересмотре перечня прав и обязанностей. В частности, суд постановил, что функция контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а не правом.

Соответствующие изменения были внесены в Закон автономного округа от 20.12.2007 г. N 143-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по поддержке факторий, доставке товаров на фактории, обеспечению дровами тундрового населения из числа коренных малочисленных народов Севера" (Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 68-ЗАО). В результате изменений функция контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий перестала быть правом исполнительных органов государственной власти автономного округа в рамках переданных полномочий и стала обязанностью. Было конкретизировано и содержание этой функции - исполнительным органам государственной власти автономного округа предписано контролировать целевое и эффективное использование материальных ресурсов и финансовых средств, предоставленных органам местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий. Аналогичное изменение внесено в Закон автономного округа от 23.12.2011 г. N 159-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по осуществлению социальной поддержки работников муниципальных учреждений культуры и искусства в Ямало-Ненецком автономном округе" (Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 69-ЗАО). Единственное отличие заключается в том, возможность оценивать эффективность в этой сфере осталась правом, а не обязанностью исполнительных органов государственной власти; предметом оценки по-прежнему является деятельность органов местного самоуправления, а не использование переданных средств.

Уделено внимание в 2012 году уточнению прав и обязанностей исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления при передаче или исполнении отдельных государственных полномочий. Соответствующие изменения были внесены в Закон автономного округа от 20.12.2007 г. N 150-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе отдельными государственными полномочиями в сфере физической культуры и спорта" (Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 65-ЗАО).

Закон автономного округа от 23.12.2011 г. N 165-ЗАО "О мерах социальной поддержки работников сфер средств массовой информации и развития институтов гражданского общества в Ямало-Ненецком автономном округе и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа в области социальной поддержки работников муниципальных учреждений в Ямало-Ненецком автономном округе в сфере средств массовой информации" дополнен конкретной формой реагирования на выявленные в результате осуществления контроля нарушения - в управленческую практику в этой сфере введены "письменные предписания по устранению нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления" (Закон автономного округа от 26.06.2012 г. N 53-ЗАО). Следует отметить, что почти все законы автономного округа о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автономного округа уже содержат данное положение.

Законами автономного округа от 06.12.2012 г. N 121-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа" и от 28.09.2012 г. N 84-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере социальной поддержки и социального обслуживания" обозначенные выше изменения внесены сразу в 10 законов автономного округа о передаче отдельных государственных полномочий.

В рамках блока законодательства о местном самоуправлении нельзя не отметить Закон автономного округа от 06.12.2012 г. N 123-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в части изменения вида населенного пункта Тазовский путем отнесения его к сельским населенным пунктам и наделении муниципального образования поселок Тазовский статусом сельского поселения". Во-первых, потому что субъектом права законодательной инициативы выступили органы местного самоуправления, что является редкостью. Во-вторых, изменение типа поселения с "городского" на "сельское" происходит впервые в практике Ямала. Такая инициатива обосновывается тем, что данное изменение позволит оказывать территории поселка меры государственной поддержки для производства сельскохозяйственной продукции, а также осуществлять мероприятия целевых программ по социальному, транспортному и иному устойчивому развитию сельских территорий. Кроме того, жители муниципального образования поселок Тазовский смогут участвовать в реализации федеральной целевой программы по социальному развитию села в части получения социальных выплат на строительство (приобретение) жилья гражданам, проживающим в сельской местности, в том числе молодым семьям и молодым специалистам. Также возможно будет установление повышенного коэффициента территории для исчисления должностного оклада работникам, проживающим и работающим в сельской местности. С экономической точки зрения обоснование рациональное.

Обеспечению дееспособности органов местного самоуправления как субъектов публичного управления в немалой степени способствует их пространственная определенность, поддерживаемая органами государственной власти автономного округа в законодательстве о границах и статусе муниципальных образований. Принципы территориальной организации местного самоуправления установлены Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными указанным Федеральным законом, устанавливаются и изменяются границы территорий муниципальных образований.

В 2012 году в автономном округе была проведена активная работа по пересмотру границ территорий муниципальных образований. В частности, были приняты следующие законы - от 24.05.2012 г. N 27-ЗАО "О преобразовании некоторых поселений в Ямало-Ненецком автономном округе", от 24.05.2012 г. N 28-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа о наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципальных образований", от 24.05.2012 г. N 36-ЗАО "О преобразовании некоторых поселений, входящих в состав муниципального образования Надымский район", от 24.05.2012 г. N 37-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципальных образований Надымского района", от 31.10.2012 г. N 98-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципальных образований Приуральского района", от 31.10.2012 г. N 99-ЗАО "О внесении изменения в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципального образования город Губкинский", от 31.10.2012 г. N 100-ЗАО "О внесении изменения в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципального образования город Салехард", от 31.10.2012 г. N 101-ЗАО "О внесении изменения в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципального образования город Муравленко", от 31.10.2012 г. N 102-ЗАО "О внесении изменения в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципального образования город Новый Уренгой", от 31.10.2012 г. N 103-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципальных образований Пуровского района", от 31.10.2012 г. N 104-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципальных образований Тазовского района", от 31.10.2012 г. N 105-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципальных образований Надымского района", от 31.10.2012 г. N 106-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципальных образований Шурышкарского района", от 31.10.2012 г. N 107-ЗАО "О внесении изменения в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципального образования город Лабытнанги", от 31.10.2012 г. N 108-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципальных образований Ямальского района", от 31.10.2012 г. N 109-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципальных образований Красноселькупского района", от 06.12.2012 г. N 123-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в части изменения вида населенного пункта Тазовский путем отнесения его к сельским населенным пунктам и наделении муниципального образования поселок Тазовский статусом сельского поселения".

В начале 2012 года органы нескольких муниципальных образований выступили с инициативой по объединению некоторых поселений. Согласно федеральному законодательству изменение границ требует согласия представительных органов соответствующих муниципальных образований. Депутаты Законодательного Собрания автономного округа поддержали инициативу, приняв два закона о преобразовании некоторых поселений, входящих в состав Приуральского, Шурышкарского и Надымского района в Ямало-Ненецком автономном округе. В результате объединения поселений изменились границы укрупненных муниципальных образований, в связи с чем были приняты взаимосвязанные законы об изменении картографического описания границ.

Присоединение поселений не означает ликвидацию поселений. Практика объединения малонаселенных поселений понятна и обоснованна: небольшое количество жителей - это, прежде всего, скудные налоговые сборы и полное отсутствие самостоятельных источников финансирования для решения вопросов местного значения. Объединение позволяет консолидировать местные бюджеты и оптимизировать расходы бюджета муниципального района, в состав которых входят объединенные поселки.

Помимо изменения границ, вызванного преобразованием муниципальных образований, осенью 2012 года были пересмотрены границы еще в двенадцати муниципальных образованиях, в частности, границы таких муниципальных образований, как город Салехард, город Лабытнанги, город Губкинский, город Муравленко, город Новый Уренгой, а также Шурышкарский район, Тазовский район, Приуральский район, Пуровский район, Надымский район, Ямальский район и Красноселькупский район.

Необходимость пересмотра границ указанных муниципальных образований была вызвана получением уточненной информации в результате осуществления мероприятий по приведению описаний границ муниципальных образований в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". В отдельных случаях было уточнено само прохождение границ муниципальных образований и, как следствие, их картографическое описание, но в большинстве своем уточняется только лишь картографическое описание границ.

Еще одной функцией публичного управления является кадровое обеспечение собственной деятельности и, соответственно, законодательное регулирование отношений в сфере государственной службы.

Как было указано в Докладе о состоянии законодательства в автономном округе в 2011 году, общий нормативный контур управления государственной службой зафиксирован в законах автономного округа от 29.03.2005 г. N 26-ЗАО "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа", от 27.06.2006 г. N 33-ЗАО "О государственных должностях Ямало-Ненецкого автономного округа", от 28.02.2011 г. N 1-ЗАО "О Реестре должностей государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа", от 06.12.2005 г. N 77-ЗАО "О денежном содержании государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа", от 04.10.2005 г. N 60-ЗАО "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа государственным гражданским служащим", от 01.07.2010 г. N 82-ЗАО "Об особом порядке оплаты труда государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа". Все эти законы продолжили свое действие в 2012 году, но в некоторые из них были внесены изменения.

Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной в 2001 году. В соответствии с этой концепцией федеральным законодателем сформулированы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования. Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в 2004 году. Определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе. Однако требования, предъявляемые гражданским обществом к государственной службе, по-прежнему растут, по-прежнему высоко внимание общественности к этому сектору управления.

В Указе Президента Российской Федерации от 10.03.2009 г. N 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" были сформулированы современные проблемные точки системы государственной службы. Отмечается, что в работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров. Не получили широкого распространения современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих. Качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы. Указанные проблемы в указе связываются с отсутствием системного подхода к разработке должностных регламентов, применении новых кадровых технологий на государственной службе, с недостаточно проработанной методикой проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих.

Стратегические документы автономного округа также отмечают в качестве основной цели развития государственной гражданской службы автономного округа формирование высококвалифицированного кадрового состава гражданской службы (постановление Губернатора автономного округа от 24.12.2012 г. N 186-ПГ "Об утверждении Стратегии развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских и муниципальных служащих Ямало-Ненецкого автономного округа на период 2013 - 2020 годов").

Одновременно с определением системных проблем развития на федеральном уровне ведется законодательная работа по внедрению механизма ротации гражданских служащих и уточнению норм, установленных в целях противодействия коррупции. Необходимо отметить, что законодательство автономного округа видоизменялось именно в пределах этих рамок. Законом автономного округа от 27.02.2012 г. N 4-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" были внесены отдельные изменения, в том числе в Закон автономного округа от 29.03.2005 г. N 26-ЗАО "О государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного округа" в части, касающейся ограничений, запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Блок законодательства о государственной службе был в 2012 году дополнен еще одним базовым Законом автономного округа от 06.12.2012 г. N 114-ЗАО "О резервах управленческих кадров в Ямало-Ненецком автономном округе". Назвать его новым нельзя, поскольку он заменяет собой одноименный закон, принятый в 2011 году. Это уже четвертая попытка урегулировать данный вопрос, что вполне соответствует сложности решаемой задачи и неопределенности правовых возможностей в этой сфере.

Впервые задача по формированию резерва управленческих кадров была сформулирована в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 05 ноября 2008 года. Были закреплены основные принципы формирования таких резервов: программа формирования и подготовки резерва управленческих кадров должна была стать продуктом совместных усилий органов государственной власти, местного самоуправления и общественных организаций; управленческий резерв должен включать в себя три уровня - муниципальный, региональный и федеральный. Реализация поставленной задачи началась на федеральном уровне. Указом Президента Российской Федерации от 25.08.2008 г. N 1252 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров" была сформирована соответствующая Комиссия, которой был утвержден план работ по формированию резерва управленческих кадров.

В период с 2008 по 2009 год нормативные акты, посвященные региональным резервам управленческих кадров, были приняты практически во всех субъектах Российской Федерации. Не стал исключением и Ямало-Ненецкий автономный округ. Однако на федеральном уровне за прошедшие 4 года никаких законодательных изменений, обеспечивающих дальнейшую легитимизацию резерва управленческих кадров, не произошло. С 2009 года даже состав федерального резерва не пересматривался. Можно констатировать, что механизм кадрового резерва должного развития так и не получил. В существующем виде кадровый резерв в лучшем случае можно отнести к числу "оперативных резервов" - кадровых резервов на замещение конкретных должностей в конкретные сроки. Это наиболее привычное понимание кадрового резерва в системе управления персоналом, не имеющее, как правило, долгосрочной нацеленности на реализацию стратегических приоритетов.

Следует отметить при этом, что проблема, решить которую должен закон автономного округа, а именно - включение резерва в систему ротации должностных лиц с высоким служебным статусом, - невозможно разрешить только лишь усилиями региональных законодателей. Требуется изменение федерального законодательства. В феврале 2013 года Президент России Владимир Путин образовал в своей администрации комиссию по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, целью создания которой является содействие развитию системы государственной службы и совершенствование порядка формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров.

Оценивая в целом изменения в законодательстве о государственной службе, следует отметить их большую зависимость от федеральных инициатив и отсутствие системности. В Докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2011 году обращалось внимание на проблему отсутствия четкой и формализованной концепции кадровой политики в регионе, закрепляющей не только декларативные цели и задачи, но и конкретные механизмы, а также понятные результаты управления кадрами. Эта проблема по-прежнему актуальна для региона.

2.2. Развитие законодательства в сфере регулирования бюджетных правоотношений

Как отмечалось в Докладе о состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа за 2011 год, бюджетное законодательство Российской Федерации носит технологический характер, и возможности законодательного регулирования отношений в этой сфере на региональном уровне носят ограниченный характер. Значительная часть этих возможностей реализуется в нормативных актах исполнительных органов государственной власти, формирующих механизм оптимального использования бюджетных полномочий субъекта Российской Федерации.

Использование бюджета в качестве одного из основных механизмов управления социально-экономическими процессами в автономном округе и учета интересов населения автономного округа требует постоянного внимания к этому процессу со стороны законодателей.

Важнейшим источником повышения эффективности бюджетных расходов в регионе и условием совершенствования всего законодательного массива являются результаты бюджетного контроля, осуществляемого всеми органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Особая роль в этом принадлежит законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации не ограничиваются (пункт 9 статьи 4).

В пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации, региональный парламент осуществляет не только контроль за исполнением бюджета, но и контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации.

При этом очевидно, что результативность контроля непосредственно определяется тем, насколько процессы контрольной деятельности регламентированы в законодательстве, а результаты этой деятельности - являются элементом бюджетного процесса и условием оптимизации механизмов установления административной ответственности, передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и т.д.

Законотворческая деятельность может обеспечить преобразование результатов контроля за исполнением бюджета в нормы, корректирующие структуру и основания установления расходных обязательств субъекта Российской Федерации, источники налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета, технологию осуществления бюджетного процесса, меры ответственности за правонарушения и иные.

Рациональность формирования доходной базы регионального бюджета и расходных обязательств региона, эффективность осуществления бюджетных расходов становятся основными критериями оценки результативности публичного управления и условием повышения качества жизни населения. К 2013 году в автономном округе создана правовая и технологическая основа для применения новых механизмов, призванных повысить качество управления региональными финансами и их результативность.

Об этом свидетельствуют приоритеты, цели и задачи, обозначенные стратегией социально-экономического развития автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839), основными направлениями бюджетной и налоговой политики автономного округа на 2012 - 2014 годы и на 2013 - 2015 годы (постановления Правительства автономного округа от 13.09.2011 г. N 633-П и от 05.09.2012 г. N 739-П).

Основные факторы, влияющие на эффективность бюджетных расходов и определяемые содержанием правотворческой деятельности, были обозначены в Докладе о состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа за 2011 год. В 2012 году совершенствование законодательства в этой сфере было продолжено.

В Закон автономного округа от 03.03.2008 г. N 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе" внесены изменения уточняющего характера, которые оказали некоторое влияние на процедуры принятия и исполнения бюджета (законы автономного округа от 27.02.2012 г. N 1-ЗАО, от 31.10.2012 г. N 92-ЗАО, от 24.12.2012 г. N 155-ЗАО).

Определенные изменения произошли в регламентации деятельности территориального фонда обязательного медицинского страхования и процесса формирования его бюджета. Детализирован перечень расходов бюджета фонда, уточнены показатели, представляемые для рассмотрения и утверждения в проекте закона автономного округа о бюджете фонда и связанные с формированием нормированного страхового запаса, а также в состав показателей включен норматив расходов на ведение дела по обязательному медицинскому страхованию для страховых медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования автономного округа. Помимо этого, перечень приложений к закону автономного округа о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования автономного округа, которые должны быть оформлены, включены приложения, характеризующие объемы межбюджетных трансфертов, получаемых и предоставляемых фондом в очередном финансовом году и в каждом году планового периода. Представляется, что повышение обоснованности планируемых расходов должно обеспечить включение в состав документов и материалов, которые должны вноситься на рассмотрение Законодательного Собрания автономного округа одновременно с проектом закона автономного округа о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования автономного округа, расчета планируемой стоимости территориальной программы обязательного медицинского страхования.

В 2012 году модернизирован еще один инструмент управления бюджетными средствами - резервный фонд автономного округа, средства которого предназначены для финансового обеспечения непредвиденных расходов. Изменено условие использования источников формирования и принцип определения размера резервного фонда автономного округа.

В 2012 году приведены в соответствие с Федеральным законом от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и расширены бюджетные полномочия Счетной палаты автономного округа как органа внешнего государственного финансового контроля Ямало-Ненецкого автономного округа. Это нашло свое отражение как в Законе автономного округа от 03.03.2008 г. N 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе" (Закон автономного округа от 31.10.2012 г. N 92-ЗАО), так и в Законе автономного округа от 30.05.2011 г. N 53-ЗАО "О Счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа" (Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 64-ЗАО).

Расширены бюджетные полномочия и иных участников бюджетного процесса, которые представляют автономный округ по искам о взыскании средств окружного бюджета или в случаях причинения ущерба (вреда) автономному округу.

Изменился и технологический процесс принятия бюджета. С 2013 года в рамках проведения внешней проверки годового отчета об исполнении окружного бюджета главные администраторы средств окружного бюджета должны представлять годовую бюджетную отчетность на 10 дней раньше - не позднее 20 марта текущего финансового года. Нормативно зафиксирована обязанность предоставлять документацию в Счетную палату автономного округа на бумажном и электронном носителях.

На совершенствование технологий исполнения бюджета были направлены изменения, внесенные в Закон автономного округа от 01.03.2010 г. N 28-ЗАО "О порядке предоставления государственных гарантий Ямало-Ненецкого автономного округа" (Закон автономного округа от 26.06.2012 г. N 51-ЗАО), которыми конкретизированы цели предоставления государственных гарантий, изменены и дополнены условия и порядок их предоставления гарантий. В законе использовано несколько новелл, которые могут существенно повлиять на оптимизацию процессов предоставления и результатов использования государственных гарантий.

Несомненным достижением является введения принципа предоставления государственных гарантий на конкурсной основе. И не менее важным фактором повышения эффективности регулирующего воздействия за счет механизмов бюджетного регулирования стало расширение соответствующих компетенций исполнительных органов государственной власти автономного округа, являющихся органами специальной компетенции и осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность в отдельных подведомственных им отраслях или сфере государственного управления. Таким органам власти вменено право и ответственность по осуществлению контроля за ходом исполнения мероприятий или проектов, на реализацию которых предоставлены гарантии.

В 2012 году существенно не изменились не только технологии осуществления бюджетного процесса, но и подходы к формированию доходной части окружного бюджета.

В Закон автономного округа от 27.11.2003 г. N 56-ЗАО "О налоге на имущество организаций" в течение 2012 года 3 раза внесены изменения (Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 73-ЗАО, Закон автономного округа от 24.12.2012 г. N 145-ЗАО, Закон автономного округа от 24.12.2012 г. N 156-ЗАО). Так, произведено уточнение предмета освобождения от налога в отношении объектов жилищного фонда и инженерной инфраструктуры - из перечня имущества организаций, освобождаемых от налогообложения, исключено имущество, которое не находится в собственности автономного округа или муниципальных образований в автономном округе и не закреплено за этими организациями, на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Аналогичное уточнение внесено также в отношении имущества образовательных учреждений, медицинских и фармацевтических организаций, физкультурно-спортивных организаций, учреждений социального обслуживания (социальной защиты) населения, учреждений культуры и искусства. Не подпадает под действие льготы и закрепленное за указанными организациями имущество, переданное ими в безвозмездное пользование или аренду третьим лицам. Таким образом, предоставляемая в данном случае льгота стала более адресной и исключила возможность расширительного толкования оснований для ее предоставления.

Получили государственную поддержку в виде освобождения от налога на прибыль еще две категория организаций - организации в отношении имущества, используемого для обработки древесины и производства изделий из дерева и пробки, кроме мебели, если по результатам работы отчетного периода выручка от осуществления указанной деятельности составляет 70 и более процентов общей суммы выручки от реализации продукции (работ, услуг), а также общественные объединения пожарной охраны в отношении движимого и недвижимого имущества, предназначенного для профилактики и (или) тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ.

Представляется, что данная мера поддержки может создать определенный импульс для стимулирования деловой активности как в сфере деревообработки, так и в сфере обеспечения пожарной безопасности. Тем более что перечень мер государственной поддержки и в той, и в другой сфере деятельности данным законом не ограничились. Законом автономного округа от 24.12.2012 г. N 144-ЗАО "О внесении изменения в статью 4 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "О ставках транспортного налога на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" перечень лиц, освобождающихся от уплаты транспортного налога, дополнен еще одной категорией - общественными объединениями пожарной охраны в отношении транспортных средств, предназначенных для профилактики и (или) тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ.

Стимулирование деятельности организаций в сфере деревообработки дополнительно поддержано за счет принятия Закона автономного округа 24.12.2012 г. N 156-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в целях развития производства изделий из дерева и обработки древесины на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", которым установлена пониженная ставка налога на прибыль организаций, зачисляемого в окружной бюджет, в размере 13,5 процентов для организаций, осуществляющих деятельность по обработке древесины и производству изделий из дерева и пробки, кроме мебели, если по результатам работы отчетного (налогового) периода выручка от осуществления указанной деятельности составляет 70 и более процентов общей суммы выручки от реализации продукции (работ, услуг). До этого такая ставка устанавливалась только для организаций, осуществляющих добычу горючего природного газа.

Изменения, внесенные Законом автономного округа от 24.05.2012 г. N 41-ЗАО "О внесении изменений в статьи 1 и 4 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "Об установлении пониженной ставки налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков", коснулись также условий применения пониженной ставки налога на прибыль организаций - участников консолидированной группы налогоплательщиков.

Таким образом, изменения, внесенные в указанные выше налоговые законы, не повлияли ни на идеологию законов, ни на технологию управления льготами. Всего за период действия окружных законов перечень лиц, получающих освобождение от налога или налоговые льготы, возрос от 0 до 13 категорий налогоплательщиков с 2003 года - по налогу на имущество организаций; от 2 до 9 категорий с 2003 года - по транспортному налогу; от 1 до 3 категорий с 2008 года - по налогу на прибыль.

Принципиально иными по своему содержанию стали несколько окружных законов, принятых по вопросам налогообложения.

Создал новые условия для увеличения доходов бюджета, детализировал в соответствии с федеральным законодательством предметный перечень для налогообложения и в 1,5 раза увеличил налоговую ставку Закон автономного округа от 04.04.2012 г. N 14-ЗАО "О внесении изменения в статью 1 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "О ставках налога на игорный бизнес". Следует отметить, что размер налоговых платежей не корректировался в автономном округе с 2009 года. В настоящее время ставки налога на игорный бизнес, установленные в автономном округе, соответствуют размерам платежей, установленным в большинстве субъектов Российской Федерации.

Существенно повлияло на режим налогообложения самых уязвимых для любых колебаний законодательства субъектов хозяйственной деятельности - индивидуальных предпринимателей - принятие нового Закона автономного округа от 28.09.2012 г. N 83-ЗАО "О патентной системе налогообложения на территории Ямало-Ненецкого автономного округа". В связи с принятием этого закона действовавшая ранее упрощенная система налогообложения на основе патента с 2013 года не применяется.

Органами государственной власти автономного округа использовано право установления размера потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода, на основании которого определяется объем ежегодных платежей предпринимателя, в минимальном диапазоне. Однако необходимо отметить, что введение новой патентной системы налогообложения совпало по времени с очередным реформированием пенсионной системы и увеличением размеров страховых платежей в пенсионный фонд для большей части субъектов хозяйственной деятельности, в том числе для индивидуальных предпринимателей. В связи с этим требуется обеспечить мониторинг исполнения данного закона и определения обоснованности определения размеров совокупной налоговой нагрузки в различных сферах деятельности.

Иные законы автономного округа, определяющие особенности налогообложения в регионе, в 2012 году не менялись. По-прежнему, согласно Закону автономного округа от 18.12.2008 г. N 112-ЗАО "О налоговой ставке для налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения и выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов", действует минимально возможная налоговая ставка в размере 5%. Сохранены также особенности налогового режима для некоторых категорий налогоплательщиков в соответствии с Законом автономного округа от 16.02.2005 г. N 7-ЗАО "О дополнительных основаниях и условиях предоставления отсрочки, рассрочки, инвестиционного налогового кредита по региональным налогам". Таким образом, приоритеты налоговой политики, реализованные органами государственной власти автономного округа в 2012 году, имели инвестиционный характер и были направлены как на стимулирование экономической активности в ряде отраслей деятельности, так и на рост доходных источников окружного бюджета.

Как отмечалось в Докладе о состоянии законодательства автономного округа за 2011 год, источники и режим формирования неналоговых доходов бюджетной системы в окружном законодательстве менее регламентированы, чем налоговые доходы, и в значительной степени зависят от эффективности управления государственной собственностью автономного округа и качества его правового обеспечения.

Основным законом в этой сфере является Закон автономного округа от 25.09.2008 г. N 71-ЗАО "Об определении размера части прибыли государственных унитарных предприятий Ямало-Ненецкого автономного округа, подлежащей зачислению в доходы окружного бюджета", в который в 2012 году внесены некоторые изменения (Закон автономного округа от 04.04.2012 г. N 14-ЗАО). Перечень окружных государственных предприятий автономного округа, освобожденных от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, подлежащей зачислению в доходы окружного бюджета, дополнен предприятиями учета и технической инвентаризации недвижимого имущества.

Иные элементы управления различными активами региона, формирующими неналоговые доходы окружного бюджета, по-прежнему не имеют пока системного законодательного обеспечения. Определяющие их статус и порядок использования нормативные положения, как правило, не включаются в нормативную модель системы управления процессами в конкретной сфере отношений, которая должна отражаться в содержании принимаемых окружных законов. Такой подход к содержанию законов не позволяет обеспечить результативный контроль за исполнением бюджета в части формирования неналоговых доходов. Ситуация, сложившаяся в сфере регламентации неналоговых доходов, существенно отличается от правового режима управления налоговыми доходами окружного бюджета. Так, отдельные элементы этого режима успешно развиваются, например, за счет установления порядка и методики оценки эффективности налоговых льгот по налогам, подлежащим зачислению в окружной бюджет (постановление Правительства автономного округа от 10.06.2010 г. N 31-П), а также порядка представления организациями информации для оценки эффективности налоговых льгот (постановление Правительства автономного округа от 10.06.2010 г. N 29-П).

Поэтому для автономного округа остается актуальной проблема целенаправленного управления неналоговыми доходами окружного бюджета от использования и продажи имущества, от платных услуг, от сдачи в аренду и продажи земли, использования источников иных неналоговых доходов.

На рост эффективности формирования и использования бюджетных доходов, безусловно, воздействует качество межбюджетных отношений, обеспечивающих, в первую очередь, поддержание экономической основы местного самоуправления и, соответственно, непосредственных условий жизнедеятельности населения. Однако изменения, внесенные в 2012 году в Закон автономного округа от 18.12.2009 г. N 104-ЗАО "О межбюджетных отношениях в Ямало-Ненецком автономном округе", носят иной характер, отчасти связанный с изменением федерального законодательства в отношении патентной системы налогообложения, а также обусловленный изменением подходов к оказанию государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям. Законом автономного округа от 28.09.2012 г. N 82-ЗАО внесена коррекция в перечень видов отчислений от федеральных и региональных налогов, передаваемых из окружного бюджета в местные бюджеты года. Исключены в качестве источников формирования бюджетов муниципальных районов и городских округов с 2013 года единый сельскохозяйственный налог и налог, взимаемый в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

Совершенствованию системы управления финансовыми потоками в рамках межбюджетных отношений посвящены изменения, внесенные в Закон автономного округа от 06.12.2005 г. N 85-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов в Ямало-Ненецком автономном округе отдельными государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений" (Закон автономного округа от 28.09.2012 г. N 85-ЗАО). Данным Законом уточнены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти автономного округа при осуществлении и, соответственно, передаче отдельных государственных полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений.

Конкретизация прав и обязанностей органов власти, участвующих в отношениях по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, безусловно, является существенным фактором повышения эффективности бюджетных расходов, поскольку позволяет подойти к оценке процедур и качества выполнения отдельных управленческих функций, выполняемых органами власти. Однако за пределами закона оставлены ответы на вопросы о том, какой исчерпывающий функционал содержат передаваемые полномочия, выполнение каких компетенций в конечном итоге приведет к реализации передаваемых полномочий.

Значительный спектр межбюджетных отношений в конкретных сферах деятельности регламентируется в окружных законах о передаче отдельных государственных полномочий. В 2012 году в законодательстве автономного округа продолжена тенденция 2011 года - в эти законы внесено существенное количество изменений, направленных на оптимизацию системы управления финансовыми потоками в соответствующих сферах, на повышение прозрачности взаимодействия между всеми участниками отношений.

В 2012 году были внесены значительные изменения в окружное законодательство, устанавливающие основания и порядок использования отдельных форм, методов и механизмов формирования и использования бюджетных ресурсов.

К таким законам можно отнести:

1) определяющий методологию программно-целевого планирования и исполнения бюджета Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 49-ЗАО "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа", в который внесены отдельные корректировки в определения, улучшающие качество закона (Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 63-ЗАО);

2) определяющий на стадии планирования бюджетных расходов подходы к оценке уровня жизни одной из категорий граждан Закон автономного округа от 18.10.2012 г. N 91-ЗАО "О величине прожиточного минимума пенсионера в Ямало-Ненецком автономном округе на 2013 год", установивший социальную доплату к пенсии в размере 8737 рублей;

3) определяющие на стадии планирования бюджетных расходов подходы к оценке содержания и объемов государственных гарантий вновь принятый Закон автономного округа от 04.04.2012 г. N 13-ЗАО "О нормативах и объемах финансирования расходов на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях" (с изменениями, внесенными Законом автономного округа от 24.12.2012 г. N 154-ЗАО).

Данный закон, без сомнения, можно отнести к одной из самых значимых новелл, включенных в законодательство автономного округа в 2012 году, оптимизирующих правовой контур государственной гарантии прав граждан и механизм ее реализации. Представляется, что данный закон может стать прообразом правового регулирования и финансового обеспечения в тех сферах отношений, которые непосредственно связаны с реализацией конституционных прав граждан.

По сравнению с ранее действовавшим Законом автономного округа от 06.12.2005 г. N 94-ЗАО "Об утверждении методики расчета норматива и объема расходов финансирования на обеспечение прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях" в механизме реализации государственной гарантии произошли следующие изменения:

1) получило нормативное закрепление понятие "государственная гарантия", что позволяет выстаивать нормативную модель ее реализации и в дальнейшем совершенствовать отдельные элементы этой модели;

2) в систему государственных гарантий включена гарантия на получение дополнительного образования, отсутствующая даже в статье 43 Конституции Российской Федерации;

3) в законе появляется такой структурный элемент как "предмет регулирования", что является одним из условий перехода к оценке регулирующего воздействия;

4) введен принцип, определяющий соотношение расходов на получение дошкольного образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях с иными гарантированными расходами;

5) детализировано содержание некоторых элементов реализации гарантий, влияющих на повышение эффективности и прозрачности бюджетных расходов, - уточнены формула и перечень затрат по финансированию расходов; методика расчета объема финансирования расходов на обеспечение проведения единого государственного экзамена (ранее в формуле отражался показатель, рассчитываемый неясным образом); методика расчета объема расходов финансирования на обеспечение выплат за конкретные почетные звания, ученые степени, государственную награду, а также выплат молодым специалистам (ранее имелся только общий показатель премирования работников общеобразовательных учреждений к профессиональному празднику "День учителя"); методика расчета объема финансирования расходов на обеспечение муниципальных общеобразовательных учреждений учебниками и учебной литературой (учебно-методической литературой федерального комплекта).

Необходимо особо остановиться на оценке практики реализации бюджетного законодательства в правотворческой деятельности органов государственной власти автономного округа в 2012 года.

Органы государственной власти автономного округа в течение года принимают участие в реализации трех различных стадий бюджетного процесса, что формирует обязательный массив окружных законов о бюджетах в этот период:

1) в утверждении отчетов об исполнении законов об окружном бюджете и бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования за прошедший финансовый год;

2) в исполнении законов об окружном бюджете и бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования на текущий финансовый год и плановый период и во внесении в них изменений;

3) в принятии законов об окружном бюджете и бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования на следующий финансовый год и плановый период.

Итоги 2011 бюджетного года подведены в 2012 году принятием Закона автономного округа от 24.05.2012 г. N 32-ЗАО "Об утверждении отчета об исполнении окружного бюджета за 2011 год". Исполнение основных характеристик окружного бюджета за 2011 год отражено в таблице 7.

Таблица 7

Исполнение основных характеристик окружного бюджета за 2011 год

Показатели	Сумма в окружном Законе о бюджете (тыс. руб.)		Отчет об исполнении бюджета (тыс. руб.)	Исполнение (%)
	от 22.11.2010 N 120-ЗАО (первоначальная редакция)	от 15.12.2011 N 144-ЗАО (последняя редакция)		к Закону N 120-ЗАО (в первоначальной редакции)	к Закону N 144-ЗАО (в последней редакции)
Общий объем доходов	91350866	118052952	113034687	124	96
Общий объем расходов	91350866	133082608	125179618	137	94
Дефицит бюджета	-	15029656	12144931	-	81

Показатели планирования и исполнения окружного бюджета за 2011 год свидетельствуют о том, что сохранить бюджет бездефицитным не удалось. В течение 2011 года резко (на 46%) вырос плановый объем расходной части бюджета.

В 2012 году окружной бюджет исполнялся в соответствии с Законом автономного округа от 25.11.2011 г. N 125-ЗАО "Об окружном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", в который четыре раза в течение года были внесены изменения (Законы автономного округа от 26.04.2012 г. N 18-ЗАО, от 15.06.2012 г. N 44-ЗАО, от 18.10.2012 г. N 89-ЗАО, от 19.12.2012 г. N 135-ЗАО).

Динамика показателей, характеризующих внесение изменений в окружной бюджет в течение 2012 года, отражена в таблице 8.

Таблица 8

Основные показатели, характеризующие внесение изменений в окружной бюджет в течение 2012 года

(тыс. рублей)
Показатели	Номер окружного закона
	125-ЗАО	18-ЗАО	44-ЗАО	89-ЗАО	135-ЗАО
Общий объем доходов	122462418	137673848	137901535	137901535	119865621
в том числе межбюджетных трансфертов из федерального бюджета	1221901	1531761	1759448	1759448	2194746
Общий объем расходов	122462418	137673848	148006999	149162832	147148128
Дефицит бюджета	-	-	10105464	11261297	27282507

При исполнении бюджета 2012 года наблюдаются процессы, аналогичные тем, что происходили в 2011 году. Рост расходных обязательств на 20% при снижении планируемых доходов привел к появлению дефицита окружного бюджета в размере 27282507 тыс. рублей. Данный факт, однако, не привел к необходимости включения в источники финансирования дефицита бюджета заимствований, поэтому нагрузка на бюджет не увеличилась.

В конце 2012 года принят Закон автономного округа от 21.11.2012 г. N 112-ЗАО "Об окружном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов". На 2013 год запланированы:

общий объем доходов окружного бюджета в сумме 105136939 тыс. рублей, в том числе объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 1062329 тыс. рублей. Это составляет 93% доходов, поступивших в окружной бюджет в 2011 году;

общий объем расходов окружного бюджета в сумме 120718131 тыс. рублей, что составляет 96% расходов окружного бюджета в 2011 году;

дефицит окружного бюджета в сумме 15581192 тыс. рублей, что составляет 128% показателя, характеризующего исполнение окружного бюджета в 2011 году.

На плановый период 2014 и 2015 годов Законом автономного округа от 25.11.2011 г. N 125-ЗАО "Об окружном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" утверждены показатели, свидетельствующие об основных характеристиках окружного бюджета: прогнозируемый общий объем доходов окружного бюджета на 2014 и 2015 годы составит 106% и 114% от размера утвержденных доходов бюджета в 2013 году; общий объем расходов окружного бюджета на 2014 и 2015 годы составит 96% и 98% от размера утвержденных расходов бюджета в 2013 году; в 2015 году предполагается ликвидировать дефицит окружного бюджета и закончить финансовый год с профицитом в размере 1000000 тыс. рублей.

Динамика показателей исполнения окружного бюджета за 2007 - 2011 годы и плановые показатели на 2012 - 2015 годы отражена в таблицах 9 и 10.

Таблица 9

Динамика показателей исполнения окружного бюджета за 2007 - 2011 годы

Показатели	Фактическое исполнение за год (млн рублей)
	2007	2008	2009	2010	2011
Общий объем доходов	45785,3	66642,4	65795,6	82318,7	113034,7
Общий объем расходов	48936,1	60026,8	54530,8	73782,5	125179,6
Дефицит бюджета	3150,8	-	-	-	12144,9
Профицит	-	6615,6	11264,8	8536,2	-

Таблица 10

Плановые показатели окружного бюджета на 2012 - 2015 годы

Показатели	Плановые показатели на год (млн рублей)
	2012	2013	2014	2015
Общий объем доходов	119865,6	105136,9	111151,1	119573,1
Общий объем расходов	147148,1	120718,1	115334,9	118573,1
Дефицит бюджета	27282,5	15581,2	4183,7	-
Профицит	-	-	-	1000,0

Следует отметить, что методологические и технологические подходы к подготовке закона об окружном бюджете постепенно совершенствуются. Так, в Законе автономного округа от 21.11.2012 г. N 112-ЗАО "Об окружном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" учтено предложение о коррекции основных характеристик бюджета, отмеченное в Докладе о состоянии законодательства автономного округа за 2011 год.

Аналогичная система законодательного обеспечения процессов формирования, изменения и оценки исполнения бюджета существует и в отношении бюджета фонда территориального медицинского страхования.

В 2012 году принят Закон автономного округа от 24.05.2012 г. N 33-ЗАО "Об исполнении бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа за 2011 год". Данным законом утвержден отчет об исполнении бюджета фонда со следующими основными показателями: общий объем доходов бюджета фонда в сумме 4988073,9 тыс. руб.; общий объем расходов бюджета фонда в сумме 5139913,4 тыс. руб.; объем дефицита бюджета фонда в сумме 151839,5 тыс. рублей.

В анализируемом периоде бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования исполнялся в соответствии с Законом автономного округа от 25.11.2011 г. N 126-ЗАО "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов".

Законом автономного округа от 26.06.2012 г. N 47-ЗАО в него внесено изменение, которым общий объем доходов бюджета фонда увеличен с 7767608,4 до 8543589,1 тыс. руб., общий объем расходов - с 7673278,0 до 8063941,6 тыс. руб., профицит бюджета - с 94330,4 до 479647,5 тыс. рублей. Прогнозные показатели на плановый период 2013 и 2014 годов остались без изменений.

Определены параметры бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования и на 2013 - 2015 годы. Принят Закон автономного округа от 06.12.2012 г. N 113-ЗАО "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов". На 2013 год прогнозируется общий объем доходов бюджета фонда в сумме 12732395,8 тыс. руб., расходов - 12883791,3 тыс. руб., дефицит бюджета - 151395,5 тыс. рублей. На 2014 и 2015 годы планируется бездефицитный бюджет фонда с доходами и расходами на 2014 год в сумме 13101050,7 тыс. руб., на 2015 год - 14472092,9 тыс. рублей.

Значительную часть роста доходов бюджета фонда в 2013 году принял на себя окружной бюджет.

Динамика роста бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа за 2010 - 2015 годы приведена в таблице 11.

Таблица 11

Динамика показателей исполнения бюджета ТФОМС за 2010 и 2011 годы и плановые показатели на 2012 - 2015 годы

(млн рублей)
Показатели	Фактическое исполнение за год		Плановые показатели на год
	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Общий объем доходов	3618,5	4988,1	8543,6	12732,4	131010	14472,1
В том числе за счет межбюджетных трансфертов из окружного бюджета	442,5	962,6	1789,6	5683,6	5135,0	4479,9
Общий объем расходов	3600,9	5139,9	8063,9	12883,8	131010	14472,1
Дефицит бюджета	-	151,8	-	151,4	-	-
Профицит	17,6	-	479,7	-	-	-

Подводя итоги анализу состояния и динамики развития в 2012 году окружного законодательства, связанного с формированием доходов и расходов окружного бюджета, можно констатировать, что в автономном округе сохраняются традиционные для него социальные и инвестиционные приоритеты в бюджетных правоотношениях. В ближайшей перспективе особого внимания к себе требуют вопросы, поставленные в программных заявлениях Президента Российской Федерации, - о необходимости серьезного укрепления материальной базы муниципалитетов, которые должны получить солидную и прогнозируемую финансовую основу для своей деятельности, о совершенствовании государственного и муниципального финансового контроля, а также применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства, о полномасштабном внедрении с 2012 года программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления.

Очевидно, что все эти процессы требуют адекватного законодательного сопровождения, что не может осуществляться результативно без регламентации в законодательстве автономного округа общих требований к процессам, результатам и критериям контроля за исполнением бюджета, осуществляемого Законодательным Собранием автономного округа.

2.3. Законодательное обеспечение отношений в сфере управления государственной собственностью

С 1997 года в автономном округе развивается законодательное обеспечение процессов управления и распоряжения государственной собственностью. Развитие осуществляется в соответствии с Концепцией управления и распоряжения государственным имуществом Ямало-Ненецкого автономного округа (постановление Администрации автономного округа от 14.08.2008 г. N 438-А). В 2012 году принят новый (третий) закон в этой сфере - Закон автономного округа от 28.09.2012 г. N 80-ЗАО "Об управлении и распоряжении государственной собственностью Ямало-Ненецкого автономного округа". Изменения, привнесенные в систему управления государственной собственностью данным законом, хотя и не представляются существенными, тем не менее, не являются однозначными.

К позитивным изменениям можно отнести появление положений, регламентирующих контроль за деятельностью государственного унитарного предприятия, а также контроль за использованием имущества и сохранностью имущества, закрепленного за этими предприятиями, а также за органами государственной власти автономного округа. При этом остается неясным, каким образом будет осуществляться контроль за деятельностью учреждений и за использованием переданного им имущества.

Новый закон, в отличие от предыдущего, не акцентирует внимание на таких объектах государственной собственности, как объекты интеллектуальной собственности. При этом очевидно, что и федеральное законодательство, и тенденции экономического развития все больше ориентируют публичные образования на создание таких объектов и вовлечение их в хозяйственный оборот. Более того, Федеральным законом от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" в компетенцию контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации включен "контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации".

Представляется, что в законе уже могла бы найти отражение такая форма распоряжения государственной собственностью, как использование его на основе концессионных соглашений.

Законодательное обеспечение процессов распоряжения государственной собственностью осуществляется также Законом автономного округа от 24.06.2004 г. N 35-ЗАО "О приватизации государственного имущества Ямало-Ненецкого автономного округа", в который в 2012 году внесены изменения, уточняющие способ размещения прогнозной и текущей информации о сделках с объектами государственной собственности в сети интернет.

Значительная часть отношений по управлению государственной собственностью и распоряжению отдельными объектами государственной собственности, в том числе имущественными правами, регламентирована в иных окружных законах. В отличие от предыдущего года в 2012 году они претерпели серьезные изменения.

Режим распоряжения жилищным фондом, находящимся в государственной собственности автономного округа, установленный Законом автономного округа от 06.10.2006 г. N 51-ЗАО "О порядке управления и распоряжения государственным жилищным фондом Ямало-Ненецкого автономного округа коммерческого использования", скорректирован в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" - из перечня документов, необходимых для реализации гражданином права на приобретение жилых помещений и предоставляемых им в уполномоченный исполнительный орган государственной власти автономного округа, исключены документы, которые органы власти получают в режиме межведомственного взаимодействия (Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 74-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О порядке управления и распоряжения государственным жилищным фондом Ямало-Ненецкого автономного округа коммерческого использования"). Одновременно расширен доступ юридических лиц к использованию объектов жилищного фонда коммерческого использования.

Комплексной доработке подвергся Закон автономного округа от 19.06.2009 г. N 39-ЗАО "О регулировании отдельных земельных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе" (Закон автономного округа от 24.05.2012 г. N 26-ЗАО, Закон автономного округа от 27.02.2012 г. N 3-ЗАО).

Изменения обеспечили модернизацию системы управления в сфере земельных отношений - уточнены перечень и объем полномочий как Правительства автономного округа, так и исполнительных органов государственной власти автономного округа, а также проведено перераспределение полномочий между ними.

В сферу нормативного регулирования включены новые объекты - земельные участки, находящиеся в собственности автономного округа или государственная собственность на которые не разграничена; особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодия, использование которых для других целей не допускается; земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на такие участки.

Значительно уточнен и расширен управленческий инструментарий, который могут или должны использовать органы государственной власти для реализации своих полномочий в сфере земельных отношений, - в отношении различных объектов управления осуществляется утверждение окружных программ; утверждение перечня; установление порядка определения размера арендной платы и порядка, условий, сроков ее внесения; установление порядка определения цены земельных участков; реализация преимущественного права покупки; установление перечня случаев для предоставления земельных участков исключительно на торгах и т.д.

Необходимость модернизации системы управления в сфере земельных отношений вызвана как правовыми причинами, так и социально-экономическими факторами. К первым следует отнести накопление изменений в федеральном законодательстве, не нашедших отражения в региональном правотворчестве в предыдущие годы, ко вторым - возможность реализации собственных полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии с интересами населения автономного округа и тенденциями экономического развития региона.

В связи с изменением окружного законодательства дополнительные возможности получили отдельные субъекты земельных отношений - граждане, имеющие трех и более детей, сельскохозяйственные организации и осуществляющие деятельность по ведению крестьянского (фермерского) хозяйства граждане, а также лица, являющиеся собственниками зданий, строений и сооружений.

За счет внесения изменений в Закон автономного округа от 19.06.2009 г. N 39-ЗАО "О регулировании отдельных земельных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе" реализованы возможности, предоставленные субъектам Российской Федерации Федеральным законом от 14.06.2011 г. N 138-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и Земельный кодекс Российской Федерации" - детализированы по видам разрешенного использования предельные размеры (максимальные и минимальные) земельных участков, предоставляемых гражданам, имеющим трех и более детей. Соответственно, расширен перечень случаев, в которых земельные участки предоставляются таким гражданам бесплатно.

Одновременно проведена детализация максимальных размеров земельных участков, предоставляемых иным категориям граждан в собственность бесплатно из земель, находящихся в государственной собственности автономного округа.

Уточнена процедура реализации правовых оснований для приобретения гражданами, имеющими трех и более детей, земельных участков - от подачи гражданином заявления до принятия Правительством автономного округа соответствующего решения. Также скорректирован перечень условий, необходимых для предоставления таким гражданам земельных участков в первоочередном порядке.

В соответствии с Федеральным законом от 21.06.2011 г. N 147-ФЗ "О внесении изменений в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 4 Федерального закона "О личном подсобном хозяйстве" реализовано полномочие субъектов Российской Федерации по установлению максимального размера общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство. Размер, установленный Законом автономного округа от 24.05.2012 г. N 26-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О регулировании отдельных земельных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе", на 20% превышает базовый норматив, установленный федеральным законодательством. Снижена на 5% цена, по которой могут приобретаться в собственность из земель сельскохозяйственного назначения земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения у сельскохозяйственных организаций, а также осуществляющих деятельность по ведению крестьянского (фермерского) хозяйства граждан.

В соответствии с Федеральным законом от 12.12.2011 г. N 427-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" обеспечено продление до 01 июля сроков продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности автономного округа или муниципальной собственности, лицам, являющимся собственниками зданий, строений и сооружений, расположенных на этих участках. Реализация норм Федерального закона от 18.07.2011 г. N 214-ФЗ "О внесении изменений в статьи 13 и 14 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" привела к включению в перечень субъектов, которые могут претендовать на выкуп указанных участков, он дополнен юридическими лицами при переоформлении ими права постоянного (бессрочного) пользования такими земельными участками.

В связи с развитием процессов регулирования отношений в сфере дорожного хозяйства для использования в этой сфере публичных сервитутов в порядке, установленном Законом автономного округа от 19.06.2009 г. N 39-ЗАО "О регулировании отдельных земельных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе", введено изъятие для применения сервитутов, регламентированных земельным законодательством, в правоприменительной практике в сфере дорожной деятельности. Также уточнена процедура перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую и состав документов, необходимых для ее осуществления. Общий характер изменений отражает новые требования федерального законодательства, направленного на повышение эффективности государственного управления, в частности, Федерального закона от 27.07.2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Принят в новой редакции окружной закон, регулирующий отношения, возникающие при предоставлении и использовании участков недр местного значения на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, от 26.06.2012 г. N 56-ЗАО "О недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе". В нем учтены изменения, произошедшие в федеральном законодательстве в этой сфере регулирования, в отношении возможностей органов государственной власти субъектов Российской Федерации по распоряжению участками недр местного значения, а также по осуществлению регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения. Следует отметить, что кардинальных преобразований в связи с принятием Закона автономного округа от 26.06.2012 г. N 56-ЗАО "О недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе" в окружном законодательстве о недропользовании не произошло.

В 2012 году в автономном округе реализовано право субъектов Российской Федерации на принятие законов в сфере регулирования водных отношений. Принят Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 62-ЗАО "О регулировании отдельных водных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе", конкретизирующий общие нормы взаимодействия участников отношений в этой сфере с учетом особенностей территории и сложившейся системы публичного управления автономного округа. Законом автономного округа определены полномочия исполнительных органов государственной власти автономного округа, а также условия или способы реализации отдельных установленных полномочий - предоставления водных объектов в пользование, резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, утверждения проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, и установления границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории автономного округа.

Безусловным достижением принятого закона можно считать установление упрощенного порядка использования водных объектов для лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, или иных лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов на территории автономного округа. В то же время лаконичность и выборочный характер правового регулирования в отношении механизмов реализации полномочий субъекта Российской Федерации в сфере водных отношений, зафиксированные в содержании Закона автономного округа от 19.07.2012 г. N 62-ЗАО "О регулировании отдельных водных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе", позволяют предположить о необходимости его дальнейшей доработки по результатам анализа правоприменительной практики в 2013 году. Помимо этого, следует учесть, что в 2013 году наступает второй этап реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.08.2009 г. N 1235-р), который может потребовать от субъектов Российской Федерации развития или коррекции подходов к нормативному регулированию водных отношений.

Незначительные изменения внесены в Закон автономного округа от 22.06.2007 г. N 68-ЗАО "О регулировании лесных отношений на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" (законы автономного округа от 24.12.2012 г. N 159-ЗАО и от 06.12.2012 г. N 127-ЗАО).

Несомненной мерой по повышению прозрачности бюджетных расходов следует считать редкую пока для окружного законодательства реализацию нормы части девятой пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно этой норме органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Одно из изменений, внесенных в 2012 году в Закон автономного округа от 22.06.2007 г. N 68-ЗАО "О регулировании лесных отношений на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", устанавливает возможность дополнительного финансирования и направления использования средств окружного бюджета для финансирования переданных отдельных полномочий Российской Федерации. Второе изменение расширяет возможности заготовки гражданами для собственных нужд елей и деревьев других хвойных пород для новогодних праздников - период заготовки увеличен на 2 недели, начало периода перенесено с 16 на 01 декабря.

В 2012 году законодательство автономного округа пополнилось еще одним направлением правового регулирования вследствие принятия Закона автономного округа от 26.06.2012 г. N 59-ЗАО "О регулировании отдельных отношений в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа".

Указанный закон обеспечивает нормативное регулирование по отдельным вопросам, отнесенным Федеральным законом от 24.07.2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В окружном законе определены дополнительные виды охотничьих ресурсов, установлен перечень охотничьих ресурсов, в отношении которых допускается осуществление промысловой охоты, обозначены условия и порядок распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов в общедоступных охотничьих угодьях. При этом ряд собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленных федеральным законом, остались за пределами общего правового контура регулирования отношений в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территории автономного округа.

2.4. Законодательное обеспечение экономического развития автономного округа

Как отмечалось в Докладе о состоянии законодательства автономного округа за 2011 год, даже простая регламентация общих правил каких-либо отношений, установление общих для всех участников отношений приоритетов и принципов деятельности позволяют снизить коррупционные риски и затраты на производство продукции в этих сферах, а также выявить значимые для региона и перспективные для субъектов деятельности потенциальные зоны государственно-частного партнерства.

Представляется, что самая сложная для регулирующего воздействия со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации сфера отношений - это экономическая. Возможности регионов в этой сфере достаточно ограничены. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, как правило, делегированы лишь отдельные полномочия по предметам совместного ведения, которые не обеспечивают формирование целостного и эффективного механизма управления отношениями в экономической сфере.

Поэтому окружные законы, реализующие регулирующее воздействие в экономической сфере, можно разделить на три группы: 1) "инфраструктурные" законы, обеспечивающие изменения институциональной среды и социально-экономические эффекты для всех субъектов экономических отношений в регионе; 2) законы, определяющие возможность развития отдельных субъектов деятельности со специальным правовым и, соответственно, экономическим статусом; 3) законы, определяющие изменения режима функционирования в отдельных отраслях экономики.

В первую очередь, обращает на себя внимание блок "инфраструктурных" законов, обеспечивающих развитие экономической активности в любых сферах деятельности.

Комплексному воздействию со стороны органов государственной власти автономного округа подвергся в 2012 году процесс создания и внедрения инновационной продукции. Анализ состояния законодательства автономного округа в 2011 году выявил отставание законодательного обеспечения в этой сфере от реальных потребностей региона и приоритетов, реализуемых на федеральном уровне. Законодательство не поддерживало непрерывность технологического цикла продвижения от научной идеи до внедрения инноваций в практическую деятельность.

В 2012 году были существенно доработаны два окружных закона из трех, которые в совокупности могут создать условия для обеспечения непрерывности этого технологического цикла и, соответственно, для эффективного использования мер государственной поддержки на различных стадиях этого цикла.

В Закон автономного округа от 25.09.2009 г. N 75-ЗАО "О реализации на территории Ямало-Ненецкого автономного округа государственной научно-технической политики" внесены изменения, приводящие его в соответствие с федеральным и окружным законодательством (Закон автономного округа от 04.04.2012 г. N 10-ЗАО). Наряду с этим сделана удачная попытка внести в содержание закона нормы, снижающие его декларативность и обеспечивающие его взаимосвязь как с "потребителем" результатов научной деятельности - производственными процессами, так и с условиями создания этих результатов - процессами инновационной деятельности.

Так, в перечень видов деятельности, интеграции которых предписано содействовать исполнительным органам государственной власти автономного округа, наряду с образовательной и научной включена производственная деятельность. Таким образом создается правовая возможность для реализации функционала указанного закона как условия создания инноваций и преобразования их в экономические ресурсы.

На уровне определения компетенций исполнительных органов государственной власти автономного округа механизм реализации научно-технической политики дополнен несколькими элементами, которые могут обеспечить его результативность. Механизм расширен за счет формирования научного плана автономного округа, а также формирования реестра субъектов научной и (или) научно-технической деятельности, который позволяет запустить процесс оказания мер государственной поддержки субъектам этой деятельности.

Следует отметить, что закон требует дальнейшей доработки в соответствии с внесенными в него изменениями и нормативной регламентации технологий реализации государственной научно-технической политики.

Аналогичные по содержанию изменения внесены и в Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 34-ЗАО "О развитии инновационной деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" (Закон автономного округа от 04.04.2012 г. N 11-ЗАО). Система государственной поддержки инновационной деятельности получила свое логическое развитие - к функциям уполномоченного исполнительного органа государственной власти автономного округа отнесена организация предоставления мер государственной поддержки инновационной деятельности и оценка эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на государственную поддержку инновационной деятельности. Инструментарий государственной поддержки дополнен несколькими элементами - нормативно зафиксировано существование инновационной инфраструктуры, реестр субъектов инновационной деятельности дополнен реестром объектов инновационной инфраструктуры, в перечень форм государственной поддержки включена такая форма, как обеспечение инфраструктуры.

Представляется, что дальнейшая работа над содержанием закона позволит нормативно обеспечить решение одного из самых сложных вопросов инновационного цикла - определить меры государственной поддержки по установлению прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные в результате государственной поддержки научно-технической и инновационной деятельности, и введению результатов инновационной деятельности в хозяйственный оборот. То есть речь идет о нормативном обеспечении модели трансфера технологий, создаваемых с участием государства.

Решать эти вопросы предстоит в ближайшее время, поскольку параметры оценки деятельности субъектов Российской Федерации в этой сфере уже отчасти предопределены Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 г. N 2227-р).

Третий системообразующий закон, который может поддерживать непрерывность технологического цикла продвижения от научной идеи до внедрения инноваций в практическую деятельность, пока по своей идеологии не соответствует задаче по созданию условий для внедрения инноваций. Речь идет о Законе автономного округа от 09.02.1998 г. N 6-ЗАО "Об инвестициях", который в 2012 году не менялся. Представляется, что дополнение указанного закона положениями, обеспечивающими стимулирование системных преобразований результатов инновационной деятельности в факторы экономической деятельности, может в долгосрочной перспективе существенно повлиять на процессы социально-экономического развития региона.

Сегодня в автономном округе используется иной механизм стимулирования инвестиционной активности, зафиксированный в Законе автономного округа от 23.12.2011 г. N 151-ЗАО "О Перечне организаций, осуществляющих реализацию приоритетных инвестиционных проектов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа", он изменен двумя законами автономного округа. В 2012 году в него дважды внесены изменения (законы автономного округа от 24.12.2012 г. N 146-ЗАО и от 26.04.2012 г. N 16-ЗАО), согласно которым перечни организаций, имеющих право на применение пониженной ставки налога на прибыль организаций и пониженной ставки на имущество организаций, пополнились тремя организациями.

Дополнительных средств стимулирования процессов инвестиционной активности и реализации их результатов в законодательство автономного округа в 2012 году не введено (за исключением налоговых законов и конкретных законов о государственной поддержке отдельных видов деятельности). Не менялись в 2012 году Закон автономного округа от 16.02.2005 г. N 7-ЗАО "О дополнительных основаниях и условиях предоставления отсрочки, рассрочки, инвестиционного налогового кредита по региональным налогам", Закон автономного округа от 09.02.1998 г. N 6-ЗАО "Об инвестициях", а также дополняющий инструментарий инвестиционного процесса Закон автономного округа от 01.03.2010 г. N 29-ЗАО "Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в проектах государственно-частного партнерства". По-прежнему требует внимания законодателей важный для развития инвестиционных процессов, но требующий формального приведения в соответствие с законодательством Закон автономного округа от 05.11.1999 г. N 32-ЗАО "О государственном страховом залоговом фонде".

Незначительные изменения внесены в Закон автономного округа от 01.07.2011 г. N 66-ЗАО "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" (Закон автономного округа от 06.12.2012 г. N 125-ЗАО). Полномочие по осуществлению регионального государственного контроля за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности на территории автономного округа преобразовано в соответствии с федеральным законодательством в полномочие по соответствующему контролю (надзору). Содержательных изменений в связи с расширением управленческого функционала в закон пока не внесено.

Реализация Закона автономного округа от 01.07.2011 г. N 66-ЗАО "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" обеспечивается в рамках окружной долгосрочной целевой программы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Ямало-Ненецком автономном округе на период 2010 - 2015 годов и на перспективу до 2020 года" (постановление Правительства автономного округа от 08.07.2010 г. N 92-П). Следует отметить, что в числе правовых источников, определивших содержание программы, Закон автономного округа от 01.07.2011 г. N 66-ЗАО "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" отсутствует.

К числу "инфраструктурных" законов, определяющих перспективы и возможности как социально-экономического развития автономного округа в целом, так и различных сфер экономической деятельности, следует отнести Закон автономного округа от 19.07.2012 г. N 66-ЗАО "О регулировании отдельных отношений в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе".

Законом осуществлено разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере на конкретные компетенции Правительства автономного округа и иных исполнительных органов, определены основания для реализации отдельных из компетенций в этой сфере - для присвоения наименования автомобильной дороге общего пользования окружного значения, планирования и осуществления дорожной деятельности, использования автомобильных дорог общего пользования окружного значения или участков таких автомобильных дорог на платной основе, финансирования дорожной деятельности в автономном округе.

Предмет регулирования указанного закона непосредственно соответствует полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленным Федеральным законом от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Следует отметить, что выход за рамки, установленные указанным федеральным законом, не противоречит ему, поскольку регулирование отношений в этой сфере отнесено данным федеральным законом к предметам совместного ведения. Необходимость расширения содержания Закона автономного округа от 19.07.2012 г. N 66-ЗАО "О регулировании отдельных отношений в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" вызвана возможностью создания целостной системы управления дорожным имущественным комплексом автономного округа, включающей управление бюджетными финансовыми потоками, необходимыми для эффективного использования этого комплекса.

Речь идет о консолидации отраслевых и бюджетных полномочий субъекта Российской Федерации по вопросам дорожной деятельности на региональном уровне. И если законодательство о дорожной деятельности определяет направления осуществления этой деятельности, то бюджетное законодательство позволяет дополнить эти направления конкретными принципами и направлениями использования бюджетных средств на эти цели. В настоящее время в законодательстве субъектов Российской Федерации региональный дорожный фонд определяется, как правило, как набор источников формирования этого фонда. Лишь в отдельных случаях определяются направления использования средств дорожного фонда.

В итоге дорожный фонд как бюджетный инструмент и дорожная деятельность как отраслевая компетенция органов государственной власти не имеют ни содержательной, ни формально-правовой взаимосвязи. Представляется, что наполнение Закона автономного округа от 19.07.2012 г. N 66-ЗАО "О регулировании отдельных отношений в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе" соответствующим правовым содержанием, включенном сегодня в Закон автономного округа от 03.03.2008 г. N 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе", позволит создать более результативную модель государственного управления процессами дорожной деятельности в автономном округе.

Определенные конкурентные преимущества или ограничения в отдельных сферах экономической деятельности реализуются органами государственной власти путем реализации таких управленческих функций, как воздействие на уровень цен (тарифов) на отдельные виды товаров (услуг) и осуществление регионального государственного контроля (надзора) за их применением. У органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеется строго определенный объем полномочий в этом вопросе, установленный федеральным законодательством, в связи с чем изменение регионального законодательства в этой сфере непосредственно зависит от изменений федерального.

Именно поэтому в Законе автономного округа от 14.12.2007 г. N 124-ЗАО "Об установлении цен (тарифов) и осуществлении регионального государственного контроля (надзора) за их применением в Ямало-Ненецком автономном округе" в 2012 году были произведены лишь отдельные уточнения (Закон автономного округа от 26.06.2012 г. N 58-ЗАО). Приведены в соответствие с федеральным законодательством нормы, связанные с наименованием полномочия по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в этой сфере.

Тренд, наблюдаемый сегодня в практике государственного управления в отношении реформирования жилищно-коммунального комплекса, является долгосрочным. Предметная область и особенности этой сферы жизнедеятельности человека позволяют предположить, что методы управления процессами экономической деятельности в жилищно-коммунальном комплексе будут и далее модернизироваться. Это обеспечит наполнение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительным управленческим содержанием.

Еще один блок окружных законов определяет возможности развития отдельных субъектов деятельности со специальным правовым и, соответственно, экономическим статусом.

В 2012 году принят в новой редакции закон автономного округа, регулирующий отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами и органами государственной власти автономного округа по вопросам поддержки и развития малого и среднего предпринимательства.

Системное воздействие на процессы развития малого и среднего предпринимательства в автономном округе формировалось на законодательном уровне с 2005 года. Принятие Закона автономного округа от 24.05.2012 г. N 29-ЗАО "О развитии малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе" позволило закрепить в окружном законодательстве те элементы системы поддержки и развития малого предпринимательства, применение которых в публичной управленческой практике показало их результативность. Кроме того, принятие закона в новой редакции сопровождалось исключением из окружного законодательства положений, дублирующих нормы федерального законодательства.

При этом качество вновь принятого закона автономного округа о развитии малого и среднего предпринимательства, если рассматривать его как инструмент публичного управления процессами в этой сфере, может быть повышено путем включения в него норм, более подробно определяющих контур системы публичного управления в этой сфере. Могут быть определены полномочия Законодательного Собрания автономного округа, которое также является субъектом публичного управления в этой сфере - принимает законы, например, Закон автономного округа от 23.12.2010 г. N 143-ЗАО "Об отдельных условиях реализации субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого недвижимого имущества, находящегося в собственности муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе".

Более развернуто могут быть обозначены формы и методы поддержки, не детализированные в федеральном законодательстве. Так, Федеральным законом от 24.07.2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" предусмотрено, что исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе утверждать перечни государственного имущества и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц. Государственное и муниципальное имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение или в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Именно такие перечни обеспечивают прозрачность и последующую эффективность процессов предоставления и использования имущества субъектами малого и среднего предпринимательства на возмездной основе, безвозмездной основе или на льготных условиях. Более того, обслуживание процессов использования имущества в целях эффективного развития малого и среднего предпринимательства является основным экономическим функционалом бизнес-инкубаторов, дальнейшее создание которых является одним из основных направлений инфраструктурных преобразований в автономном округе.

Представляется, что повышение результативности государственной (муниципальной) поддержки развития малого и среднего предпринимательства в немалой степени обеспечивается путем координации деятельности различных органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающей консолидацию общественных ресурсов. О необходимости консолидации ресурсов и координации деятельности в рамках исполнительных органов государственной власти свидетельствуют "Рекомендации по обеспечению координации программ, реализуемых по государственной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, по содействию самозанятости безработных граждан, по поддержке малых форм хозяйствования на селе и по поддержке малых форм инновационного предпринимательства" (утверждены Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минсельхозом России, Минрегионом России, Минобрнауки России).

Создать правовую возможность для эффективного взаимодействия и обеспечить дееспособность технологий такого взаимодействия между различными органами власти с участием иных субъектов отношений в регионе может именно окружной закон как правовой акт высшей юридической силы.

Закон автономного округа от 24.12.2012 г. N 148-ЗАО "О Программе социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2016 годы" определяет, что "основной задачей Правительства автономного округа в сфере развития предпринимательства является не только реализация имеющихся видов поддержки, но и воплощение в жизнь ряда крупномасштабных мероприятий, способных решить имеющиеся проблемы субъектов малого и среднего предпринимательства". Реализацию этой задачи обеспечивает, наряду с Законом автономного округа от 24.05.2012 г. N 29-ЗАО "О развитии малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе", окружная долгосрочная целевая программа "Развитие малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе на 2011 - 2013 годы" (постановление Правительства автономного округа 09.12.2010 г. N 441-П). В настоящее время указанная программа включает в перечень оснований для ее разработки окружной закон о развитии малого и среднего предпринимательства, уже утративший силу в связи с принятием Закона автономного округа от 24.05.2012 г. N 29-ЗАО "О развитии малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе".

Еще один закон автономного округа, непосредственно определяющий возможность получения одной из конкретных форм имущественной поддержки малого и среднего предпринимательства, - Закон автономного округа от 23.12.2010 г. N 143-ЗАО "Об отдельных условиях реализации субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого недвижимого имущества, находящегося в собственности муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе", в 2012 году не изменялся.

Наконец, третий блок окружных законов связан с изменением условий экономической деятельности в отдельных сферах экономики.

С 2005 года в автономном округе развивается законодательное обеспечение системы государственной поддержки сельскохозяйственного производства. В 2012 году законодательство в этой сфере вышло на новый уровень в связи с принятием Закона автономного округа от 24.12.2012 г. N 160-ЗАО "О государственной поддержке агропромышленного комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа". В связи с его принятием признан утратившим силу Закон автономного округа от 20.12.2004 г. N 116-ЗАО "О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Ямало-Ненецком автономном округе".

Отношения, на которые должны оказывать регулирующее воздействие органы государственной власти автономного округа в соответствии с вновь принятым законом, значительно расширены. Помимо сельскохозяйственных товаропроизводителей и рыболовецких организаций, получавших государственную поддержку ранее, в качестве самостоятельных субъектов поддержки определены переработчики и заготовители сельскохозяйственной продукции, а также общины коренных малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными видами деятельности. Обращено особое внимание на включение в перечень субъектов государственной поддержки лиц, осуществляющих свою деятельность в индивидуальном (семейном) режиме, - граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, крестьянских (фермерских) хозяйств, индивидуальных предпринимателей.

Несомненным достижением вновь принятого закона автономного округа является то, что в определении своих намерений в отношении поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей органы государственной власти перешли от декларирования возможностей поддержки к определению своих обязательств в этой сфере.

Реализация закона должна обеспечиваться окружной долгосрочной целевой программой "Развитие сельского хозяйства Ямало-Ненецкого автономного округа на 2011 - 2013 годы" (постановление Правительства автономного округа от 27.12.2010 г. N 562-П), окружной долгосрочной целевой программой "Развитие рыболовства Ямало-Ненецкого автономного округа на 2011 - 2013 годы" (постановление Правительства автономного округа от 27.12.2010 г. N 561-П).

Дальнейшие перспективы развития законодательного обеспечения системы государственной поддержки определяются в значительной степени приоритетами и результатами реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 г. N 717.

В 2012 году в законодательстве автономного округа принято несколько законов, корректирующих возможности и ограничения развития транспортного комплекса в автономном округе.

Изменения, внесенные в 2012 году в Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 141-ЗАО "О транспортном обслуживании населения легковым такси в Ямало-Ненецком автономном округе" (Закон автономного округа от 26.06.2012 г. N 52-ЗАО), расширили предмет регионального государственного контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, предъявляемых к их деятельности, в соответствии с Федеральным законом от 23.04.2012 г. N 34-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации". В частности, этим федеральным законом урегулирован вопрос о возможности осуществления межрегиональных перевозок легковым такси при наличии разрешения на перевозки в пределах только одного из субъектов Российской Федерации.

Предметом регионального государственного контроля стало соблюдение не только требований указанного федерального закона в части межрегиональных перевозок, но и правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 г. N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом".

Система государственной поддержки отдельных отраслей экономической деятельности пополнилась законодательной новацией - принят Закон автономного округа от 19.09.2012 г. N 76-ЗАО "О государственной поддержке газораспределительных организаций, оказывающих услуги по транспортировке газа в труднодоступные населенные пункты на территории Ямало-Ненецкого автономного округа".

Государственная поддержка предоставляется газораспределительным организациям, осуществляющим эксплуатацию объектов газораспределительной системы, построенных за счет внебюджетных источников и введенных в эксплуатацию после 01 января 2012 года, оказывающим услуги по транспортировке газа в труднодоступные населенные пункты на территории 6 муниципальных образований в автономном округе.

Необходимость принятия этого закона обусловлена тем, что не все эксплуатационные затраты по объектам газораспределительной системы или арендные платежи, повышенный размер которых определяется климатическими и территориальными особенностями региона, учитываются при формировании тарифа на услуги по транспортировке газа.

Введение такой меры государственной поддержки позволяет поддержать экономический интерес к строительству и эксплуатации газораспределительных систем в труднодоступных районах автономного округа, что, в конечном итоге, отразится на уровне деловой активности и качестве жизни населения в этих районах.

Эффективная реализация Закона автономного округа от 19.09.2012 г. N 76-ЗАО "О государственной поддержке газораспределительных организаций, оказывающих услуги по транспортировке газа в труднодоступные населенные пункты на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" может оказать свое воздействие и на состояние жилищно-коммунального комплекса автономного округа. Помимо него, на эту сферу экономической деятельности влияют изменения, внесенные в 2012 году в Закон автономного округа от 25.11.2011 г. N 136-ЗАО "О компенсации выпадающих доходов организациям коммунального комплекса и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по предоставлению субсидий на компенсацию выпадающих доходов организациям коммунального комплекса" (Закон автономного округа от 26.04.2012 г. N 20-ЗАО).

Данным законом в состав коммунальных услуг, при оказании которых выпадающие доходы поставщиков подлежат компенсации, включены поставки жидкого топлива для нужд отопления. Это изменило формулу расчета объема субвенций органам местного самоуправления муниципальных образований в автономном округе, которые, в свою очередь, направляются в форме субсидий организациям коммунального комплекса, предоставляющим коммунальные услуги населению по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек в связи с соблюдением предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.

Социальный характер некоторых сфер деятельности (образования, здравоохранения, культуры и т.д.) не отменяет того, что социальными в этих сферах являются только предмет и результат деятельности, а условием достижения результата остается их экономика и управление.

Реформы последних лет в здравоохранении, образовании, социальной сфере в целом направлены не столько на изменение предметной области этих видов деятельности (здоровье, образованность человека или общества, их социальное самочувствие), сколько на изменение методов использования общественных ресурсов в этих сферах, на попытки оптимизировать состояние и результативность деятельности участников отношений. В связи с этим правомерным является рассмотрение этих сфер как отраслей хозяйствования, обеспечивающих предоставление соответствующих услуг населению, выполняющих ресурсосохраняющую роль в обществе и формирующих вследствие этого соответствующие социально-экономические эффекты.

Поскольку государство в лице органов государственной власти до настоящего времени остается крупнейшим распорядителем общественных ресурсов в этих сферах отношений, качество законодательного обеспечения становится непосредственным фактором результативности их деятельности. Следует отметить, что законодательство автономного округа с этой точки зрения требует модернизации.

Изменения, внесенные в Закон ЯНАО от 10.01.2007 г. N 12-ЗАО "О здравоохранении в Ямало-Ненецком автономном округе" (законы автономного округа от 06.12.2012 г. N 128-ЗАО и от 04.04.2012 г. N 15-ЗАО), привели указанный закон в соответствие с федеральным законодательством, определив в нем полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья, дополнив перечень услуг в этой сфере платными немедицинскими услугами, уточнив источники финансирования медицинской помощи населению и виды оказываемой медицинской помощи.

Так, например, в качестве одного из полномочий субъектов Российской Федерации определена координация деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья и деятельности субъектов государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения на территории субъекта Российской Федерации. Очевидно, что нормативное обеспечение реализации указанного полномочия возможно путем регламентации соответствующих технологий взаимодействия только на уровне окружного закона. Однако Закон автономного округа от 10.01.2007 г. N 12-ЗАО "О здравоохранении в Ямало-Ненецком автономном округе" до настоящего времени предполагает лишь межуровневую координацию исполнительных органов государственной власти по управленческой вертикали, не содержит упоминаний о муниципальной системе здравоохранения, о частном здравоохранении упоминает эпизодически.

Изменения, внесенные в Закон автономного округа от 06.11.2009 г. N 83-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в муниципальных образовательных учреждениях и иных образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" (Закон автономного округа от 26.06.2012 г. N 49-ЗАО), не существенно повлияли на ситуацию в этой сфере. Вслед за федеральным законодательством в законе сделано уточнение структуры расходов по содержанию ребенка в дошкольных образовательных организациях, а также уточнение предмета этой деятельности как деятельности по уходу и присмотром за ребенком. В публичной управленческой практике и в деятельности образовательных организаций это позволит окончательно разграничить расходы на реализацию государственных гарантий в части получения образования по основной общеобразовательной программе дошкольного образования и расходы на обеспечение этого процесса.

Произошло изменение в финансовых потоках, обеспечивающих функционирование системы социальной защиты населения, - в Законе автономного округа от 20.12.2004 г. N 119-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по социальной поддержке и социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" изменен финансовый "вес" показателей, применяемых для расчета объема субвенций, направляемых в бюджеты муниципальных образований для исполнения отдельных государственных полномочий (Закон автономного округа от 24.12.2012 г. N 157-ЗАО). Так, увеличены нормативы финансирования расходов на содержание одного воспитанника в муниципальных специализированных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - с 1141778 до 1178596 рублей в год, а также на содержание в приемных семьях одного воспитанника в возрасте от 1 года до 3 лет - с 491958 до 504702 рублей, в возрасте от 3 до 6 лет - с 336854 до 347010 рублей, в возрасте от 6 до 18 лет - с 390593 до 404081 рублей. Одновременно изменен корректирующий коэффициент (в основном в сторону увеличения), используемый для определения объема субвенций в разрезе муниципальных образований и видов социальной поддержки. В перечень получателей субвенций включено муниципальное образование город Губкинский.

2.5. Законодательное обеспечение отношений в социальной сфере, воздействие на качество и уровень жизни населения

Уровень и качество жизни населения являются основными критериями оценки результативности публичного управления. Они характеризуются рядом показателей: уровнем среднедушевого дохода населения, определяемого в значительной степени как эффективностью системы обеспечения занятости населения, так и дееспособностью системы социальной поддержки отдельных групп населения; обеспеченностью жильем либо перспективами доступа к его приобретению; уровнем потребительских расходов населения, направляемых на приобретение образовательных, медицинских, оздоровительных, культурных, информационных и прочих услуг либо структурой времяпровождения человека, используемого для получения этих услуг на безвозмездной основе; состояние экологии.

Перечень всех факторов и процессов, формирующих качество жизни населения в регионе, обширен и не в последнюю очередь определяется качеством законодательного обеспечения в сферах, непосредственно влияющих на получение гражданином услуг в социальной сфере, на возможность его текущей или перспективной самореализации и т.д.

Законодательство о труде и занятости является одной из наиболее консервативных сфер регулирования отношений. У субъектов Российской Федерации имеется весьма ограниченный набор полномочий, реализация которых может обеспечивать воздействие на эту сферу.

Исключением являются положения об оплате труда работников бюджетных организаций. Традиционно в автономном округе этому вопросу уделяется максимально возможное внимание. В 2012 году законодательная деятельность продолжила эту традицию. Актуальность такого подхода вызвана не только особенностями региона, но и продолжающимся пересмотром основных принципов деятельности учреждений, распространением принципов их автономизации, увеличением самостоятельности (в том числе в вопросах оплаты труда). Эти процессы происходят в рамках достижения стратегической задачи - сохранения кадрового потенциала, повышения престижности и привлекательности профессий в бюджетном секторе экономики.

26 ноября 2012 года утверждена Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы (распоряжение Правительства Российской Федерации N 2190-р). Основаниями для ее разработки стали Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012 - 2014 годах, Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах, Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики". Действие программы распространяется на системы оплаты труда работников федеральных государственных учреждений. Одновременно с этим программа рекомендована для применения в отношении государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений.

Совершенствование системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях должно осуществляться в 3 этапа. На I этапе (2012 - 2013 годы) должна быть актуализирована нормативная правовая база для оценки эффективности труда работников, заключены трудовые договоры в связи с введением эффективного контракта, введен прозрачный механизм оплаты труда руководителей учреждений. На II этапе (2014 - 2015 годы) в числе прочего запланировано совершенствование квалификационных требований к работникам (разработка профессиональных стандартов) с учетом современных требований к качеству услуг, а также установление базовых окладов по профессиональным квалификационным группам. На III этапе (2016 - 2018 годы) предполагается завершить работы по заключению трудовых договоров с работниками учреждений, в связи с введением эффективного контракта, а также обеспечение к 2018 году достижения целевых значений соотношения средней заработной платы работников, повышение оплаты труда которых предусмотрено указами Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. N 597 и от 01.06.2012 г. N 761, и средней заработной платы в субъектах Российской Федерации.

Если анализировать законодательство в сфере занятости в целом, то следует отметить незначительные изменения, внесенные в Закон автономного округа от 27.06.2008 г. N 54-ЗАО "О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Ямало-Ненецком автономном округе" (Закон автономного округа от 24.12.2012 г. N 153-ЗАО), которые приводят его положения в соответствие с федеральным законодательством.

Необходимо иметь в виду, что законы с таким предметом регулирования сложны для разработки в условиях ограниченности компетенций на региональном уровне и, соответственно, малоэффективны на стадии исполнения. Рабочие места для инвалидов не создаются, квоты не выполняются. Подход к обеспечению лиц с ограниченными возможностями рабочими местами не менялся много лет. Перенос на работодателей (которые в основной своей массе являются частными предпринимателями) социальных обязательств государства при отсутствии заинтересованности со стороны этих работодателей, во-первых, необоснованно, во-вторых, труднореализуемо. Схема квотирования рабочих мест для инвалидов пытается воспроизвести отношения, при которых все работодатели были представителями государства. Сегодня большая часть из них - это предприниматели. При этом не принимается во внимание, что одним из самых крупных работодателей является само государство и мировая практика приема инвалидов на государственную и муниципальную службу показала свою результативность. В ноябре 2012 года на проект по трудоустройству инвалидов на государственную службу обратил внимание общественности и премьер-министр Д.А. Медведев, предложив рассмотреть возможность введения системы квот для инвалидов при устройстве на государственную службу и в бюджетные учреждения. Для организации занятости лиц с ограниченными возможностями в такой форме у субъекта Российской Федерации имеются все необходимые для этого полномочия.

Одним из способов морального (нематериального) стимулирования деятельности граждан и организации общественно востребованной активности является механизм награждения. Государственная награда это не только признание заслуг конкретного человека, но и пример для подражания. Награды формируют социальные ориентиры и являются одним из основных элементов мотивации человека.

Помимо этого, государственная награда по сути своей является формой поощрения. Поощрение, особое по форме и содержанию, которое дает возможность в долгосрочной перспективе получить дополнительные социальные льготы.

Нормативная база в этой сфере законодательства компактна и не вызывает существенных нареканий в области юридического исполнения. Динамика изменений "наградного" законодательства за последние два года стабильно не высокая и, как правило, связана с учреждением новых видов наград или почетных званий. Так, в 2012 году было учреждено еще одно новое почетное звание и новая награда.

Совершенствование государственной наградной системы Российской Федерации идет по пути отказа от некоторых профессиональных почетных званий. Указом Президента Российской Федерации от 07.09.2010 г. N 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации" звание "заслуженный работник торговли" было исключено из перечня почетных званий Российской Федерации, следовательно, стало возможно учреждать такое звание на региональном уровне. Что и было сделано путем принятия Закона автономного округа от 19.07.2012 г. N 71-ЗАО "О внесении изменения в статью 16 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "О наградах и почетных званиях в Ямало-Ненецком автономном округе". Почетное звание "Заслуженный работник торговли Ямало-Ненецкого автономного округа" будет присваиваться за высокое профессиональное мастерство и многолетний добросовестный труд в сфере торговли.

Закон автономного округа от 19.12.2012 г. N 136-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наградах и почетных званиях в Ямало-Ненецком автономном округе" предусматривает учреждение абсолютно новой награды и для округа, и для страны - ордена Рубиновой звезды. Награждение орденом предполагается производить за совершение подвига, являющегося образцом храбрости и самоотверженности, а также за личные заслуги граждан, связанные с выдающейся новаторской и социально значимой деятельностью, способствующей процветанию Ямало-Ненецкого автономного округа. Гражданину, награжденному орденом Рубиновой звезды, а в случае награждения посмертно - членам его семьи, установлено ежемесячное пожизненное материальное обеспечение в размере пятидесяти тысяч рублей.

Определяющим материальным фактором качества жизни человека является доступное жилье. Значимость этого фактора особенно возрастает в условиях Крайнего Севера. Компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере также ограничены, поэтому весьма сложной остается задача поддержания системы жилищных отношений в состоянии, достаточном для жизнеобеспечения граждан.

Правовая база Ямала в сфере жилищного законодательства была сформирована с учетом положений нового российского Жилищного кодекса в 2006 году, все законодательные полномочия субъекта Российской Федерации в данной области общественных отношений реализованы. Стратегическая цель "развитие жилищной сферы", как указано в Стратегии социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839), должна быть достигнута путем решения таких задач, как развитие рынка доступного жилья, увеличение темпов жилищного строительства, отвечающего принципам ценовой доступности, энергоэффективности и экологичности, а также снижение объемов ветхого и аварийного жилья. Поставленные задачи в меньшей степени решаются на законодательном уровне. Их решение находится на исполнительно-распорядительном уровне - принимаются подзаконные акты, планируются и реализуются конкретные мероприятия, финансируются реальные проекты. В этой сфере отношений государство востребовано в роли менеджера и инвестора и в соответствии с этим осуществляет регулирующее воздействие не средствами нормотворчества, а как участник рынка.

Одним из ключевых нормативных актов, опосредующим общественные отношения в жилищной сфере является Закон автономного округа от 30.05.2005 г. N 36-ЗАО "О порядке обеспечения жильем граждан, проживающих в Ямало-Ненецком автономном округе". В 2012 году в него дважды вносились изменения, которые можно охарактеризовать как "оптимизирующие" (законы автономного округа от 24.05.2012 г. N 34-ЗАО и от 06.12.2012 г. N 132-ЗАО). Данными нормативными актами, во-первых, вводится норма о том, что заявление гражданина регистрируется в день подачи заявления, и это имеет существенное значение для постановки на учет в качестве нуждающегося, во-вторых, исключаются из перечня документов, необходимых для принятия на учет, справки регистрирующих органов о наличии или отсутствии жилых помещений на праве собственности. Запрос указанных справок будет возложен на органы местного самоуправления в рамках исполнения требований Федерального закона от 27.07.2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" по переходу на широкомасштабный обмен данными между ведомствами. Кроме того, изменению подверглись положения закона, регулирующего права нанимателей и собственников жилых помещений при сносе их жилья для перспективной застройки территории.

Следует также особо отметить положительный "сдвиг" по обеспечению на региональном уровне условий для осуществления жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Проблема обеспечения жильем детей, оставшихся без попечения родителей, стоит во многих регионах. В первую очередь эту проблему формирует нехватка средств на финансирование государственных обязательств. Но есть в этой проблеме один элемент, не связанный с финансированием расходов: как правило, подросток ставится на учет для предоставления жилья за год до наступления его совершеннолетия. Это мешает и планировать, и реализовывать в нужном объеме мероприятия по предоставлению жилья выпускникам детских учреждений. Согласно изменениям 2012 года в жилищном законодательстве автономного округа перечни нуждающихся в жилье будут формироваться в отношении таких детей с момента исполнения им 14 лет. Также будет устанавливаться факт невозможности проживания в закрепленных за детьми жилых помещениях. Представляется, что это тоже важная социальная новация - ранее такие дети не ставились на учет для целей предоставления жилья, даже если закрепленное за ними жилье стало непригодным для проживания. Помимо этого, повышена степень ответственности органов исполнительной власти за формирование списков нуждающихся детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и за сроки обеспечения таких детей жильем.

В 2012 году сфера жилищного законодательства автономного округа пополнилась еще одним базовым законом - Законом автономного округа от 31.10.2012 г. N 94-ЗАО "О муниципальном жилищном контроле в Ямало-Ненецком автономном округе". Его принятие обусловлено необходимостью реализации новых положений федерального законодательства. Федеральный закон от 25.06.2012 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" расширил понятие и предмет жилищного контроля. В результате этого в России созданы правовые предпосылки для развития института "муниципального жилищного контроля", который будет заниматься организацией и проведением на территории муниципальных образований проверок соблюдения обязательных требований, установленных к муниципальному жилищному фонду. Добавим, что под муниципальным жилищным контролем следует понимать деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных законодательством в отношении муниципального жилищного фонда. Законом определены функции органов муниципального жилищного контроля, а также порядок взаимодействия органов муниципального жилищного контроля и органов государственного жилищного контроля. Закон позволит более оперативно и эффективно решать в своих муниципальных образованиях вопросы управления жилым фондом и реагировать на обращения граждан.

2.6. Законодательное обеспечение отношений в сфере социального обеспечения, социальной защиты и социальной поддержки отдельных категорий граждан

Еще одним, связанным с социальной политикой, но относительно самостоятельным блоком законодательства, является комплекс окружного законодательства по предоставлению мер поддержки населению. Как и в большинстве случаев, законодательная активность в 2012 году не обошла стороной эту сферу регулирования.

В первую очередь, необходимо отметить серию изменений, внесенных в несколько окружных законов, касающихся отмены выплаты пособий в связи с окончанием срока полномочий того или иного должностного лица, включая губернатора (см. например, Закон автономного округа от 19.12.2012 г. N 137-ЗАО). Данный подход соответствует общефедеральной тенденции, в соответствии с которой в ряде регионов России органы прокуратуры опротестовывали "выходные пособия" для чиновников, рассматривая их как двойную гарантию (в случае если, человек не может устроиться на новую работу после увольнения, ему выплачивается пособие по безработице). Законодательные органы, которые не признали протесты обоснованными, вскоре получили решения судов, подтверждающие правоту прокуратуры.

Кроме этого, законодатели Ямала обратили свое внимание на такую меру поддержки, как "пенсия за выслугу лет". Были пересмотрены условия получения права на пенсию за выслугу лет для лиц, замещавших государственные должности автономного округа (Закон автономного округа от 04.04.2012 г. N 9-ЗАО "О внесении изменений в статью 14 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа "О государственных должностях Ямало-Ненецкого автономного округа"). Также был признан утратившим силу Закон автономного округа от 31.01.2000 г. N 5-ЗАО "О персональной надбавке к государственной пенсии государственным служащим Ямало-Ненецкого автономного округа" (Закон автономного округа от 27.02.2012 г. N 7-ЗАО).

На этом фоне только позитивной оценки заслуживает продолжающийся рост уровня социальной поддержки граждан, не имеющих отношения к системе государственного управления. Так, меры социальной поддержки работников государственных учреждений социального обслуживания были распространены на работников муниципальных учреждений (отделений) социального обслуживания (Закон автономного округа от 24.05.2012 г. N 38-ЗАО). Работникам государственных учреждений в сфере туристской деятельности была предоставлена компенсационная выплата на оздоровление (Закон автономного округа от 24.09.2012 г. N 78-ЗАО). В 2011 году такие выплаты уже были установлены для работников других бюджетных учреждений.

Принятый в 2011 году Закон автономного округа от 01.07.2011 г. N 73-ЗАО "О материнском (семейном) капитале в Ямало-Ненецком автономном округе" также был подвергнут изменениям (Закон автономного округа от 24.05.2012 г. N 39-ЗАО). В закон включили, так называемый, "ценз оседлости" - теперь право на материнский (семейный) капитал возникает только у граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории автономного округа не менее пяти лет. Кроме того, в законе устранено одно внутренне противоречие, касающееся срока подачи заявления на получение материнского капитала.

Отдельного внимания заслуживают два новых для автономного округа закона в социальной сфере. Первый из них - Закон автономного округа от 06.12.2012 г. N 133-ЗАО "О выплате вознаграждения опекунам совершеннолетних недееспособных граждан", правовые основания для принятия которого определены статьей 16 Федерального закона от 24.04.2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве". По общему правилу обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно. Однако, исходя из интересов подопечного, с опекуном или попечителем может быть заключен договор об осуществлении опеки на возмездных условиях. Если субъект Российской Федерации берет на себя обязательства по выплате вознаграждения опекуну, то законом этого субъекта должны быть установлены случаи и порядок выплаты такого вознаграждения. И хотя возможность введения такого вознаграждения существует уже более 4 лет, немногие субъекты Российской Федерации имеют подобные законы и, соответственно, выплаты. Подчеркнем, что речь идет о выплате вознаграждения опекунам совершеннолетних недееспособных граждан. Вопрос жизнеустройства этой категории граждан стоит очень остро, ведь речь идет о больных и, как правило, пожилых людях, которые требуют к себе постоянного внимания и ухода. Зачастую опекуны вынуждены обращаться с заявлениями об освобождении их от исполнения обязанностей опекунов. В отсутствии опеки таких граждан требуется направлять в дома-интернаты психоневрологического профиля, общее количество которых в настоящее время не соответствует совокупной общественной потребности в них. Поэтому принятие закона, позволяющего компенсировать опекуну часть затрат, необходимых для ухода за недееспособным гражданином, более чем обосновано и ожидаемо.

Второе законодательное новшество также связано с жизнеустройством пожилых людей и инвалидов, включающим уход за ними. Закон автономного округа от 24.12.2012 г. N 147-ЗАО "О социальных семьях для граждан пожилого возраста и инвалидов в Ямало-Ненецком автономном округе" не имеет аналогов в России, его идея почерпнута из международной практики. Закон поднимает абсолютно новую для российского законодательства проблему: профилактика социального одиночества. У закона очень много плюсов, при этом следует обратить внимание и на возможности его совершенствования. Во-первых, в законе пока не рассматривается возможное участие (или привлечение) волонтерских и добровольческих организаций. Во-вторых, такая форма поощрения, как выплата пособия помощнику, порождает определенные риски при отсутствии финансовой ответственности исполнителя - так, например, невозможно требовать возврата пособия при безответственном отношении помощника к своим обязанностям. В-третьих, природа договора между социальным помощником и лицом, нуждающимся в социальной поддержке, остается пока неясной, а правовая форма его заключения - спорной.

Анализ законов, принятых в 2012 году и предназначенных для совершенствования системы социальной защиты населения и поддержки отдельных категорий граждан, показывает, что, несмотря на то что, в количественном выражении по сравнению с 2011 годом законодательная активность снизилась, работа по изменению законодательства в сфере социальной поддержки проведена на гораздо более высоком уровне.

2.7. Законодательное обеспечение социально-экономических и культурных прав граждан в сфере здравоохранения, образования, культуры и искусства, библиотечного и архивного дела

Обращаясь к процессам правотворческой деятельности, обеспечивающим правовое регулирование в сфере здравоохранения, образования, культуры и искусства, библиотечного и архивного дела, необходимо отметить, что интенсивность изменений и дополнений в данных сферах правотворчества была в 2012 году невысокой. Однако, как уже неоднократно отмечалось в докладе, стабильность законодательства ни в коей мере нельзя считать признаком недостаточной работы законодательного (представительного) органа государственной власти. Стабильность законодательства - это один из главных принципов законотворчества, достаточно часто нарушаемый на всех уровнях публичного управления.

Законодательство в сфере здравоохранения и спорта подверглось незначительным изменениям, связанным с приведением его в соответствие с федеральным.

В то же время законодательство автономного округа в сфере образования пополнилось сразу двумя новеллами, существенно расширившими механизм реализации конституционных прав граждан на получение образования. В целях обеспечения доступности образования Законом автономного округа от 04.04.2012 г. N 12-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в части совершенствования законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере образования" были установлены особенности организации образовательного процесса на ступени начального общего образования для детей, ведущих совместно с родителями кочевой и (или) полукочевой образ жизни. Также были определены особенности функционирования малокомплектных сельских общеобразовательных учреждений, которые финансируются по другим нормативам, нежели стандартные образовательные учреждения. Законом автономного округа от 26.06.2012 г. N 48-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "Об образовании в Ямало-Ненецком автономном округе", кроме всего прочего, введена ежемесячная компенсационная выплата одному из родителей (законному представителю) на ребенка, не посещающего дошкольное образовательное учреждение.

Следует обратить внимание на то, что базовый для сферы образования окружной закон - Закон автономного округа "Об образовании в Ямало-Ненецком автономном округе" - в 2013 году ждут глобальные изменения. Это связано с тем, что его федеральная основа - Закон Российской Федерации от 10.07.1992 г. N 3266-1 "Об образовании" с 01 сентября 2013 года утрачивает силу в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Этот закон вносит также изменения более чем в сотню нормативных актов, относящихся к сфере образования, многие положения которых дублируются в законе автономного округа.

В сфере законодательства о культуре в 2012 году изменений не произошло. Такое "затишье" характерно для многих субъектов Российской Федерации, поскольку еще 21 октября 2011 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект N 617570-5 "О культуре в Российской Федерации", в случае принятия которого предстоит пересматривать все региональные законы, регулирующие общественные отношения в этой сфере. Проект федерального закона был опубликован и представлен для обсуждения. В ряде регионов, включая Ямало-Ненецкий автономный округ, прошли общественные обсуждения этого законопроекта, однако рассмотрение законопроекта даже в первом чтении, намеченное на 18 декабря 2012 года, не состоялось.

Необходимо отметить, что анализ законодательства автономного округа, обеспечивающего реализацию социально-экономических и культурных прав граждан, по этому критерию пока затруднен в связи с тем, что до настоящего времени в нормативном пространстве отсутствует методологически обоснованная и нормативно закрепленная взаимосвязь между содержанием конституционных гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, нормативными механизмами их обеспечения и реализации, критериями (показателями) результативности деятельности органов государственной власти.

Представляется, что создание этой методологической основы и преобразование ее в нормативные инструменты управления может стать одним из основных направлений совершенствования законодательства, ориентированного на учет интересов населения региона и развитие человеческого потенциала в автономном округе.

Глава 3. Итоги и основные тенденции законодательной деятельности Ямало-Ненецкого автономного округа в 2012 году

Поскольку законодательство автономного округа является одним из инструментов реализации приоритетных задач социально-экономического развития региона, прежде всего, следует сделать вывод о соответствии созданного за 2012 год законодательного материала автономного округа тем стратегическим документам, которые приняты и действуют как в округе, так и в России в целом.

В связи с этим обращает на себя внимание ряд тенденций, зафиксированных при анализе правотворческой деятельности органов государственной власти автономного округа в 2012 году.

Во-первых, все более очевидной становится необходимость дальнейшего развития взаимодействия между законодательным (представительным) и исполнительными органами государственной власти автономного округа.

С 2011 года в автономном округе действует принятый в новой редакции Закон автономного округа от 27.04.2011 г. N 49-ЗАО "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа", который обеспечивает системную взаимосвязь между прогнозированием тенденций социально-экономического развития и соответствующими приоритетами управленческой деятельности органов государственной власти автономного округа, фиксируемыми, в первую очередь, в документах стратегического планирования. Законом определено, что документами стратегического планирования является стратегия социально-экономического развития автономного округа, прогнозы социально-экономического развития автономного округа на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, программа социально-экономического развития автономного округа, государственные программы автономного округа, окружные долгосрочные целевые программы и целевые программы ведомств автономного округа, прогноз развития государственного сектора экономики автономного округа. По логике, заложенной в законе, связующим звеном между целями социально-экономического развития и системой мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, должны становиться государственные программы автономного округа, утверждаемые Правительством автономного округа. До настоящего времени государственные программы в автономном округе не принимались, хотя опыт реализации программно-целевого подхода в публичном управлении уже накоплен достаточный - практически во всех сферах общественных отношений регулирующее воздействие осуществляется программными методами с использованием комплексных, окружных целевых или ведомственных программ.

В 2012 году правовая основа для принятия государственных программ, обеспечивающих систематизацию и целенаправленное использование инструментов регулирующего воздействия в автономном округе, также принят Закон автономного округа от 24.12.2012 г. N 148-ЗАО "О Программе социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2016 годы". Это позволит синхронизировать процессы правотворческой деятельности различных органов государственной власти автономного округа и совместить по целям, задачам, методам и предполагаемым результатам два законодательных массива - окружные законы, принимаемые Законодательным Собранием автономного округа в целях определения общих нормативных контуров системы управления социально-экономическими процессами в отдельных сферах общественных отношений, и нормативные правовые акты Правительства автономного округа, принимаемые в целях определения управленческих технологий достижения конкретных социально-экономических результатов в этих сферах.

Так, например, реализацию Закона автономного округа от 27.06.2008 г. N 53-ЗАО "Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе" должна обеспечивать окружная долгосрочная целевая программа "Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2016 годы" (постановление Правительства автономного округа от 18.01.2012 г. N 22-П). Однако в качестве правового источника ее формирования указанный выше окружной закон не определен.

Реализация Закона автономного округа от 26.06.2012 г. N 56-ЗАО "О недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе" осуществляется в рамках окружной долгосрочной целевой программы "Развитие минерально-сырьевой базы Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2014 годы" (постановление Правительства автономного округа от 20.12.2011 г. N 945-П). Однако в качестве основания для разработки программы до сих пор фиксируется утративший силу Закон автономного округа от 01.03.2010 г. N 20-ЗАО "О недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе" и, соответственно, уже утратившая силу модель публичного управления.

Отсутствие нормативных взаимосвязей отмечается и в отношении Закона автономного округа от 01.07.2011 г. N 66-ЗАО "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности на территории Ямало-Ненецкого автономного округа" и окружной долгосрочной целевой программы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Ямало-Ненецком автономном округе на период 2010 - 2015 годов и на перспективу до 2020 года" (постановление Правительства автономного округа от 08.07.2010 г. N 92-П).

Реализацию Закона автономного округа от 19.07.2012 г. N 62-ЗАО "О регулировании отдельных водных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе" должна обеспечивать окружная долгосрочная целевая программа "Использование и охрана водных объектов в Ямало-Ненецком автономном округе на 2012 - 2016 годы" (постановление Правительства автономного округа от 23.12.2011 г. N 1015-П). Поскольку в перечень правовых источников, являющихся основанием для разработки этой программы, принятый в 2012 году закон не включен, очевидно, что необходимо оценить соответствие содержания программы основным принципам и возможностям государственного управления в сфере водных отношений на территории автономного округа, зафиксированных в указанном выше окружном законе.

Содержание окружных долгосрочных целевых программ "Развитие сельского хозяйства Ямало-Ненецкого автономного округа на 2011 - 2013 годы" (постановление Правительства автономного округа от 27.12.2010 г. N 562-П) и "Развитие рыболовства Ямало-Ненецкого автономного округа на 2011 - 2013 годы" (постановление Правительства автономного округа от 27.12.2010 г. N 561-П) в принципе не соответствует вновь принятому Закону автономного округа от 24.12.2012 г. N 160-ЗАО "О государственной поддержке агропромышленного комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа".

Перечень указанных выше примеров не является исчерпывающим. При этом он обоснованно порождает вопрос - каковы механизмы реализации закона, какими нормативными, структурными, содержательными или формальными признаками должны обладать законы для того, чтобы стать реальным инструментом регулирующего воздействия на отдельные сферы общественных отношений, на социально-экономические процессы в регионе, на качество жизни населения.

Очевидно, что это ставит новые задачи перед законодательным (представительным) органом государственной власти региона. Законы не работают сами по себе, они исполняются (либо не исполняются) всеми участниками отношений. И соответствие подзаконных нормативных актов принимаемым в автономном округе законам, полнота и качество публичной управленческой модели, фиксируемой в законе при его принятии, соответствие этой публичной управленческой модели объективным потребностям развития региона должны стать предметом постоянного парламентского контроля.

Во-вторых, в автономном округе в 2012 году продолжен процесс уточнения целей и приоритетов публичного управления. Эта тенденция пока не является однозначной. С одной стороны, развиваются правовые основы для обеспечения единства и устойчивости целей и иных элементов публичной управленческой модели. Об этом свидетельствует принятие Закона автономного округа от 24.12.2012 г. N 148-ЗАО "О Программе социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 - 2016 годы", который наряду с Законом автономного округа от 27.04.2011 г. N 49-ЗАО "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа" позволяет выстроить исчерпывающий иерархический механизм трансформации целей публичного управления в конкретные социально-экономические результаты. Целый ряд принятых в 2012 году окружных законов уточняет права и обязанности органов государственной власти, а также органов местного самоуправления, выполняющих отдельные переданные государственные полномочия, делая систему публичного управления более дееспособной. Отдельные управленческие функции все глубже детализируются в окружном законодательстве - это касается функций контроля и надзора, различных форм участия в реализации окружных долгосрочных целевых программ. Преодолевается разрыв между отраслевыми нормативными положениями и нормами бюджетного и административного законодательства, формирующими механизмы их реализации.

С другой стороны, практика публичного управления пока оперирует множественностью целей и несоподчиненностью механизмов социально-экономического развития.

Представляется, что в ближайшей перспективе необходимо обратить внимание на систематизацию целей, интеграцию механизмов и консолидацию ресурсов публичного управления. Согласно Закону автономного округа от 27.04.2011 г. N 49-ЗАО "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа" постановлением Законодательного Собрания автономного округа утверждается стратегия социально-экономического развития автономного округа. Данная стратегия формируется именно для закрепления долгосрочных, качественно определенных и обоснованных направлений развития автономного округа, системы стратегических целей и важнейших направлений (приоритетов) государственной политики по обеспечению социально-экономического развития автономного округа в долгосрочном периоде. Стратегия способствует консолидации действий по достижению целей социально-экономического развития органами государственной власти автономного округа, коммерческими организациями и институтами гражданского общества. Только эта стратегия является основой для подготовки программы социально-экономического развития автономного округа, государственных программ и документов территориального планирования автономного округа. И, несмотря на принятие в 2011 году новой редакции стратегии социально-экономического развития автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 г. N 839), в 2012 году иные стратегические документы продолжали приниматься, например, долгосрочная бюджетная стратегия автономного округа на период до 2030 года (постановление Правительства автономного округа от 27.12.2012 г. N 1174-П), стратегия развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских и муниципальных служащих автономного округа на период 2013 - 2020 годов (постановление Губернатора автономного округа от 24.12.2012 N 186-ПГ).

Также органы государственной власти субъекта Российской Федерации, безусловно, не могут не учитывать в своей деятельности такие программные документы, как послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, ежегодный доклад и бюджетное послание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и другие документы.

В итоге количество поставленных и формализуемых целей, задач, приоритетов социально-экономического развития региона увеличивается в постоянном режиме, а система отчетности по ним, контроля за их исполнением, оценки их результатов усложняется. Возрастают риски подмены целей задачами, результатов процессами, риски потери управляемости и недостижения целей социально-экономического развития. При этом государственные программы как "система мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам" пока не формируются. Представляется, что государственные программы как механизм, консолидирующий управленческие элементы различного характера - постоянные (окружные целевые программы, ведомственные программы, инвестиционные проекты) и переменные (текущие мероприятия и приоритеты, конкретные разовые задачи), - требует к себе более пристального внимания законодателей.

В-третьих, в 2012 году продолжается совершенствование технологий законотворческой деятельности.

Органы государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа ответственны за реализацию тех направлений развития, которые определены в основных стратегических документах региона и страны. При этом действия основных субъектов нормотворческой деятельности должны быть согласованы. Результаты законодательной деятельности в 2012 году показывают, что последовательность и согласованность в решении задач, которые органы государственной власти сами ставят перед собой, присутствует не в полной мере, велики возможности использования системного подхода к оптимизации законодательного процесса.

По-прежнему, в законодательстве отмечается широкая вариативность законодательных решений, в отдельных случаях - фрагментарность или избыточность правового регулирования. Поскольку основным фактором, определяющим необходимость изменения окружного законодательства, являются изменения в федеральном законодательстве. Региональное и федеральное законодательства в настоящее время не просто взаимосвязаны и соподчинены - малейшее изменение в федеральном законодательстве требует соответствующих изменений в региональном. В связи с этим продолжается вынужденная практика постоянного внесения поправок в региональные законы, связанных с изменениями в федеральном законодательстве. В итоге законодательство не является стабильным, что отрицательно сказывается на качестве и эффективности его функционирования.

Системность и качество законодательства, возможность его совершенствования в значительной степени определяется режимом работы над законопроектами, качеством планирования законопроектных работ. Согласно статье 30 Закона автономного округа от 06.04.2006 г. N 13-ЗАО "О правотворчестве" Законодательное Собрание автономного округа, Губернатор автономного округа, Правительство автономного округа, исполнительные органы государственной власти автономного округа осуществляют текущее и перспективное планирование правотворческой деятельности в пределах собственной компетенции.

Примерные планы законопроектных работ ежегодно утверждаются Законодательным Собранием автономного округа и в соответствии с Уставом (Основным законом) автономного округа направляется Губернатору автономного округа. По содержанию этот план представляет собой перечень законопроектов, ответственными за подготовку которых являются депутаты. В 2012 году этот перечень состоял из 40 законов. При этом фактически депутаты инициировали принятие 22 законов, а Правительство автономного округа реализовало право законодательной инициативы 122 раза. Таким образом, из 160 принятых за год законов более 80 процентов являются незапланированными. Несогласованность действий органов государственной власти в правотворческой сфере является одной из причин нестабильности законодательства - в регионе сохраняется практика внесения изменений в один закон по несколько раз в год, остается стабильным количество законов автономного округа, не проработавших и двух лет.

То есть примерный перечень законопроектных работ не выполняет функцию консолидации и планирования законотворческого процесса, остается пока внутриведомственным инструментом планирования деятельности регионального парламента. Преобразование примерного перечня законопроектных работ в технологию межведомственного взаимодействия в сфере правотворческой деятельности органов государственной власти представляется существенным шагом повышения эффективности регулирующего воздействия в регионе. Необходимо разрабатывать объединенный план законопроектов автономного округа, интегрированный со стратегией социально-экономического развития региона.

Как показывает опыт субъектов Российской Федерации, планирование законотворческой деятельности обеспечивает системность законодательного процесса и повышает качество каждого закона в отдельности, делает целенаправленным регулирующее воздействие на социально-экономические процессы, позволяет оптимальным образом осуществлять расходование ограниченного количество общественных ресурсов, необходимых для исполнения публичных обязательств региона.

В-четвертых, необходимо обратить внимание на самую неоднозначную тенденцию развития законодательства автономного округа в 2012 году. В ряде принятых окружных законов при уточнении моделей управления социально-экономическими процессами отмечается использование обобщенных перечней исполняемых органами государственной власти полномочий. В результате в этих окружных законах - актах высшей юридической силы, наиболее доступных для ознакомления всеми участниками отношений, в том числе населением, в связи с обязательностью их опубликования, - отсутствует разделение функционала (прав, обязанностей, ответственности) между Правительством автономного округа и иными исполнительными органами государственной власти автономного округа, между Правительством автономного округа и уполномоченным исполнительным органом государственной власти. В значительной части окружных законов не определяется функционал иных органов государственной власти автономного округа - Законодательного Собрания автономного округа, Губернатора автономного округа.

Представляется, что данная тенденция не вполне соответствует общефедеральному подходу, реализуемому в рамках бюджетной и административной реформы, согласно которому полномочия органов государственной власти, реализуемые ими в форме конкретных компетенций в процессе реализации государственных функций и услуг, должны иметь четко и однозначно установленное содержание, быть прозрачными и доступными для общественного контроля, иметь конкретный измеряемый результат. Очевидно, что совокупность этих свойств может дать только фиксация соответствующих компетенций в законах как общедоступных актах высшей юридической силы. Отсутствие в окружных законах перечня разделенных между органами государственной власти и выполняемых ими компетенций либо преобразование их в отсылочные нормы делает проблематичными как результативность исполнения этих законов, так и эффективность организации контроля за их исполнением, а также за использованием бюджетных средств при реализации соответствующих бюджетных обязательств.

В целом анализ результатов законотворческой деятельности органов государственной власти автономного округа в 2012 году показывает, что в автономном округе обеспечивается сохранение существенных для населения автономного округа приоритетов социально-экономического развития региона, система социальной поддержки, безусловно, ориентирована на повышение качества жизни населения и комплексное стимулирование тенденций развития человеческого потенциала в автономном округе. Главная цель законотворчества - принятие законодательных актов, направленных на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, поступательное развитие общества на основе экономического роста с учетом экологических особенностей территории - удерживается в процессе законотворчества.

Следует отметить, что в 2012 году произошло существенное развитие формы и содержания правового регулирования в таких важных сферах общественных отношений, как научно-техническая и инновационная деятельность, дорожная деятельность, охрана и использование природных ресурсов, территориальные основы местного самоуправления, бесплатная юридическая помощь и адвокатская деятельность.

Необходимо обратить внимание на то, что на содержание законотворческой деятельности в 2013 году определяющее влияние окажут указы Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", от 07.05.2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", от 07.05.2012 г. N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения", от 07.05.2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", от 07.05.2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", от 07.05.2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", от 07.05.2012 г. N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", от 19.12.2012 г. N 1666 "О стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года", а также утвержденная в 2013 году Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (http://www.government.ru по состоянию на 20.02.2013 г.) и Государственная программа Российской Федерации "Управление государственными финансами" (распоряжение Правительства Российской Федерации от 04.03.2013 г. N 293-р).

В целях дальнейшего развития в 2013 году законодательства, обеспечивающего стимулирование позитивных социально-экономических процессов в регионе, учет интересов населения и повышение результативности системы публичного управления, субъектам права законодательной инициативы рекомендуется:

1. Провести комплексную экспертизу законодательства по сферам общественных отношений на предмет полноты и оптимальности применяемых в отношении этих сфер правовых оснований и механизмов регулирующего воздействия, а также необходимости и возможности повышения результативности управления социально-экономическими процессами в этих сферах. Провести анализ окружных законов на предмет соответствия устанавливаемых ими полномочий и/или компетенций органов государственной власти автономного округа, а также порядка (процедур) их реализации на соответствие общим требованиям федерального законодательства об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и осуществления государственных (муниципальных) функций.

2. Продолжить работу по инвентаризации и систематизации нормативных правовых актов с целью выявления и устранения противоречий в окружном законодательстве, а также восстановления взаимосвязей между окружными законами и подзаконными нормативными правовыми актами, между расходными и бюджетными обязательствами автономного округа.

3. Разработать технологию принятия единого для автономного округа плана законопроектных работ на основе предложений субъектов права законодательной инициативы, мониторинга обращений граждан, отраслевых и предметных докладов органов государственной власти и иных государственных органов автономного округа и иных информационных источников, характеризующих проблемы и перспективы развития отдельных сфер общественных отношений в автономном округе. Рассмотреть возможность использования плана законопроектных работ как нормативной формы согласования взаимосвязей между мониторингом законодательства и правоприменительной практики, экспертизой действующего законодательства и проектов нормативных актов, мониторингом и прогнозированием социально-экономических процессов, стратегическими документами и текущими планами мероприятий.

4. Рассмотреть необходимость включения в законодательство, определяющей процедуры принятия окружных законов, обязательное требование для всех органов и лиц, участвующих в законотворческом процессе, о сопровождении законопроекта проектами подзаконных и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию принятого закона после его вступления в силу.

5. Провести по вновь принятым законам контроль их исполнения, включая оценку регулирующего воздействия на общественные отношения, обеспечив последующую доступность информации для всех участников отношений, в том числе для исследований и экспертов.

6. Ускорить принятие окружного закона, определяющего правовой статус и управленческий функционал Законодательного Собрания автономного округа.