Постановление Конституционного суда Республики Бурятия от 3 декабря 2009 г. "По делу о проверке соответствия Конституции Республики Бурятия решения Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия от 28 ноября 2008 года N 99 "Об отмене решения Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" от 07.09.2007 г. N 345", в связи с жалобой гражданина В. Д. Галсанова"

Конституционный суд Республики Бурятия руководствуясь статьей 99, частью 3 статьи 100 Конституции Республики Бурятия, частью 3 статьи 3 Закона Республики Бурятия от 25 октября 1994 года N 42-I "О Конституционном Суде Республики Бурятия", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности решения Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия от 28 ноября 2008 года N 99 "Об отмене решения Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" от 07.09.2007 г. N 345".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.Д. Галсанова на нарушение его конституционных прав. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Бурятия оспариваемое заявителем решение Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия от 28 ноября 2008 года N 99 "Об отмене решения Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" от 07.09.2007 г. N 345".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Е.С.Рыковой, пояснения В.Д. Галсанова, представителей сторон, изучив представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Бурятия установил:

1. В Конституционный суд Республики Бурятия поступила жалоба гражданина Галсанова Василия Дашиевича о проверке соответствия Конституции Республики Бурятия решения Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия от 28 ноября 2008 года N 99 "Об отмене решения Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" от 07.09.2007 г. N 345" (далее - Решение). Решение опубликовано в районной газете "Жизнь Иволги" 19 декабря 2008 года в выпуске N 76 (5276).

Решением Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" от 7 сентября 2007 года N 345 было утверждено Положение "Об основных гарантиях деятельности депутата районного Совета, работающего на постоянной основе" (далее - Положение). В части 2 статьи 7 Положения предусматривалось право депутата представительного органа местного самоуправления, работавшего на постоянной (оплачиваемой) основе, достигшего пенсионного возраста, после освобождения от должности, на ежемесячную доплату к трудовой пенсии. Решением Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия от 28 ноября 2008 года N 99 данное Положение отменено.

По мнению В.Д.Галсанова, отмена ежемесячной доплаты к пенсии, нарушает принцип поддержания доверия граждан к закону, исключает разумную стабильность правового регулирования, тем самым ущемляет его конституционное "право на дополнительное социальное обеспечение, гарантированное Конституцией Республики Бурятия, что не соответствует статье 37, части 2 статьи 53 Конституции Республики Бурятия.

Представитель Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия О.В.Баханов, действующий так же в интересах Администрации муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия, с заявленными требованиями не согласился и пояснил, что у муниципального образования отсутствуют финансовые возможности обеспечивать выплату установленной доплаты к пенсии.

2. В соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Согласно пунктам "н" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации и пунктам "н" и "ж" статьи 62 Конституции Республики Бурятия, соответственно, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, а также социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Бурятия.

Конституцией Республики Бурятия (статья 37, часть 3) поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведении Российской Федерации и ее субъектов при отсутствии соответствующего федерального закона, соблюдая при этом конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года N 3-П, от 16 октября 1997 года N 14-П, от 3 ноября 1997 года N 15-П и от 15 декабря 2003 года N 19-П).

Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", действовавшим до 1 января 2009 года, было предусмотрено, что депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

В ранее действовавшем Законе Республики Бурятия от 19 июня 1996 года N 313-I "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Бурятия" было закреплено (статья 21, пункт 5), что на депутата, работающего в Совете на постоянной основе, распространяются социальные гарантии в соответствии с Законом Республики Бурятия "О муниципальной службе в Республике Бурятия", который предусматривал гарантии для муниципального служащего, в том числе пенсионное обеспечение за выслугу лет (статья 20).

В настоящее время статьей 12 Закона Республики Бурятия от 29 сентября 2001 года N 808-II "О доплате к трудовой пенсии и пенсиях за выслугу лет отдельным категориям граждан" органы местного самоуправления наделены правом устанавливать ежемесячные доплаты к трудовым пенсиям лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, муниципальным служащим, замещавшим в аппаратах этих органов муниципальные должности муниципальной службы в Республике Бурятия, предусмотренные Реестром муниципальных должностей муниципальной службы Республики Бурятия; ежемесячная доплата к трудовой пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, муниципальным служащим устанавливается за счет средств местного бюджета в порядке, определяемом представительным органом соответствующего муниципального образования.

В.соответствии с частью 5.1. статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 8 Закона Республики Бурятия от 8 мая 2009 года N 798-IV "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного-органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" органы местного самоуправления вправе устанавливать ежемесячные доплаты к трудовым пенсиям лицам, замещавшим не менее трех лет на постоянной основе выборные муниципальные должности и освобожденным от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев, связанных с виновными действиями (бездействием), за счет средств местного бюджета в порядке, определяемом представительным органом соответствующего муниципального образования. Частью 2 статьи 8 указанного Закона предусмотрено, что уставом муниципального образования могут быть установлены иные социальные гарантии депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления за счет средств местного бюджета.

Из Устава муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия (статья 22, часть 8) следует, что социальные гарантии депутата районного Совета, работающего на постоянной (освобожденной) основе, утверждаются муниципальными правовыми актами, принимаемыми Советом депутатов, и обеспечиваются за счет средств местного бюджета.

Таким образом, Положение, утвержденное решением Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" от 7 сентября 2007 года N 345, предусмотрело дополнительное социальное обеспечение для депутата представительного органа местного самоуправления, работавшего на постоянной (оплачиваемой) основе, достигшего пенсионного возраста, после освобождения от должности. Это Положение было принято в пределах полномочий представительного органа муниципального образования.

28 ноября 2008 года Решением Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия N 99 Положение признано утратившим силу в целях "эффективного управления и распоряжения средствами местного бюджета".

Кроме этого, установлено, что муниципальные служащие муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия, находящиеся на пенсии, получают ежемесячную доплату к пенсии.

3. Федеральным законом от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в числе иных гарантий депутатской деятельности, предусмотрена ежемесячная доплата к государственной пенсии (статья 29, часть 2). Установление ежемесячной доплаты к государственной пенсии указанным лицам регулируется также Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы". Пунктом 10 вышеназванного Указа органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии за счет собственных средств.

Аналогичная социальная гарантия предусмотрена для депутата Народного Хурала Республики Бурятия, работавшего на постоянной (оплачиваемой) основе, достигшего пенсионного возраста, после освобождения от должности (статья 30, часть 2 Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995 года N 113-I "О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия").

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 7 ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата; статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение.

Специфика деятельности депутата представительного органа муниципального образования, работающего на постоянной (оплачиваемой) основе, предопределяет его особый правовой статус. Это обусловлено характером и значимостью депутатской деятельности, предъявляемыми требованиями и ограничениями, поэтому муниципальное образование вправе устанавливать дополнительные социальные гарантии (преимущества)- в зависимости от продолжительности пребывания лица в статусе депутата представительного органа муниципального образования, работающего на постоянной (оплачиваемой) основе.

Как установлено Конституционным судом Республики Бурятия, право на получение ежемесячной доплаты к пенсии депутату представительного органа, работавшему на постоянной (оплачиваемой) основе, выборному должностному лицу муниципального образования, закреплено нормативными правовыми актами Улан-Удэнского городского Совета депутатов (решение от 25 февраля 2005 года N 175-23), муниципального образования "Баргузинский район" Республики Бурятия (решение от 21 января 2009 года N 318), муниципального образования "Кабанский район" Республики Бурятия (решение от 2 октября 2009 года N 148) и др.

Для статуса и особенностей деятельности выборных лиц в государственных органах и органах местного самоуправления, участвующих в осуществлении публичной власти, работающих на постоянной основе (депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутата Народного Хурала Республики Бурятия, депутата представительного органа муниципального образования), характерна единая правовая природа, сходство их деятельности и связанных с ней ограничений, что предопределяет их равенство в праве получать ежемесячную доплату к пенсии.

Наделение органов местного самоуправления федеральным законом, законами субъекта Российской Федерации правом устанавливать дополнительное социальное обеспечение в виде ежемесячных доплат к пенсии не означает возможность произвольно отменять назначенные социальные гарантии депутатам представительного органа муниципального образования, работавшим на постоянной (оплачиваемой) основе. В противном случае, не будет стабильности в правовом регулировании статуса депутата в целом (совокупности прав, обязанностей и гарантий), что не соответствует смыслу и предназначению его публичной деятельности, направленной на представление и защиту интересов населения, принятие важных для муниципального образования решений, умаляет роль и значение представительного органа в структуре органов муниципального образования.

В правовом регулировании назначения ежемесячных доплат к пенсии необходимо руководствоваться требованиями постановления Конституционного суда Российской Федерации, в котором указано, что законодатель, регулируя на основании статей 39 (часть 2), 72 (часть 1, пункты "б", "ж") и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации условия и порядок предоставления конкретных видов пенсионного обеспечения, связан, в том числе, необходимостью соблюдения конституционных принципов справедливости и равенства. Гарантированный статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации принцип равенства носит универсальный характер, оказывает регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений и выступает конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона. Различия в условиях приобретения отдельными категориями граждан права на пенсию и реализацию пенсионных прав не должны устанавливаться произвольно - они допустимы, если объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; в сфере пенсионного обеспечения соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает помимо прочего и запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях) (Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 16 июля 2007 года N 12-П).

Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный суд Российской Федерации, при внесении в законодательство изменений, законодателю надлежит иметь в виду, что любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации (Постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, от 15 июня 2006 года N 6-П и от 5 апреля 2007 года N 5-П).

В решениях Конституционного суда Российской Федерации по делам о защите прав человека были учтены правовые позиции Европейского суда по правам человека. В ряде постановлений (например, постановление от 25 октября 2005 года по делу "Юрий Романов против Российской Федерации") Европейский суд по правам человека указал, что право на пенсию по старости или на социальные выплаты в конкретном объеме не относится к правам и свободам, гарантированным Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и государство может корректировать соответствующее законодательство, в том числе путем уменьшения размеров пенсий, однако, при этом должен соблюдаться справедливый баланс интересов государства и имущественных интересов личности.

Утвердив Положение и установив ежемесячную доплату к пенсии депутату представительного органа муниципального образования, работавшему на, постоянной (оплачиваемой) основе, муниципальное образование "Иволгинский район" Республики Бурятия приняло на себя публично-правовое обязательство. Это не означает, что при внесении изменений в правовое регулирование оно обладает неограниченной свободой усмотрения и может отказаться от взятых на себя, обязательств.

Таким образом, муниципальное образование "Иволгинский район" Республики Бурятия при внесении изменений в правовое регулирование социальных гарантий для депутата муниципального образования, работавшего на постоянной (оплачиваемой) основе, должно было руководствоваться принципами социальной справедливости, равенства, соблюсти баланс интересов граждан и публичных интересов муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия, принять во внимание социально-экономическое положение и возможности доходной части бюджета муниципального образования. При этом не исключается право представительного органа муниципального образования изменять, в том числе в сторону уменьшения, размер ежемесячных доплат к пенсии.

Следовательно, принятое Советом депутатов муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия решение от 28 ноября 2008 года N 99 "Об отмене решения Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" от 07.09.2007 г. N 345", на основании которого прекращены выплаты ежемесячной доплаты к пенсии депутату представительного органа муниципального образования, работавшему на постоянной (оплачиваемой) основе, не согласуется с положениями статей 9, 16, 17, 37 (часть 3), 53 (часть 2) Конституции Республики Бурятия.

На основании вышеизложенного, руководствуясь частью 2 статьи 32, пунктом "б" части 1, частью 2 статьи 39, статьями 61, 62, 66, 88 Закона Республики Бурятия "О Конституционном суде Республики Бурятия", Конституционный суд Республики Бурятия постановил:

1. Признать Решение Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия от 28 ноября 2008 года N 99 "Об отмене решения Совета депутатов муниципального образования "Иволгинский район" от 07.09.07 года N 345" в той части, в какой оно отменяет назначение и выплату ежемесячной доплаты к пенсии депутату представительного органа муниципального образования, работавшему на постоянной (оплачиваемой) основе, достигшему пенсионного возраста, после освобождения от должности, не соответствующим Конституции Республики Бурятия, ее статьям 9, 16, 17, 37 (часть 3), 53 (часть 2).

2. Правоприменительное решение по делу гражданина В.Д. Галсанова подлежит пересмотру в установленном порядке с учетом настоящего постановления.

3. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно части 1 статьи 65 Закона Республики Бурятия "О Конституционном суде Республики Бурятия", настоящее постановление подлежит опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Бурятия.

Конституционный суд Республики Бурятия