Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 16 марта 2018 г. по делу N 33а-389/2018

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики в составе:

председательствующего: Канунникова М.А.

судей: Думаева А.Б. и Савкуева З.У.

при секретаре: Жабалиевой С.О.

при участии представителя прокуратуры Чегемского района КБР - помощника прокурора КБР Мокаева А.М, действующего на основании доверенности от 15 марта 2018 года, представителя заинтересованного лица Гемуева Я.Ю. - адвоката Уянаева А.А, действующего на основании ордера N N от 5 марта 2018 года

рассмотрев в открытом судебном заседании, по докладу судьи Думаева А.Б, административное дело по административному исковому заявлению прокурора Чегемского района КБР в защиту интересов Российской Федерации к Совету Местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского муниципального района КБР о признании незаконным решения Совета и возложении на административного ответчика обязанности,

по апелляционной жалобе заинтересованного лица - Гемуева Я.Ю. на решение Чегемского районного суда КБР от 4 декабря 2017 года,

установила:

Прокурор Чегемского района КБР

в защиту интересов Российской Федерации обратился в Чегемский районный суд КБР с административным исковым заявлением о признании незаконным и недействующим со дня вступления в законную силу решения Совета Местного самоуправления сельского поселения Верхний Чегем Чегемского муниципального района КБР (далее Совет) от 15 ноября 2017 года N 19 о досрочном прекращении полномочий главы Верхне-Чегемского сельского поселения - Гемуева Я.Ю. в связи с отставкой по собственному желанию, и возложении на административного ответчика обязанности освободить указанное должностное лицо от обязанностей в связи с утратой доверия.

В обоснование требований указано, что проведенной прокуратурой Чегемского района проверкой установлено нарушение Гемуевым Я.Ю. требований Федерального закона от 5.04.2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федерального закона от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", выразившееся в заключении муниципального контракта на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги общего пользования на сумму 1924479 рублей с ООО "Нальчикский завод строительных материалов", генеральным директором которого является его родной брат ФИО11

Главой муниципального образования не были предприняты меры по предотвращению конфликта интересов, что в силу требований п.1 ч.1 ст. 13.1 Федерального закона N273-ФЗ является основанием для освобождения его от должности в связи с утратой доверия.

По итогам проверки Прокуратурой Чегемского района КБР в адрес Совета местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения внесено представление, в котором ставился вопрос о привлечении Гемуева Я.Ю. к ответственности.

Решением Совета от 30 августа 2017 года N 11 Гемуеву Я.Ю. объявлен строгий выговор.

Ввиду несоответствия принятого решения требованиям действующего законодательства 9 ноября 2017 года административным истцом внесен протест о его отмене.

Решением Совета от 15 ноября 2017 года N 15 протест прокурора Чегемского района КБР удовлетворен, решение Совета Местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения от 30 августа 2017 года N 11 отменено. В тот же день, решением того же Совета N 11 досрочно, по собственному желанию, прекращены полномочия главы Верхне-Чегемского сельского поселения Гемуева Я.Ю.

Обращаясь с указанным административным исковым заявлением, прокурор Чегемского района КБР указал, что непринятие Советом решения об увольнении Гемуева Я.Ю. по основаниям ст. 13.1 Федерального закона N 273-ФЗ, то есть, в связи с утратой доверия, не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права неопределенного круга лиц в сфере предупреждения коррупции.

Решением Чегемского районного суда КБР от 4 декабря 2017 года исковые требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней заинтересованное лицо - Гемуев Я.Ю. ставит вопрос об отмене состоявшегося судебного акта и принятии нового об отказе в удовлетворении иска.

В жалобе указывается, что в силу положений ст. 80 Трудового кодекса РФ работник имеет право расторгнуть трудовой договор по своей инициативе, что является реализацией гарантированного работнику права на свободный выбор труда и не зависит от воли работодателя.

В нарушение указанной нормы суд первой инстанции необоснованно признал решение Совета о досрочном прекращении полномочий главы Верхне-Чегемского сельского поселения по собственному желанию незаконным, приняв практически неисполнимое решение, так как увольнение в соответствии со ст. 192 ТК РФ является дисциплинарным взысканием, а оно не могло быть применено по истечении месяца со дня обнаружения проступка.

Суд первой инстанции не принял во внимание, что у Прокурора Чегемского района КБР отсутствовало право обращаться в суд с иском по сути о разрешении трудового спора между работником и работодателем.

В возражении на апелляционную жалобу старший помощник прокурора Чегемского района КБР Кярова Л.Х. просит оставить состоявшееся по делу решение без изменения, жалобу без удовлетворения. Указывает, что в силу позиции изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 года N 15-П, положения пункта 3 ч.1 ст. 83 Трудового кодекса РФ (Прекращение трудового договора по обстоятельствам независящим от воли сторон) не распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, имеющих особый публично-правовой статус.

В судебном заседании представитель административного истца - Уянаев А.А. настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

Представитель прокурора Чегемского района КБР - Мокаев А.М. возражал против доводов апелляционной жалобы, просил оставить без изменения решение суда первой инстанции.

Совет местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте слушания дела извещен надлежащим образом.

В соответствии с п. 6 ст. 226 КАС РФ неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Судебная коллегия, руководствуясь указанными положениями ст. 226 КАС РФ, считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие административного ответчика, извещенного надлежащим образом.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав Уянаева А.А. и Мокаева А.М. судебная коллегия по административным делам Верховного Суда КБР считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как усматривается из материалов дела, прокуратурой Чегемского района КБР в ходе проведенной проверки соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции и об общих принципах организации местного самоуправления в деятельности Верхне-Чегемского сельского совета Чегемского района КБР, выявлены факты нарушений положений ст. 8 и 24 Федерального закона от 05.04.2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в части осуществления муниципальной закупки работ, услуг у ООО "Нальчикский завод строительных материалов" и несоблюдения Гемуевым Я.Ю. обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

По результатам изучения материалов указанной проверки прокуратурой Чегемского района КБР 9 июня 2017 года за исх. N 20-176-2016 в адрес Верхне-Чегемского сельского совета вынесено представление об устранении нарушений законодательства путем принятия, в том числе, в отношении Гемуева Я.Ю. мер, предусмотренных антикоррупционным законодательством, а также законодательством об общих принципах организации местного самоуправления.

Верхне-Чегемским сельским советом на заседании 30 августа 2017 года принято решение N 11 которым Главе администрации Верхне-Чегемского сельского поселения объявлен строгий выговор.

Не согласившись с принятым решением и полагая его не соответствующим антикоррупционному законодательству прокурор Чегемского района КБР внес в адрес Совета местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского муниципального района протест, в котором ставил вопрос об отмене названного решения.

Решением Совета от 15 ноября 2017 года N 18 протест прокурора Чегемского района КБР удовлетворен, решение Совета Местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского муниципального района КБР от 30 августа 2017 года N 11 отменено. В тот же день, решением того же Совета N 19 досрочно, по собственному желанию, прекращены полномочия главы Верхне-Чегемского сельского поселения Гемуева Я.Ю.

Удовлетворяя исковые требования административного истца, суд первой инстанции согласился с доводами прокурора о незаконности принятого 15 ноября 2017 года за N 19 Советом местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского муниципального района КБР, в нарушение Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и без учета требований Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", решения.

Вместе с тем, судом первой инстанции не приняты во внимание обстоятельства имеющие существенное значение для правильного и объективного разрешения административного дела.

Согласно ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд в соответствии с ч. 9 ст. 226 КАС РФ выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

По смыслу положений ст. 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

При изучении материалов дела судебной коллегией установлено, что прокурором при обращении в суд с административным исковым заявлением предъявлялись требования о признании незаконными решения Совета местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского муниципального района КБР от 15 ноября 2017 года N 19.

Проверяя решение органа местного самоуправления, в рамках имеющегося у него полномочий, в соответствии с утвержденным порядком рассмотрения соответствующих вопросов, суд, при установлении нарушения прав административного истца, при рассмотрении заявленного им вопроса, принимает решение, которым признает действия указанного органа незаконными.

Так, статья 15 Конституции Российской Федерации определяет, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

В соответствии со ст. 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" N 2202-1 от 17.01.2992 г. (далее Закон N 2202-1), в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (ст. 1).

Задачи, возложенные на прокуратуру Российской Федерации, и полномочия прокуроров обусловлены целями обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями ст. ст. 2, 4, 15 и 18 Конституции Российской Федерации.

Согласно положениям Закона N 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (п. 3 ст. 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, уполномоченным устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (п. 1 ст. 24).

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, установлены Федеральным законом N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон N 131-ФЗ).

В ст. 1 Закона N 131-ФЗ определено, что муниципальным правовым актом является решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В силу положений пунктов 2, 6 части 1 статьи 44 Закона N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения, виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются Уставом муниципального образования.

Организация местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, определяются законом Кабардино-Балкарской Республики от 27.02.2005 года N 13-РЗ "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике, Федеральным Законом N 131-ФЗ.

Статьей 13 Устава Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского муниципального района КБР установлено, что отзыв главы Верхне-Чегемского сельского поселения, депутата местного самоуправления осуществляется в связи с совершением действий или бездействия, влекущих утрату доверия населения к нему в случаях:

1) нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Кабардино-Балкарской Республики, законов Кабардино-Балкарской Республики, настоящего Устава и иных нормативно-правовых актов Верхне-Чегемского сельского поселения.

2) неисполнение полномочий по занимаемой должности.

Основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва главы Верхне-Чегемского сельского поселения должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.

Деятельность Совета местного самоуправления осуществляется коллегиально. Основной формой деятельности Совета местного самоуправления являются заседания (сессии) которые проводятся гласно и носят открытый характер. ( ст. 24 Устава).

Принятие решения об удалении главы Верхне-Чегемского сельского поселения в отставку относится к исключительной компетенции Совета местного самоуправления. (ст.26 Устава).

Как указано выше и следует из материалов дела представление и протест прокурора Чегемского района КБР были рассмотрены на заседаниях названного Совета. Решения по ним приняты с соблюдением требований Устава муниципального образования. В заседании совета принимал участие представитель прокурора Чегемского района КБР, которым замечаний на порядок и процедуру принятия решения не принесено.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что действия Верхне-Чегемского сельского совета Чегемского муниципального района КБР по принятию решения от 15 ноября 2017 года N 19, которые прокурор просил признать незаконными осуществлены в соответствии с установленными полномочиями и компетенцией указанного органа местного самоуправления, процедура рассмотрения представления и протеста органа прокуратуры и принятия соответствующего решения, а также форма и порядок муниципального правового акта не нарушены.

Исходя из положений статьи 227 КАС РФ, для признания незаконными действий органа местного самоуправления необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых действий нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

По данному административному делу на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в интересах которых инициирована подача административного искового заявления, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых действий нормативным правовым актам - на соответствующий орган, совершивший оспариваемые действия.

Если суд признает оспариваемые действия не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца и лиц, в чьих интересах он обратился, суд принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых действий незаконными и обязывает административного ответчика устранить нарушение прав, свобод и законных интересов указанных лиц или препятствия к их осуществлению (ч. 2 ст. 227 КАС РФ).

Принимая во внимание, что предусмотренная законом совокупность вышеназванных условий отсутствует, выводы суда об удовлетворении исковых требований прокурора Чегемского района КБР основаны на неправильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения, в связи с чем требования административного искового заявления о признании незаконным решения Совета местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского муниципального района КБР от 15 ноября 2017 года N 19, удовлетворению не подлежат.

Согласно Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлении от 18.01.1996 г. N 2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

Таким образом, суд не может обязать ответчика, в отношении которого, как указано выше, существует установленная нормативными правовыми актами процедура коллегиального принятия решений, принять конкретное решение о досрочном прекращении полномочий главы Местной администрации Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского муниципального района КБР.

При таких обстоятельствах, вынесенное судом первой инстанции решение постановлено при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения спора по существу, вследствие чего в соответствии со ст. 310 КАС РФ такое решение подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных истцом требований.

Руководствуясь ст. ст. 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Чегемского районного суда КБР от 4 декабря 2017 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления прокурора Чегемского района КБР в защиту интересов Российской Федерации к Совету Местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского муниципального района КБР о признании незаконным решения Совета местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения от 15.11.2017 года N 19 о досрочном прекращении полномочий главы Верхне-Чегемского сельского поселения Гемуева Я.Ю. в связи с отставкой по собственному желанию и возложении на Совет местного самоуправления Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского муниципального района КБР обязанности по освобождению от должности главы Верхне-Чегемского сельского поселения Чегемского муниципального района Гемуева Я.Ю. в связи с утратой доверия, отказать.

Председательствующий: М.А. Канунников

Судьи: А.Б. Думаев

З.У. Савкуев