Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 30 июля 2018 г. по делу N 33а-5034/2018

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего судьи Шаповалова Д.В.,

судей Гришина Д.В, Гордеевой О.В,

при секретаре Алексееве М.В,

рассмотрев по докладу судьи Гордеевой О.В. в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца Коровкина В.Б. на решение Пресненского районного суда г. Москвы от 27 марта 2018 года, которым постановлено:

В удовлетворении административного искового заявления Коровкина В.Б. к Консульскому Департаменту МИД РФ Консульство Российской Федерации в Нью-Йорке, МИД России о признании незаконным отказа в оформлении заграничного паспорта и обязании устранить допущенные нарушения, отказать,

УСТАНОВИЛА:

Коровкин В.Б. обратился в суд с административным иском к Консульскому Департаменту МИД РФ Консульство Российской Федерации в Нью-Йорке, МИД России о признании незаконным отказа в оформлении заграничного паспорта и обязании устранить допущенные нарушения.

В обоснование требований административный истец указал, что он является гражданином Российской Федерации на основании п. "в" ч.1 ст. 12 Закона от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации".

В 2016 г. он обратился в Консульство РФ в Нью-Йорке с заявлением об оформлении нового заграничного паспорта, в порядке замены в связи с окончанием срока действия паспорта, выданного 14 января 2011 г, однако в приеме заявления ему было отказано, в связи с тем, что паспорт гражданина РФ, выданный ** г. УВД ** района г. Тамбова, не является доказательством наличия у него гражданства РФ, при этом административным истцом было написано заявление о проверке наличия у него гражданства РФ.

14 декабря 2017 г. он получил письмо из Консульства от 9 октября 2017 г. с отказом документировать его российским заграничным паспортом.

С данным решением административный истец не согласен, в связи с чем, полагая свои права нарушенными, просил суд признать незаконным отказ Консульского Департамента РФ в оформлении заграничного паспорта гражданина РФ от 9 октября 2017 г. и обязать устранить допущенные нарушения.

В судебном заседании суда первой инстанции представитель административного истца по доверенности Субботин Д.Ю. административный иск поддержал; представитель административного ответчика Абдрашиков Д.Р. требования не признал, просил отказать в удовлетворении административного иска.

Решением Пресненкого районного суда г. Москвы от 27 марта 2018 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

С указанным судебным постановлением административный истец не согласился, им подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене решения как незаконного, утверждается о несоответствии выводов суда обстоятельствам дела, нарушении норм материального права.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителя административного истца по доверенности Субботина Д.Ю, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика по доверенности Абдрашикова Д.Р, полагавшего решение суда - законным и обоснованным, сочтя возможным в соответствии с правилами, установленными статьями 150 и 152 КАС РФ, рассмотреть дело в отсутствие административного истца, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не явившегося в заседание суда апелляционной инстанции; проверив решение, судебная коллегия, руководствуясь положениями статьи 310 КАС РФ, а также частью 1 статьи 308 КАС РФ, согласно которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, приходит к выводу о незаконности обжалуемого судебного постановления и считает, что оно подлежит отмене.

В соответствии с ч. 2 ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что процедура судебной защиты, применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяется, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (Определения от 24 ноября 2005 года N 508-О, от 19 июня 2007 года N 389-О-О и от 15 апреля 2008 года N 314-О-О).

Так, в соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Частями 9, 11 статьи 226 КАС РФ установлено, что если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 названной статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 статьи 226 КАС РФ, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как следует из материалов дела, административный истец обратился в Генеральное консульство РФ в г. Нью-Йорк с заявлением о выдаче ему загранпаспорта.

При этом судом установлено, что административный истец был документирован паспортом гражданина РФ серии ** N **, выданным УВД ** района г. Тамбова ** г.

Также административным истцом было представлено свидетельство о рождении серии **N **, с указанием места рождения г. **.

9 октября 2017 г. письмом Генерального консульства РФ в г. Нью-Йорк административному ответчику было отказано в выдаче загранпаспорта, ввиду невозможности подтвердить основания приобретения российского гражданства.

К данному заключению Генеральное консульство РФ в г. Нью-Йорк пришло по результатам проверки по заявлению административного истца, в ходе которой было установлено, что документы, подтверждающие проживание Коровкина В.Б. на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г, а также подтверждающие приобретение им гражданства России отсутствуют.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административным истцом не представлено доказательств, подтверждающих факт проживания на территории РФ на период 6 февраля 1992 г.

Вместе с тем, необходимо отметить, что административным истцом заявлены требования об оспаривании отказа в оформлении заграничного паспорта гражданина Российской Федерации.

Судебная коллегия находит, что, разрешая возникший спор, суд первой инстанции не установилобстоятельства, имеющие значение для дела, не применил закон, регулирующий возникшие правоотношения, допустил существенное нарушение норм процессуального права, разрешилвопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Так, согласно ст. 22 Федерального закона от 05.07.2010 N 154-ФЗ "Консульский устав Российской Федерации" Консульское должностное лицо оформляет и выдает документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При этом для оформления паспорта гражданин Российской Федерации, достигший 18-летнего возраста, постоянно проживающий за пределами территории Российской Федерации, должен представить в консульское учреждение заявление об оформлении паспорта установленного образца.

Одновременно с представлением заявления заинтересованное лицо должно также представить комплект определенных документов.

После обращения заинтересованного лица в консульское учреждение с просьбой об оформлении паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за ее пределами, консульское должностное лицо возбуждает необходимое административное производство. Порядок выполнения данной консульской функции предусмотрен Административным регламентом Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденным Приказом МИД России от 29 марта 2016 г. N4271 (до этого действовал Приказ МИД России от 28.06.2012 N 10303).

Данный Регламент определяет сроки, последовательность действий, а также перечень основных административных процедур и их последовательность при осуществлении консульской функции по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за ее пределами.

Как уже было отмечено, основанием для начала административной процедуры является поступление заявления с приложением всех надлежащим образом оформленных документов и фотографий уполномоченному должностному лицу, ответственному за направление документов на рассмотрение.

В соответствии с п. 43 указанного Административного регламента в случаях, предусмотренных пунктом 20 настоящего Регламента, должностное лицо, ответственное за прием и регистрацию документов, отказывает в приеме документов и информирует заявителя или его законного представителя о том, что для оформления паспорта следует представить все необходимые и оформленные надлежащим образом документы и фотографии, а также разъясняет порядок их подачи.

Если при подаче заявления в загранучреждение у заявителя отсутствуют документы, удостоверяющие личность, предусмотренные подпунктом 17.2.2 пункта 17 настоящего Регламента, его информируют о том, что он имеет право обратиться в данное загранучреждение с просьбой о проведении проверки обстоятельств, свидетельствующих о наличии у него гражданства Российской Федерации в соответствии с пунктами 51 и 52 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325.

В соответствии с п. 51 Указа Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" (далее - Указ) при отсутствии у лица документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации (утеря, кража, порча и тому подобное), возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи такого документа, а также при обстоятельствах, позволяющих предполагать наличие либо отсутствие у лица гражданства Российской Федерации, полномочным органом осуществляется проверка законности выдачи лицу указанного документа и (или) наличия соответствующих обстоятельств.

Проверка осуществляется по заявлению лица, составленному в произвольной форме, по инициативе полномочного органа или иного государственного органа. При необходимости в ходе проверки могут быть направлены запросы в соответствующие органы по месту выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, или по месту жительства лица, а также в органы исполнительной власти и суд. В данном запросе указываются: сведения о лице, в том числе его место жительства на 6 февраля 1992 г. и позднее (страна, город или иной населенный пункт); сведения о предъявленном лицом документе, удостоверяющем его личность (при наличии); основания направления запроса и его содержание.

К запросу прилагаются документы (либо их копии) и материалы, имеющие отношение к делу.

Согласно пункта 52 указанного выше Указа после получения необходимой информации полномочный орган составляет мотивированное заключение о результатах проверки, в котором указываются обстоятельства, свидетельствующие о наличии или отсутствии у лица гражданства Российской Федерации. О результатах проверки сообщается заявителю или органу, обратившемуся с соответствующим запросом.

Лицу, у которого подтверждается наличие гражданства Российской Федерации, выдается соответствующий документ.

В п. 45 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 14.11.2002 N 1325 указано, что наличие гражданства Российской Федерации удостоверяется следующими документами:

а) паспортом гражданина Российской Федерации, в том числе заграничным паспортом;

б) дипломатическим паспортом;

в) служебным паспортом;

г) утратил силу с 1 января 2014 года. - Указ Президента РФ от 22.10.2009 N 1180;

д) удостоверением личности (военным билетом) военнослужащего с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства Российской Федерации;

е) свидетельством о рождении, в которое внесены сведения о гражданстве Российской Федерации родителей, одного из родителей или единственного родителя (в случаях, предусмотренных пунктом 45.3 настоящего Положения);

ж) свидетельством о рождении с отметкой, подтверждающей наличие гражданства Российской Федерации, проставленной должностным лицом полномочного органа (в случаях, предусмотренных пунктами 40, 45.4, 46, 48, 48.1 и 49 настоящего Положения).

Согласно ст. 28 Федерального закона от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, являются: Президент Российской Федерации; федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Полномочия органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, определяются настоящим Федеральным законом.

В силу статьи 30 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" определение наличия гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации, относится к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальных органов.

Порядок прохождения документов по вопросам гражданства определен Административным регламентом исполнения Федеральной миграционной службы функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве РФ, утвержденным Приказом ФМС от 19 марта 2008 года N 64.

Указом Президента РФ от 05.04.2016 N 156 упразднена Федеральная миграционная служба, ее функции и полномочия переданы МВД России.

При этом из представленного в материалы дела письма Генерального консульства Российской Федерации в Нью-Йорке следует, что поскольку проверка и подтверждение фактов проживания и приобретения гражданства России на территории России относится исключительно к компетенции ГУ МВД России, Генконсульством был направлен запрос в соответствующий территориальный орган ГУ МВД. Управление по вопросам миграции УМВД России по Тамбовской области факт проживания административного истца 06.02.1992 г. и приобретение гражданства России не подтвердило и для проведения дополнительной проверки запросило направить подробную автобиографию с указанием адреса регистрации либо фактического проживания на 06.02.1992; информацию, подтверждающую прохождение военной службы в качестве офицера, прапорщика, мичмана или военнослужащего сверхсрочной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, министерствах и ведомствах, имевших войска и воинские формирования, давших присягу на верность бывшему Советскому Союзу или Российской Федерации, в воинских частях, находящихся под юрисдикцией России на территориях других государств, в том числе, в составе Объединенных Вооруженных Сил Содружества Независимых Государств, на 06.02.1992 года или о дате перевода для прохождения службы на территории Российской Федерации после указанной даты вплоть до 1 июля 2002 года, а также копии страниц военного билета и трудовой книжки.

Также по сообщению Управления по вопросам миграции УМВД России по Тамбовской области с февраля 2016 года управлением по вопросам миграции проводится проверка по факту выдачи ** ** РУВД г. Тамбова паспорта гражданина Российской Федерации серии ** N** на имя Коровкина В.Б. В связи с тем, что в представленных Коровкиным В.Б. документах (копии военного билета и трудовой книжки), а также автобиографии сведения о прохождении военной службы и о трудовой деятельности, адрес регистрации либо фактического проживания Коровкина В.Б. на территории на 06.02.1992 и точная дата прибытия его на территорию РФ отсутствует. Вынести мотивированное заключение по обоснованности выдачи паспорта серии **N** не представляется возможным.

Пунктом 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 17 июня 1993 г. N 5206/1-1 "О введении в действие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР" (далее - постановление ВС РФ) установлено, что в целях единого применения Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" установить, что граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации и выехавшие временно за пределы Российской Федерации до 6 февраля 1992 года в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным делам и возвратившиеся в Россию после вступления Закона в силу, признаются гражданами Российской Федерации в соответствии с частью первой статьи 13 Закона.

Согласно пункта 3 постановления ВС РФ распространяется действие части первой статьи 13 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" на военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов, военнослужащих сверхсрочной службы Вооруженных Сил Российской Федерации, министерств и ведомств Российской Федерации, имеющих войска и воинские формирования, военнослужащих, проходящих обучение в военных учебных заведениях), давших присягу на верность бывшему Советскому Союзу или Российской Федерации, проходящих службу в воинских частях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации на территориях других государств, в том числе в составе Объединенных Вооруженных Сил Содружества Независимых Государств, а также прибывших для прохождения службы на территорию Российской Федерации после вступления Закона в силу.

Как следует из военного билета Коровкина В.Б, он проходил службу в Вооруженных Силах Союза ССР с ** по **, уволен в запас 02.12.1991 приказом МО СССР N01351 от ** по ст. 59 п. "В" (по сокращению штатов), при этом принят на учет Тамбовским РВК Тамбовской области 17.03.1992.

Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела.

Тем самым, преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности. После вступления в законную силу решения суда стороны, другие лица, участвующие в деле, их правопреемники не могут оспаривать в другом процессе установленные судом факты и правоотношения.

Таким образом, установленные по данному делу обстоятельства имеют преюдициальное значение для решения вопроса о наличии либо отсутствии у Коровкина В.Б. гражданства Российской Федерации.

В соответствии с ч. 5 ст. 41 КАС РФ в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено настоящим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

В соответствии со ст. 47 КАС РФ, заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда, о чем судом выносится определение.

Из анализа указанных норм права и установленных обстоятельств следует, что без привлечения соответствующего территориального органа ГУ МВД России, к исключительной компетенции которых относится проверка и подтверждение фактов проживания и приобретения гражданства России на территории России, правильно рассмотреть настоящее дело невозможно, однако, несмотря на это территориальный орган ГУ МВД России, Управление по вопросам миграции УМВД России по Тамбовской области, к участию в деле судом первой инстанции привлечено не было.

Вместе с тем, принятым решением затрагиваются права указанных лиц.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Согласно п. 3 ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Таким образом, рассматривая настоящее дело, суд первой инстанции, нарушив указанные нормы, разрешилспор о правах лиц, не привлеченных к участию в деле.

Допущенное судом первой инстанции нарушение процессуального закона судебная коллегия признает существенным, что является безусловным основанием для отмены решения и направления административного дела в соответствии с пунктом 3 статьи 309 КАС РФ на новое рассмотрение в суд первой инстанции, в ходе которого следует учесть изложенное, определить круг лиц, участвующих в деле, привлечь их к участию в деле в соответствии с требованиями процессуального законодательства, правильно определить обстоятельства, имеющие значение для административного дела, дать оценку представленным доказательствам и вынести решение с учетом требований закона.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 177, 309-311-КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пресненского районного суда г. Москвы от 27 марта 2018 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.

Председательствующий:

Судьи: