Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 18 июля 2018 г. по делу N 33а-5333/2018

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым в составе

председательствующего Хожаиновой О.В,

судей Терентьевой Н.А, Юсуповой Л.А-В,

при секретаре Колесник Е.А,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора города Феодосии Республики Крым, в защиту интересов Российской Федерации, муниципального образования городской округ Феодосия, к Администрации города Феодосии Республики Крым, заинтересованные лица: Иоффе Олег Леонидович, Муниципальное казённое учреждение "Департамент архитектуры, градостроительства, земельных отношений и муниципального имущества администрации г. Феодосия Республики Крым", о признании незаконным и отмене постановления,

по апелляционному представлению исполняющего обязанности прокурора - заместителя прокурора города Феодосии на решение Феодосийского городского суда Республики Крым от 5 марта 2018г, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Крым Хожаиновой О.В, объяснения явившихся лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым

установила:

заместитель прокурора города Феодосии Республики Крым Панова А.Ю. обратилась в Феодосийский городской суд Республики Крым с административным исковым заявлением, в защиту интересов Российской Федерации, муниципального образования городской округ Феодосия, к Администрации города Феодосии Республики Крым, заинтересованные лица: Иоффе О.Л, МКУ "Департамент архитектуры, градостроительства, земельных отношений и муниципального имущества администрации г. Феодосия Республики Крым", в котором просила признать незаконным и отменить постановление Администрации города Феодосии Республики Крым от 21 августа 2017 г. N 2571 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка".

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемым постановлением утверждён градостроительный план земельного участка, площадью 0,10 га, расположенного по адресу: "адрес", кадастровый N, вид разрешённого использования - для индивидуального жилищного строительства. Между тем, по результатам проведённой прокуратурой города Феодосии Республики Крым проверки по коллективному обращению граждан было установлено нарушение требований градостроительного законодательства органом местного самоуправления при принятии указанного решения. Так, в нарушение частей 1, 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации в градостроительный план внесена информация о разрешении проектирования и строительства в границах указанного земельного участка объектов капитального строительства - индивидуального жилого дома и индивидуальных гаражей и подсобных сооружений. При этом, исходя из данных генерального плана г.Феодосии, утверждённого решением Феодосийского городского совета от 28 декабря 2012 г. N 1168, земельный участок N-Б по "адрес" расположен в границах территории, не определённой условными обозначениями генерального плана, а согласно Плану зонирования территории г. Феодосии (зонинг), утверждённому решением Феодосийского городского совета от 29 марта 2013 г. N 1278, территория, в границах которой расположен вышеуказанный земельный участок, отнесена к рекреационной зоне природных ландшафтов Р-1, в которую входят парки, лесопарки, прибрежные зоны. Вместе с тем, преимущественными, сопутствующими и допустимыми видами использования в данной зоне не допускается строительство индивидуального жилого дома, размещение индивидуальных гаражей и подсобных сооружений.

Решением Феодосийского городского суда Республики Крым от 5 марта 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с постановленным решением, заместитель прокурора города Феодосии Панова Ю.А. принесла апелляционное представление, в котором просила отменить решение суда первой инстанции, постановить новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

В обоснование апелляционного представления указано, что выводы суда первой инстанции о соответствии градостроительного плана, утверждённого постановлением органа местного самоуправления, требования статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаны на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела. Судом первой инстанции не принято во внимание, что в соответствии со статьёй 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации информация, указываемая в градостроительном плане земельного участка не должна противоречить положениям действующего градостроительного законодательства.

Относительно доводов апелляционного представления МКУ "Департамент архитектуры, градостроительства, земельных отношений и муниципального имущества администрации г. Феодосия Республики Крым" поданы письменные возражения о законности оспариваемого судебного акта.

Прокурор отдела прокуратуры Республики Крым Бирюк Д.Ю. поддержала доводы апелляционного представления и просила его удовлетворить.

Представитель Администрации города Феодосии Республики Крым и МКУ "Департамент архитектуры, градостроительства, земельных отношений и муниципального имущества администрации г. Феодосия Республики Крым" Короткая В.В. с доводами апелляционного представления не согласилась, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Представитель заинтересованного лица Иоффе О.Л. - Подопригора Д.Е. возражал против доводов апелляционного представления, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции Иоффе О.Л. не явился, о времени и месте судебного заседания извещён надлежаще.

Судебная коллегия, с учётом положений части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых лиц, участвующих в деле, их представителей, по имеющимся письменным доказательствам в материалах дела.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, проверив юридическую оценку обстоятельств дела и полноту их установления, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса (часть 1 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Исходя из основных понятий, приведённых в пунктах 7, 8, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, указанный Кодекс определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Порядок выдачи градостроительных планов земельных участков урегулирован статьёй 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой такой план земельного участка выдаётся в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (часть 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Перечень необходимой информации, содержащейся в градостроительном плане, приведён в части 3 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации. К такой информации, в частности, относятся сведения: о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утверждённым проектом планировки территории (при его наличии) (пункт 3); об основных, условно разрешённых и вспомогательных видах разрешённого использования земельного участка, установленных в соответствии с настоящим Кодексом (пункт 5); о предельных параметрах разрешённого строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, за исключением случаев выдачи градостроительного плана земельного участка в отношении земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается (пункт 6).

Частями 5-9 статьи 53.7 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрен порядок выдачи градостроительного плана земельного участка.

В силу пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" выдача органом местного самоуправления градостроительного плана земельного участка является муниципальной услугой.

Постановлением Администрации города Феодосии Республики Крым от 25 августа 2015 г. N 472 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительного плана земельного участка", с последующими изменениями, утверждён Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительного плана земельного участка" (далее Административный регламент).

В пункте 2.15 Административного регламента (в редакции на дату принятия оспариваемого постановления) предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги, к которым относятся:

1) заявление подано не по утверждённой форме, в соответствии с приложением 1 к настоящему административному регламенту;

2) заявителем предоставлен не полный пакет документов, предусмотренный п.2.10. настоящего административного регламента;

3) ответ на межведомственный запрос свидетельствует об отсутствии документа и (или) информации, необходимой для подготовки градостроительного плана земельного участка, и соответствующий документ не был представлен заявителем (представителем заявителя) по собственной инициативе;

4) с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка обратилось лицо, не указанное в пункте 1.2 настоящего административного регламента (с заявлением обратилось лицо не уполномоченное заявителем).

5) заявителем не представлены оригиналы документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, для осуществления проверки соответствия копий этих документов их оригиналам.

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что 7 июля 2005 г. ФИО1 выдан государственный акт серии ЯА N на право собственности на земельный участок, расположенный в районе дома N по ул. "адрес", для строительства и обслуживания жилого дома.

19 декабря 2005 г. между ФИО1 и ФИО2 заключён нотариально удостоверенный договор купли-продажи земельного участка, площадью 0,10 га, кадастровый N, расположенного по адресу: "адрес", с целевым назначением - для строительства и обслуживания жилого дома.

В мае 2006 г. заказчику Береговенко А.С. разработана техническая документация по землеустройству для строительства и обслуживания жилого дома по адресу: "адрес", район жилого дома N Ограничений на земельный участок не установлено.

На основании договора купли-продажи от 10 июля 2008 г. ФИО3 приобрела в собственность у ФИО2 указанный выше земельный участок с кадастровым номером N.

Решением исполнительного комитета Феодосийского городского совета от 20 февраля 2009 г. N 118 "О присвоении адреса земельному участку по "адрес"" земельному участку, площадью 0,1 га, был присвоен адрес: "адрес".

В январе 2009 г. на основании договора N 5/5873 от 26 января 2009 г, заключенного с ГП "КРЫМГЕОИНФОРМАТИКА", заказчику ФИО3 разработана техническая документация по землеустройству на вышеуказанный земельный участок по адресу: "адрес", для строительства и обслуживания жилого дома.

6 июля 2010 г. ФИО3 получила государственный акт серии ЯИ N на право собственности на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", выданный на основании договора купли-продажи земельного участка, удостоверенного частным нотариусом Феодосийского городского нотариального округа ФИО4 от 10 июля 2008 г. N, N; решения исполнительного комитета Феодосийского городского совета от 20 февраля 2009 г. N 118.

Согласно договору дарения земельного участка ФИО3 (даритель) безвозмездно передала в собственность Иоффе О.Л. (одаряемый) земельный участок, площадью 1000 кв.м, кадастровый N, расположенный по адресу: "адрес", категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование земельного участка: индивидуальное жилищное строительство.

На основании указанного договора Государственным комитетом по государственной регистрации и кадастру Республики Крым 21 ноября 2016 г. произведена государственная регистрация перехода права собственности на указанное недвижимое имущество.

Постановлением Администрации города Феодосии Республики Крым от 21 августа 2017 г. N 2571 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка" утверждён градостроительный план земельного участка площадью 0,10 га, расположенного по адресу: "адрес", кадастровый N, вид разрешённого использования - для индивидуального жилищного строительства.

В указанном градостроительном плане земельного участка имеется ссылка на отсутствие утверждённой документации по планировке территории.

По результатам проведённой прокуратурой города Феодосии Республики Крым проверки по коллективному обращению жителей дома N по ул. "адрес" было установлено нарушение требований градостроительного законодательства Российской Федерации при принятии указанного постановления органом местного самоуправления.

На принесённый прокурором города Феодосии 12 декабря 2017 г. протест на постановление Администрации города Феодосии Республики Крым от 21 августа 2017 г. N 2571 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка", Администрацией города Феодосии Республики Крым направлено письмо от 21 декабря 2017 г. N 2-40/22027/1, в котором указано, что земельный участок выделен для строительства и обслуживания жилого дома; находится в собственности физического лица, имеющего право на застройку; план зонирования был утверждён позже, чем земельный участок выделен в собственность, а также Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрена процедура отмены градостроительного плана земельного участка, поскольку он не относится к документации по планировке территории и является информационным документом.

Отказывая в удовлетворении требований административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что Иоффе О.Л. является собственником земельного участка, площадью 0,1 га, категория земель: земли населённых пунктов, вид разрешённого использования: для индивидуального жилищного строительства. Право собственности на участок не оспорено. Утверждённый градостроительный план земельного участка соответствует установленному виду разрешённого использования земельного участка. Градостроительный план по форме и содержанию соответствует требованиям статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Таким образом, отсутствует несоответствие оспариваемого постановления и градостроительного плана требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации. Также суд первой инстанции указал, что градостроительный план земельного участка не является правоустанавливающим документом и носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка, в связи с чем, оспариваемое постановление не нарушает прав и законных интересов административного истца, которым избран ненадлежащий способ защиты права.

С указанными выводами суда первой инстанции судебная коллегия не соглашается в силу следующего.

Из анализа положений частей 1, 9 статьи 51, части 10 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что градостроительный план земельного участка необходим для получения разрешения на строительство, которое в свою очередь представляет собой документ, подтверждающий допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

При этом, как уже указывалось, в силу части 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Форма градостроительного плана земельного участка и Порядок её заполнения с 1 июля 2017 г. утверждены Приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 г. N 741/пр.

Согласно выкопировок из генерального плана г. Феодосии, утверждённого решением Феодосийского городского совета от 28 декабря 2012 г. N 1168, содержащихся в материалах дела, земельный участок N 2-Б по ул. Анюнаса в г. Феодосия расположен в границах территории, не определённой условными обозначениями генерального плана.

Из выкопировки из плана зонирования территории г. Феодосии (зонинг), утверждённого решением Феодосийского городского совета от 29 марта 2013 г. N 1278, следует, что согласно условным обозначениям указанный земельный участок находится в рекреационной зоне природных ландшафтов Р-1.

Согласно зонингу, рекреационная зона природных ландшафтов Р-1 создаётся с целью сохранения уникальных природных ландшафтов - объектов. Планировочные градостроительные мероприятия должны осуществляться с минимальным воздействием на уязвимые элементы окружающей среды. В зону входят парки, лесопарки, прибрежные зоны. Преимущественными, сопутствующими и допустимыми видами использования в данной зоне не допускается строительства индивидуального жилого дома, размещения индивидуальных гаражей и подсобных сооружений.

Относительно доводов Муниципального казённого учреждения "Департамент архитектуры, градостроительства, земельных отношений и муниципального имущества администрации г. Феодосия Республики Крым", изложенных в письменных возражениях на апелляционное представление, о том, что План зонирования территории города Феодосии утверждён решением Феодосийского городского совета от 29 марта 2013 г. N 1278, то есть значительно позже установления права собственности на земельный участок, судебная коллегия считает необходимым указать следующее.

Исходя из материалов административного дела, на дату рассмотрении Администрацией города Феодосии Республики Крым вопроса об утверждении градостроительного плана земельного участка в августе 2017 г. План зонирования территории г. Феодосии, утверждённый решением Феодосийского городского совета от 29 марта 2013 г, являлся действующим.

Между тем, в нарушение части 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, данные Плана зонирования территории г.Феодосии, согласно выкопировке из которого земельный участок, кадастровый N, находится в рекреационной зоне природных ландшафтов Р-1, не был принят во внимание административным ответчиком при принятии оспариваемого постановления, а утверждённый градостроительный план данного земельного участка не содержит необходимой, полной и достоверной информации, регламентированной частью 3 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, на дату выдачи 7 июля 2005 г. ФИО1 Государственного акта на право собственности за земельный участок серии ЯА N действовал Генеральный план г. Феодосии, утверждённый постановлением Совета Министров Крымской АССР от 14 октября 1991 г. N 42, в соответствии с выпиской из которого место расположения земельного участка по адресу: "адрес", согласно условным обозначениям - территория зелёных насаждений специального назначения.

Также судебная коллегия считает необходимым указать следующее.

Пунктом 8 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что одним из принципов, на которых основываются данный Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с частью 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озёрами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О.

Кроме того, судебная коллегия обращает внимание, что статья 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации утратила силу с 1 июля 2017 года согласно Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ.

Суд первой инстанции, разрешая возникший спор, указанные выше обстоятельства не учёл, в связи с чем, постановленное по делу решение нельзя признать законным и обоснованным.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

В связи с указанным, решение Феодосийского городского суда Республики Крым от 5 марта 2018 г. по данному административному делу подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного иска.

Ввиду изложенного, судебная коллегия по административным делам Верховного суда Республики Крым, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Феодосийского городского суда Республики Крым от 5 марта 2018г. по административному делу N 2а-463/2018 отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление заместителя прокурора города Феодосии Республики Крым, в защиту интересов Российской Федерации, муниципального образования городской округ Феодосия, к Администрации города Феодосии Республики Крым о признании незаконным и отмене постановления - удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление Администрации города Феодосии Республики Крым от 21 августа 2017 г. N 2571 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка".

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение 6-ти месяцев.

Председательствующий: О.В. Хожаинова

Судьи: Н.А. Терентьева

Л.А-В. Юсупова