Решение Московского городского суда от 16 января 2019 г. по делу N 3а-0049/2019

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 5-АПА19-42 настоящее решение оставлено без изменения

Московский городской суд в составе судьи Дорохиной Е.М., при секретаре Сидорове В.Н., с участием прокурора Слободина С.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-49/2019 по административному исковому заявлению Терземана Д.Г., действующего в интересах несовершеннолетних *** и *** о признании недействующими отдельных положений раздела 7 Временных правил регистрации заявлений о постановке детей на учет, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования города Москвы, утвержденных руководителем Департамента образования города Москвы

УСТАНОВИЛ:

14 июля 2014 года руководителем Департамента образования города Москвы были утверждены Временные правила регистрации заявлений о постановке детей на учет, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования города Москвы (далее - Временные правила), которые в настоящий момент действуют в редакции от 14 июля 2014 года; ранее Временные правила были опубликованы и размещены на официальном сайте Департамента образования города Москвы http://dogm.mos.ru.

Положениями раздела 7 названных Временных правил установлен порядок направления детей на зачисление в организации, реализующие программы дошкольного образования.

Терземан Д.Г, действующий в интересах несовершеннолетних ***, *** г.р, и ***, *** г.р, обратился в Московский городской суд с административным иском, и, с учетом поданных в процессе рассмотрения дела уточнений, просил признать недействующими отдельные положений раздела 7 Временных правил, а именно:

- фразы "жителей города Москвы" в пунктах 1, 2, 3, 4 абзаца 1;

- фразы "и зарегистрированы по месту пребывания на территории города Москвы" в пункте 5 абзаца 1;

- фразы "зарегистрированы по месту пребывания на территории города Москвы" в пункта 6, 7, 8 абзаца 1, абзаце 18, пунктах 1, 2 абзаца 19;

- фразы "зарегистрированных по месту жительства на территории города Москвы" в абзацах 9, 12, 13, 14 (л.д. 51 - уточненное заявление).

В обоснование заявленных требований законный представитель несовершеннолетних истцов указал, что он и его дети зарегистрированы в г. Москве по месту пребывания и в соответствии с положениями статьей 3, 5 и 55 Федерального закона от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" дети имеют право на прием в образовательные учреждения, в том числе реализующие программы дошкольного образования, однако, оспариваемыми положениями Временных правил установлен приоритет на распределение в указанные учреждения тех детей, которые в городе Москве зарегистрированы по месту жительства, таким образом, оспариваемые положения Временных правил не соответствуют Федерального закона от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", а также части 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации.

Терземан Д.Г. в суд явился, заявленные требования поддержал и пояснил, что оспариваемыми положениями Временных правил нарушаются права его несовершеннолетнего сына и создается угроза нарушения прав его дочери, поскольку предоставление места в учреждениях, реализующих программы дошкольного образования, фактически гарантировано лишь тем детям, которые являются жителями города Москвы, поскольку дети, зарегистрированные в городе Москве по месту пребывания, направляются в указанные организации позже, и последствием удовлетворения его требований будет являться сформированная на равных условиях очередь детей, и являющихся жителями города Москвы, и зарегистрированных в городе Москве по месту пребывания, исходя из даты подачи обращения. Терземан Д.Г. указал также, что обращался с заявлением о разъяснении времени предоставления его ребенку места в учреждении, реализующем программы дошкольного образования, тогда как заявления о непосредственно предоставлении ему места в таком учреждении он не подавал.

Представитель административного ответчика Департамента образования города Москвы в суд явился, иск не признал, поддержал ранее представленные письменные возражения (л.д.52-54), где указал, что оспариваемые Временные правила являются ненормативным правовым актом, принятым в рамках организационно-распорядительных полномочий его доверителя, что старший ребенок Терземана Д.Г. находится в очереди для его зачисления в дошкольную группу образовательной организации и отказа в его приеме места не имело, и что фактически заявленные требование направлены на реализацию субъективного права его детей на прием в образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования.

Представитель Правительства Москвы, привлеченного к участию в рассмотрении дела в качестве заинтересованного лица, в суд явился, поддержал возражения представителя административного ответчика.

Выслушав объяснения представителей сторон, заинтересованного лица и заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии со положениями статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Применительно к правилам, изложенным в части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с правилами, приведенным в пункте "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, общие вопросы воспитания и образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктами 13 и 13.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), в числе иных относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения предусмотрены пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Таким образом, полномочия по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях предоставлены субъектам Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 2 и 3 статьи 14 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", последнее в пределах своих полномочий осуществляет развитие сети организаций социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры; обеспечивает развитие дошкольного, общего, профессионального и дополнительного образования в городе Москве, принимает меры по совершенствованию городской государственной системы бесплатного образования, сохранению гарантированного уровня доступности образовательных услуг, и осуществляет свои полномочия непосредственно или через подведомственные ему органы исполнительной власти города Москвы.

Административный ответчик Департамент образования города Москвы является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление и проводящим государственную политику в сфере образования с учетом региональных социально-экономических особенностей города Москвы, обеспечивающим функционирование в интересах жителей города Москвы системы образования и реализацию конституционного права на образование, а также организацию и предоставление государственных услуг в области дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного, среднего профессионального, высшего образования, - что предусмотрено пунктом 1 одноименного Положения, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 года N 447-ПП.

Согласно пунктам 4.2.16, 9.5 Положения о Департаменте образования города Москвы, к его ведению относится принятие решений об организации предоставления общего образования в государственных образовательных организациях в г. Москве, в этих целях руководитель Департамента в пределах своей компетенции подписывает правовые акты и осуществляет контроль за их исполнением.

Из изложенного следует, что в соответствии с приведенным выше распределением полномочий обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступных и бесплатных дошкольных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных организациях и организациях предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования.

Поскольку Временные правила приняты по отношению к государственным образовательным организациям, реализующим программы дошкольного образования, подведомственным Департаменту образования, судом признается, что они приняты в пределах полномочий Департамента образования на осуществление правового регулирования данного вопроса, без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления по предмету совместного ведения.

Установлено, что Временные правила утверждены руководителем Департамента образования 14 июля 2014 года, и в целях обеспечения возможности ознакомления с ним тех лиц, права и свободы которых они затрагивают Временные правила были опубликованы на официальном сайте Департамента образования.

Таким образом, Временные правила были приняты в пределах полномочий и компетенции Департамента образования города Москвы, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, они утверждены уполномоченным лицом и доведены до сведения всех заинтересованных лиц. Эти обстоятельства установлены решением Московского городского суда от 29 сентября 2014 года по делу N 3-222/2014, оставленным без изменения определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 04 февраля 2015 года, и участвующими в рассмотрении дела лицами не оспаривались.

Оспариваемыми положениями раздела 7 Временных правил предусмотрено:

(Абзац 1) Направление детей осуществляется в соответствии с единым электронным реестром поэтапно в порядке, реализующем учет следующих приоритетов:

- удовлетворяются потребности в дошкольном образовании детей в возрасте от 3 до 7 лет жителей города Москвы; (пункт 1)

- удовлетворяются потребности в дошкольном образовании детей в возрасте от 2 лет 8 месяцев до 3 лет жителей города Москвы; (пункт 2)

- удовлетворяются потребности в дошкольном образовании детей в возрасте от 1 года 6 месяцев до 2 лет 8 месяцев жителей города Москвы; (пункт 3)

- удовлетворяются потребности в дошкольном образовании детей в возрасте до 1 года 6 месяцев жителей города Москвы; (пункт 4)

- удовлетворяются потребности в дошкольном образовании детей в возрасте от 1 года 6 месяцев до 7 лет, родители которых проходят службу в государственных органах и зарегистрированы по месту пребывания на территории города Москвы (Вооруженные силы, полиция, прокуратура, Следственный комитет и др.); (пункт 5)

- удовлетворяются потребности в дошкольном образовании детей в возрасте от 3 до 7 лет, зарегистрированных по месту пребывания на территории города Москвы, при наличии мест в образовательных организациях, закрепленных за местом регистрации ребенка; (пункт 6)

- удовлетворяются потребности в дошкольном образовании детей в возрасте от 1 года 6 месяцев до 3 лет, зарегистрированных по месту пребывания на территории города Москвы, при наличии мест в образовательных организациях, закрепленных за местом регистрации ребенка; (пункт 7)

- удовлетворяются потребности в дошкольном образовании детей в возрасте до 1 года 6 месяцев, зарегистрированных по месту пребывания на территории города Москвы, при наличии мест в образовательных организациях, закрепленных за местом регистрации ребенка. (пункт 8)

В период с 1 декабря по 5 февраля с помощью межведомственного электронного взаимодействия подлежат повторной проверке следующие сведения, указанные в заявлениях для направления детей на зачисление с 1 сентября текущего календарного года:

- адрес регистрации ребенка по месту жительства (по месту пребывания) на территории города Москвы по базе данных ПСУ ИС;

- наличие льготы, указанной в заявлении при постановке ребенка на учет по реестру льготных категорий Департамента социальной защиты населения города Москвы.

Заявитель имеет право представить документы, подтверждающие данные сведения, по собственной инициативе в один из образовательных комплексов, выбранный в заявлении, или в ОСИП.

При отсутствии подтверждения указанных в заявлении сведений посредством межведомственного взаимодействия, заявитель информируется о необходимости предоставить документы, подтверждающие указанные сведения, в один из образовательных комплексов, выбранных заявителем в заявлении, или в ОСИП в течение 20 календарных дней. При информировании указываются номера образовательных комплексов, выбранных заявителем, адрес образовательного комплекса, дни и часы приема, а также адрес, дни и часы приема в ОСИП. Документы, представленные заявителем для подтверждения сведений, указанных в заявлении, хранятся в образовательном комплексе или в ОСИП в течение 3-х лет с даты предоставления ребенку места в организации.

В случае не подтверждения заявителем сведений, указанных в заявлении, и не подтвержденных посредством межведомственного взаимодействия, заявление аннулируется. Заявитель имеет право подать новое заявление.

Комплектование организаций на 1 сентября текущего календарного года производится ежегодно в период с 1 марта по 31 мая.

В остальное время производится комплектование организаций на свободные места.

На 1 марта формируется реестр заявлений для направления детей на зачисление в организации с 1 сентября текущего календарного года.

(Абзац 9) До 30 апреля Департамент образования города Москвы направляет детей в возрасте от 3 до 7 лет, а также детей в возрасте от 2 лет 8 месяцев до 3 лет, зарегистрированных по месту жительства на территории города Москвы, на зачисление в организации с 1 сентября текущего календарного года в соответствии с выстроенным реестром:

- до 31 марта в организации, выбранные заявителями в заявлении как основные;

- до 14 апреля в организации, выбранные заявителями в заявлении как дополнительные.

При отсутствии свободных мест в выбранных организациях, заявителю в период до 30 апреля предлагаются свободные места в трех других организациях данного или смежного районов в доступной близости от места проживания ребенка. Информация направляется заявителю в личный кабинет в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на Портале или на сайте ec.mosedu.ru (если заявление регистрировалось до 7 ноября 2013 г.) или по электронной почте. Заявителю предлагается в течение 14 календарных дней выбрать организацию из трех предложенных с сохранением по желанию очереди в желаемые организации.

При отказе заявителя или при отсутствии согласия/отказа заявителя от трех предложенных организаций изменяется желаемая дата поступления на 1 сентября следующего календарного года с сохранением даты постановки на учет. Информация об изменении желаемой даты поступления ребенка размещается в личном кабинете в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на Портале или на сайте ec.mosedu.ru.

(Абзац 12) Списки на направление детей в возрасте от 2 лет 8 месяцев до 7 лет, зарегистрированных по месту жительства на территории города Москвы, на зачисление в организации с 1 сентября текущего календарного года формируются Департаментом образования города Москвы до 30 апреля.

(Абзац 13) До 31 мая Департамент образования города Москвы направляет детей в возрасте до 2 лет 8 месяцев, зарегистрированных по месту жительства на территории города Москвы, на зачисление в организации в группы полного дня и в группы кратковременного пребывания с 1 сентября текущего календарного года.

(Абзац 14) Списки на направление детей в возрасте до 2 лет 8 месяцев, зарегистрированных по месту жительства на территории города Москвы, на зачисление в организации с 1 сентября текущего календарного года формируются Департаментом образования города Москвы до 31 мая.

Заявители информируются в 3-х дневный срок с даты утверждения списка в личном кабинете в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на Портале или на сайте ec.mosedu.ru или по электронной почте:

- о предоставлении ребенку места в организации с 1 сентября текущего календарного года;

- о необходимости явиться в организацию в течение 20 календарных дней с даты информирования для оформления личного дела ребенка;

- о перечне документов, которые необходимо представить в организацию для оформления личного дела ребенка.

В случае неявки заявителя в организацию в течение 20 календарных дней с даты его информирования в личном кабинете в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на Портале или на сайте ec.mosedu.ru или по электронной почте о предоставлении ребенку места в организации, ребенок исключается из списков на направление на зачисление в организацию, заявление аннулируется.

Освободившееся место предлагается другому ребенку в соответствии с датой постановки на учет и наличием льгот.

(Абзац 18) С 1 июня по 31 августа Департамент образования города Москвы направляет детей, зарегистрированных по месту пребывания на территории города Москвы, на зачисление в организации в группы полного дня и в группы кратковременного пребывания с 1 сентября текущего календарного года.

(Абзац 19) Направление детей на зачисление в организации осуществляется в соответствии с единым электронным реестром, льготами и возрастом детей поэтапно в порядке, реализующем учет следующих приоритетов:

- удовлетворяются потребности в дошкольном образовании детей в возрасте от 3 до 7 лет, зарегистрированных по месту пребывания на территории города Москвы, при наличии мест в образовательных организациях, закрепленных за местом регистрации ребенка; (пункт 1)

- удовлетворяются потребности в дошкольном образовании детей в возрасте до 3 лет, зарегистрированных по месту пребывания на территории города Москвы, при наличии мест в образовательных организациях, закрепленных за местом регистрации ребенка. ( пункт 2)

Временные правила определяют порядок регистрации заявлений о постановке детей на учет, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования города Москвы, - то есть представляют собой меры организационного характера, направленные на гарантированное предоставление общедоступного дошкольного образования в государственных образовательных учреждениях города Москвы.

В силу части 4 статьи 10 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ дошкольное образование является одним из уровней общего образования.

В соответствии положениями статьи 67 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ, регулирующей вопросы организации приема на обучение по основным общеобразовательным программам, п равила приема на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (пункт 2). В то же время, согласно правилам, изложенным в пунктах 3 и 4 той же статьи, правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация, а в приеме в государственную или муниципальную образовательную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и статьей 88 настоящего Федерального закона.

Аналогичные нормативные положения содержатся также в Порядке приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования, утвержденном приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 08 апреля 2014 года N 293 "Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования".

Таким образом, на федеральном уровне предусмотрена безусловная обязанность приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам тех лиц, которые проживают на территории, за которой закреплена соответствующая образовательная организация, - и установление Временными правилами гарантий для этой категории лиц на уровне субъекта Российской Федерации не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу по отношению к ним, включая и положения Федерального закона от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Сравнительный анализ оспариваемых заявителем норм Временных правил с положениями федерального и регионального законодательства, имеющих большую юридическую силу, свидетельствует, что оспариваемые нормы не предполагают отказа в зачислении в дошкольное образовательное учреждение города Москвы по мотиву отсутствия у ребенка регистрации по месту жительства на закрепленной за образовательным учреждением территории. Напротив, Временными правилами предусмотрено ведение единого электронного реестра заявлений на зачисление в дошкольные организации и предоставление мест в зависимости от места жительства ребенка, а так же по выбору законных представителей сразу в несколько дошкольных учреждений.

Также судом учитывается, что первоначально разделение при подаче заявлений в единый электронный реестр детей, являющихся жителями города Москвы, и детей, зарегистрированных на территории города Москвы по месту пребывания, установлен разделом 3 Временных правил, - положения которого административными истцами не оспариваются, которые являлись предметом проверки при рассмотрении дела N 3-222/2014 и соответствие которых законодательству, имеющему большую юридическую силу, было установлено решением Московского городского суда от 29 сентября 2014 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 04 февраля 2015 года (дело N 5-АПГ14-61) и вступившим в законную силу. Оставляя указанное решение Московского городского суда без изменения, суд апелляционной инстанции указал в том числе на несостоятельность утверждений о дискриминационном характере оспариваемых норм, поскольку иное регулирование, напротив, с определенной долей вероятности допускало бы возможность отказа в приеме в дошкольное образовательное учреждение по мотивам отсутствия свободных мест тем детям, которые постоянно проживают рядом с учреждением, что вошло бы в прямое противоречие с приведенными выше положениями норм федерального законодательства, умаляя право ребенка на доступность образования, в том числе доступность пешеходную. Указанные суждения применимы и в данном случае.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, как основанные на неверном толковании норм материального права и сделанные без учета требований, изложенных в пункте 3 статьи 67 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 181 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Отказать Терземану Д.Г, действующему в интересах несовершеннолетних *** и ***, в удовлетворении требований о признании недействующими отдельных положений пунктов 1, 2, 3, 4, 5 6, 7, 8 абзаца 1, пунктов 1 и 2 абзаца 19, абзацев 9, 12, 13, 14 и 18 раздела 7 Временных правил регистрации заявлений о постановке детей на учет, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования города Москвы, утвержденных руководителем Департамента образования города Москвы.

Решение суда может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.

Судья

Московского городского суда Е.М. Дорохина