Раздел 1. Характеристика проблемы, на решение которой направлена долгосрочная целевая программа

Раздел 1. Характеристика проблемы, на решение которой направлена долгосрочная целевая программа

Настоящая Программа "Повышение эффективности бюджетных расходов города Югорска на 2011-2013 годы" разработана в соответствии со следующими документами и правовыми актами:

Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 года;

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 29 июня 2010 года "О бюджетной политике в 2011-2013 годах";

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 29 июня 2011 года "О бюджетной политике в 2012-2014 годах";

Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 года N 1662-р "О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года";

Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 года N 1123-р, одобряющее Концепцию межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года;

Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 года N 1101-р, утверждающее Программу Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года;

Распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 года N 1275-р, одобряющее Концепцию создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет";

Распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 8 октября 2010 года N 354-рп "Об основных направлениях налоговой, бюджетной и долговой политики Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и характеристиках проекта бюджета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2011 год и плановый период 2012 - 2013 годов";

Приказ Департамента финансов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24 июля 2011 года N 147-о "Об утверждении методических рекомендаций по разработке и реализации муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов".

Программа разработана в рамках продолжающейся реформы бюджетного процесса в Российской Федерации.

Система управления муниципальными финансами постоянно и динамично развивается в соответствии с приоритетами, устанавливаемыми как на федеральном, так и региональном уровнях. Задачами первостепенной важности на всех этапах бюджетных реформ оставались соблюдение бюджетного законодательства и безусловное исполнение бюджетных обязательств. В связи с одобрением Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах (постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов") бюджетный процесс в городе Югорске был переориентирован на решение проблем повышения эффективности функционирования муниципального сектора экономики.

В условиях ограниченности ресурсов актуальность оптимального расходования средств повышается. Критерием рационального использования ресурсов становится достижение результата при минимальных затратах, обеспечивающих заданное количество и качество муниципальных услуг, определенных стандартом. Задача использования бюджетирования, ориентированного на результат, состоит в оптимизации текущих расходов без нанесения ущерба конечному результату.

Практическая реализация нового методологического инструментария бюджетного планирования и администрирования стала обязательной с 1 января 2009 года. Переход от сметного планирования к концепции управления результатами является неизбежным этапом развития существующей финансовой системы в равной мере на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Текущее состояние управления финансами в городе Югорске свидетельствует о том, что сформирована основа современной системы управления муниципальными финансами.

За последние годы проделана определённая работа по совершенствованию бюджетного процесса, обеспечению прозрачности системы муниципальных финансов, внедрению новых технологий в формирование и исполнение бюджета города.

Формирование бюджета города на трехлетний период осуществляется с 2009 года. Утверждение трехлетнего бюджета позволяет формулировать среднесрочные приоритетные задачи развития муниципального образования, оценивать необходимые ресурсы для их реализации и определять возможные источники этих ресурсов.

При формировании бюджета на очередной финансовый год и плановый период введена практика подготовки главными распорядителями средств бюджета города обоснований бюджетных ассигнований, в которых указываются данные о динамике планируемых бюджетных расходов, а также приводятся значения показателей, характеризующих непосредственный результат осуществления расходов и конечный результат деятельности главного распорядителя средств бюджета города в отчетном году и плановом периоде.

Обеспечивается формирование и исполнение бюджета города по предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации единым правилам организации бюджетного процесса с соблюдением установленных им процедур и ограничений.

Получил развитие программно-целевой метод планирования расходной части бюджета. Удельный вес целевых программ в общей структуре расходов увеличивается. С 2009 года начат перевод основной части текущего финансирования отраслей в рамки ведомственных целевых программ.

В 2011 году в городе действуют 14 долгосрочных целевых программ города Югорска и 19 ведомственных целевых программ города Югорска, общий объем финансирования которых на 01.09.2011 составляет 2 243,9 млн. рублей (в 2010 году - 1 509,1 млн. рублей).

Количество долгосрочных и ведомственных целевых программ, реализуемых на территории города Югорска за 2009-2011 годы, представлено на рис. 1:

"Рис. 1 Количество долгосрочных и ведомственных целевых программ, реализуемых на территории города Югорска за 2009-2011 годы, ед."

Как показывает информация, приведенная на рис. 1 общее количество программ в 2011 году увеличилось по сравнению с 2009 годом на 9.

Бюджетный процесс организован исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств.

Разработана единая методологическая база для формирования бюджетных расходов, ведется реестр расходных обязательств, кассовый план исполнения расходов, сформирован реестр муниципальных услуг, осуществляется процесс стандартизации муниципальных услуг, составляются доклады о результатах и основных направлениях деятельности, формируются муниципальные задания, проводится мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета города.

Создана казначейская система исполнения бюджета, обеспечивающая кассовое обслуживание бюджета города, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности.

Постоянно совершенствуется механизм прогнозирования доходов бюджета города, утвержден порядок оценки бюджетной, социальной и экономической эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот, на основании которого проводится оптимизация налоговых льгот.

Внедрены формализованные процедуры управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств, предоставления муниципальных гарантий.

Органы муниципального финансового контроля обеспечивают систематический контроль за правомерным и целевым использованием средств бюджета города.

Комплекс мероприятий по совершенствованию системы организации муниципального управления в городе Югорске, реализованный при осуществлении административной реформы, позволил оптимизировать муниципальные функции и ввести механизмы противодействия коррупции в сферах деятельности органов местного самоуправления, обеспечить получение жителями информации о деятельности органов местного самоуправления, повысить качество и доступность муниципальных услуг. По ряду муниципальных услуг внедрены административные регламенты.

В части управления муниципальным долгом в городе Югорске утверждена Концепция управления муниципальным долгом и Методика планирования долговых обязательств города Югорска и определения критериев по долгу.

Ведется работа по недопущению просроченной кредиторской задолженности муниципальных учреждений города.

Для обеспечения реформы бюджетных учреждений распоряжением администрации города Югорска от 03 августа 2010 года N 652 утвержден План мероприятий в городе Югорске по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", во исполнение которого были приняты необходимые муниципальные правовые акты города Югорска, произведена реорганизация бюджетной сети.

Образована и действует комиссия по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов под председательством главы города Югорска.

Результаты и достижения реформ системы организации и осуществления бюджетного процесса в городе Югорске получили высокую оценку Департамента финансов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. По результатам мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в городских округах и муниципальных районах Ханты-Мансийского автономного округа-Югры город Югорск занял 3 место среди 13 городских округов автономного округа.

Вместе с тем, преобразования полностью не закончены. Несмотря на достигнутые результаты в сфере управления муниципальными финансами процесс реформирования выявил ряд нерешенных проблем, характерных в целом для всей бюджетной системы Российской Федерации, и требующих принятия дополнительных мер по совершенствованию и повышению эффективности организации бюджетного процесса в городе Югорске:

1. Не в полной мере отработаны механизмы повышения эффективности бюджетных расходов, контроля и оценки эффективности производимых расходов.

2. Реализация отдельных мер реформирования бюджетного процесса до настоящего времени носит формальный характер, не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления муниципальными финансами, работают в полную силу, реализуя свое истинное назначение и выдавая максимум результата при оптимальном соотношении с вложенными в их применение усилиями. В связи с неполной реализацией заявленных планов и отсутствием нормативного правового регулирования на федеральном и региональном уровнях отдельных направлений совершенствования бюджетных правоотношений достаточно сдержанно происходит переход к новым принципам бюджетного планирования и результативного управления.

3. Не развито планирование деятельности субъектов бюджетного планирования на среднесрочную перспективу. Несмотря на переход на трехлетний бюджет, планирование городского бюджета на предстоящий год осуществляется не на основании многофакторной среднесрочной модели, а путем индексации либо корректировки расходов и доходов на предстоящий год.

4. Не получили достаточно широкой практики применения методы программно-целевого подхода к управлению.

5. Не получило развития стратегическое планирование. Бюджетное планирование не увязано со стратегией развития муниципального образования.

Данная проблема может быть решена, в частности, через внедрение таких инструментов среднесрочного бюджетирования, как доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, ведомственные целевые программы и долгосрочные целевые программы.

6. Не достаточно развиты механизмы оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг, контроля качества предоставляемых муниципальных услуг.

7. Финансовое обеспечение муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) осуществляется по принципу, близкому к сметному финансированию. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а из необходимости содержания существующих мощностей, в большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. Не созданы условия для обеспечения равных возможностей для участия немуниципальных организаций в оказании социально значимых услуг населению.

8. Отсутствует эффективный механизм повышения качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета города.

Отсутствует нормативно закрепленная процедура стимулирования руководителей главных распорядителей средств бюджета города в целях достижения заданного уровня значений показателей качества управления муниципальными финансами.

9. Отсутствуют действенные методики оценки результативности деятельности органов местного самоуправления, в том числе использования ими финансовых ресурсов. Не созданы условия для мотивации органов и структурных подразделений администрации города Югорска в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом.

10. Несмотря на проводимую аналитическую работу по оценке причин и периодичности возникновения временных кассовых разрывов, отсутствуют эффективные инструменты планирования кассовых разрывов на среднесрочный период в помесячной детализации.

11. Сохраняется избыточность муниципального имущества, которое не связано с решением вопросов, относящихся к компетенции органов местного самоуправления.

Недостаточность эффективных мер по решению вышеназванных проблем в перспективе несет риски снижения общей эффективности функционирования бюджетной системы. Кроме того, повышение требований к эффективности деятельности органов местного самоуправления ставит новые задачи и в области управления муниципальными финансами.

Экономический кризис 2008 - 2009 годов оказал негативное воздействие на экономику Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и соответственно города Югорска.

Общая сумма поступлений доходной части бюджета города за 2008 год составила 2 820,0 млн. рублей, за 2009 год - 2 213,3 млн. рублей. В условиях финансового кризиса в апреле 2009 года произведено существенное сокращение межбюджетных трансфертов. Поступление доходов за 2010 год осуществлено на уровне 2008 года и составляет 2 843,8 млн. рублей.

Динамика доходов за 2008-2010 годы представлена в таблице 1.

Таблица 1

Динамика доходов бюджета города Югорска за 2008-2010 годы

тыс. руб.

Наименование доходов	Отчет 2008 год	удельный вес	Отчет 2009 год	удельный вес	Отчет 2010 год	удельный вес
Налоговые и неналоговые доходы	847 561	30,1	966 848	43,7	971 282	34,1
Безвозмездные поступления	1 880 282	66,7	1 153 246	52,1	1 805 381	63,5
Средства от приносящей доход деятельности	92 127	3,3	93 218	4,2	67 124	2,4
Всего доходы	2 819 970	100,0	2 213 312	100,0	2 843 787	100,0

Динамика безвозмездных поступлений представлена в таблице 2.

Таблица 2

Динамика безвозмездных поступлений бюджета города Югорска за 2008-2010 годы

тыс. руб.

Наименование поступлений	Отчет 2008 год	удельный вес	Отчет 2009 год	удельный вес	Отчет 2010 год	удельный вес
Дотации	929 221	49,4	360 017	31,2	501 899	27,8
Субвенции	362 729	19,3	375 915	32,6	498 603	27,6
Субсидии	534 131	28,4	393 436	34,1	786 594	43,6
Иные поступления	54 201	2,9	24 877	2,2	18 285	1,0
Всего доходы	1 880 282	100,0	1 154 245	100,0	1 805 381	100,0

Общий удельный вес безвозмездных поступлений в 2009 году снизился по сравнению с 2008 годом на 14,6%. В общей структуре безвозмездных поступлений снизился удельный вес дотаций. В 2009 году примерно по 30% составляли дотации, субвенции и субсидии. В 2010 году наблюдается увеличение доли субсидий в общем объеме безвозмездных субсидий, нарастает финансовая зависимость от бюджета вышестоящего уровня.

В 2009 году наибольшую долю в структуре расходов бюджета занимали расходы на образование - 35,1%, на здравоохранение, физическую культуру и спорт - 21,1 %, на жилищно-коммунальное хозяйство - 21,2 %, в 2010 году - на жилищно-коммунальное хозяйство (30,6%), на образование (29,3%), на здравоохранение, физическую культуру и спорт (18,9%). Это свидетельствует о соответствии проводимой администрацией города Югорска политики принципам социально-экономического развития города, направленным, прежде всего, на повышение качества жизни проживающих на территории муниципального образования граждан.

"Рис. 2. Структура расходов бюджета города Югорска по функциональной классификации за 2010 год, тыс. руб."

Снижение удельного веса расходов на отрасли социальной сферы в общем объеме расходов бюджета города с 62,2% в 2008 году до 55,8% в 2010 году обусловлено инвестированием средств в сферу жилищно-коммунального хозяйства как за счет средств бюджета города, так и за счет средств федерального и окружного бюджетов.

Увеличение расходов по отрасли "Жилищно-коммунальное хозяйство" на 31% по сравнению с 2008 годом связано с увеличением расходов на проведение капитального ремонта муниципального жилищного фонда за счет участия в реализации Федерального закона от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

Основным направлением расходования средств бюджета является оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда (43% от расходов в 2008 году, 50% - в 2009 году, 38% - в 2010 году).

В 2008 году расходная часть бюджета города Югорска была исполнена на 94,1%, в 2009 году - на 96,2%, в 2010 году - 93,3%. Наиболее значительные отклонения отмечены по разделам "Образование" в 2008 году - финансирование выполнено на 84,1 %; "Национальная экономика" и "Охрана окружающей среды" в 2009 году - финансирование выполнено на 87,6 % и 75,7% соответственно; "Здравоохранение, физическая культура и спорт" - финансирование выполнено на 83,8%. По остальным разделам отмечено отклонение в пределах менее 10 %. Низкий процент освоения бюджетных средств в основном обусловлен неполным освоением средств бюджетных инвестиций, переданных из бюджета автономного округа и планируемых к освоению в последующих годах.

Основные параметры бюджета города Югорска за 2008-2010 годы представлены на рис.3:

"Рис. 3. Основные параметры бюджета города Югорска за 2008-2010 годы, тыс. руб."

Уменьшение доходной части городского бюджета (прежде всего за счет снижения дотаций из бюджета автономного округа) привело к сокращению расходов на 18,7 % в 2009 году по сравнению с 2008 годом и на 1% в 2010 году по сравнению с 2008 годом (при росте затрат на оплату труда в связи с переходом на новые отраслевые системы оплаты труда, увеличении ассигнований на оплату коммунальных и других услуг в связи с ростом цен и тарифов).

В бюджете города по состоянию на 01.01.2009 муниципальный долг отсутствовал. По состоянию на 01.01.2010 муниципальный долг составил 130 млн. рублей (в том числе 120 млн. рублей - бюджетный кредит и 10 млн. рублей - кредит кредитной организации), по состоянию на 01.01.2011 муниципальный долг составил 160 млн. рублей (в том числе 50 млн. рублей - бюджетный кредит и 110 млн. рублей - кредит кредитной организации).

В 2008-2010 годах муниципальные гарантии не предоставлялись.

Таким образом, исходные условия состояния местных финансов демонстрируют отрицательную динамику поступлений доходов в бюджет города, обусловленную последствиями мирового экономического кризиса и снижением дотаций из бюджета автономного округа. Наблюдается рост дефицита бюджета в 2009 году и наращивание муниципального долга. Впервые в 2009 году администрация города вынуждена была оформить кредит на покрытие кассовых разрывов. На структуру источников и объемов доходов местного бюджета существенное влияние оказывает существующий порядок закрепления доходов и основные направления реформ межбюджетных отношений в Российской Федерации. Ограниченность собственных доходных источников и дефицитность местного бюджета при необходимости достижения целей социально-экономического развития муниципального образования в долгосрочной перспективе порождает необходимость поиска внутренних резервов для оптимального использования бюджетных ресурсов, выявления источников внутренней экономии, сокращения финансовой зависимости местного бюджета от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы, и тем самым увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер, направленных на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления и модернизации управления муниципальными финансами.

Решение поставленных в программе задач требует координации деятельности органов и структурных подразделений администрации города, муниципальных учреждений. Наиболее оптимальной формой выполнения необходимого комплекса мероприятий по решению указанных проблем является долгосрочная целевая программа "Повышение эффективности бюджетных расходов города Югорска на 2011-2013 годы".