Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Марий Эл от 23 июля 2019 г. по делу N 33а-1223/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Марий Эл в составе:

председательствующего судьи Попова Г.В,

судей Халиулина А.Д. и Салиховой Э.И,

при секретаре Демаковой В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Фомина В.Н. на решение Звениговского районного суда Республики Марий Эл от 9 апреля 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Фомина В. Н. к администрации городского округа "Город Волжск" об оспаривании решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка, возложении обязанности устранить допущенное нарушение.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Марий Эл Салиховой Э.И, судебная коллегия

установила:

"дата" Фомин В.Н. обратился в администрацию городского округа "Город Волжск" (далее - администрация ГО "Город Волжск", городская администрация) с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", "... ", предоставленного ему Волжским городским комитетом по управлению имуществом из земель населенных пунктов во временное владение и пользование на неопределенный срок на условиях договора аренды от "дата" для строительства автозаправочной станции (далее - АЗС). Требование было обосновано тем, что в "... " году ввиду того, что не осуществлена государственная регистрация договора аренды, сведения о земельном участке, которые имели характер временных, были аннулированы и исключены из государственного кадастра недвижимости, что в настоящее время влечет для заявителя необходимость утвердить в органе местного самоуправления схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории для подготовки межевого плана с целью постановки земельного участка на государственный кадастровый учет.

Письмом от 29 декабря 2018 года N Ф-2558, подписанным главой администрации ГО "Город Волжск", Фомину В.Н. сообщено о том, что принято решение отказать в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. В письме со ссылками на статьи 11.1, 22 и 70 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) указывается на то, что предметом договора аренды земельного участка может являться сформированный в соответствии с действующим порядком земельный участок с установленными границами, прошедший государственный кадастровый учет, в связи с чем распространение отношений по договору аренды земельного участка с кадастровым номером "... " не соответствует требованиям статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), положениям статей 11.1, 22 и 70 ЗК РФ и Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Кроме того, в письме указано, что согласно пункту 5 класса IV раздела 7.1.12 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" устанавливается санитарно-защитная зона (IV класс опасности), то есть 100 м (автозаправочные станции для заправки транспортных средств жидким и газовым моторным топливом). В настоящее время по факту существующей застройки строительство АЗС для заправки транспортных средств жидким и газовым моторным топливом с учетом санитарно-защитной зоны невозможно.

Фомин В.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным принятого администрацией ГО "Город Волжск" решения, возложении на административного ответчика обязанности подготовить и утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории. В обоснование заявленных требований указал, что договор аренды земельного участка является действующим, его условиями не определена обязательная регистрация договора, сам собственник регистрацию не осуществил, арендатору осуществить регистрацию не предложил, в связи с чем сведения о земельном участке были аннулированы по вине административного ответчика, который в настоящее время, отказывая арендатору в утверждении схемы расположения земельного участка, ссылается на то, что земельный участок не сформирован. Между тем представленные доказательства подтверждают, что на момент предоставления в аренду земельного участка он был сформирован в соответствии с требованиями ЗК РФ. Ни одно из оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, предусмотренных пунктом 16 статьи 11.10 ЗК РФ, в ответе городской администрации не приведено, кроме того, безосновательно сделан вывод о классе опасности планируемой к строительству АЗС и, соответственно, о протяженности санитарно-защитной зоны. В дальнейшем административным истцом представлялись дополнения к административному исковому заявлению с учетом дополнительных обоснований отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, указываемых административным ответчиком в ходе рассмотрения дела в суде.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Фомин В.Н. просит об отмене решения суда, принятии по делу нового решения. Указывает, что утверждение административного ответчика о том, что по факту существующей застройки строительство АЗС невозможно, не нашло в суде своего подтверждения, поскольку доказательств существования на расстоянии ближе 50 м от предполагаемых границ АЗС детской площадки и земельных участков, выделенных под индивидуальное жилищное строительство, административным ответчиком не представлено, в связи с чем соответствующие выводы суда не основаны на материалах дела. Кроме того, поскольку городской администрации было известно о планируемом строительстве АЗС, застройка вокруг земельного участка осуществлялась с учетом санитарно-защитной зоны, необходимой для АЗС, о чем свидетельствуют материалы дела, но не было учтено судом. Также судом оставлен без внимания факт отсутствия доказательств IV класса опасности предполагаемой АЗС, для которого устанавливается санитарно-защитная зона 100 м, на который ссылалась городская администрация в оспариваемом письме, тогда как административный истец на протяжении всего разбирательства дела в суде утверждал и представлял доказательства о том, что им планируется строительство АЗС V класса опасности, для которой санитарно-защитная зона будет составлять 50 м, что подтверждает возможность строительства АЗС по факту существующей застройки. С учетом изложенного суд применил закон, не подлежащий применению - подпункты 4 и 5 статьи 11.9 ЗК РФ. При этом суд не применил закон, подлежащий применению, которым предусмотрено, что с учетом того, что вид разрешенного использования земельного участка на момент его предоставления не был определен, собственник земельного участка вправе выбрать любой из предусмотренных зонированием территорий вид разрешенного использования.

Исходя из этого, объект придорожного сервиса, который относится к условно разрешенному виду использования земельного участка, находящегося согласно Правилам землепользования и застройки городского округа "Город Волжск", утвержденным решением Собрания депутатов ГО "Город Волжск" от 19 апреля 2011 года N 177, в зоне ОЖ (зона общественно-жилого назначения), может быть возведен на данном земельном участке. Давая оценку договору аренды земельного участка от "дата", суд вышел за пределы заявленных требований, необоснованно сделав вывод о прекращении действия договора.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу администрация ГО "Город Волжск" приводит доводы в поддержку решения суда, просит оставить его без изменения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель Управления Росреестра по Республики Марий Эл, будучи надлежащим образом извещенными о его месте и времени, не явился, о причинах своей неявки не сообщил. Поскольку оснований для отложения судебного заседания не усматривается, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Выслушав объяснения Фомина В.Н, поддержавшего апелляционную жалобу, объяснения представителя администрации ГО "Город Волжск" Онучиной Т.А, просившей отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, изучив материалы административного дела, доводы апелляционной жалобы, письменных возражений, рассмотрев на основании части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) дело в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

По настоящему делу усматриваются основания для отмены решения суда в апелляционном порядке.

Из материалов административного дела следует, что "дата" между Волжским городским комитетом по управлению имуществом и Фоминым В.Н. заключен договор аренды земельного участка "N", в соответствии с которым Фомину В.Н. во временное владение и пользование с "дата" на неопределенный срок предоставлен земельный участок из земель населенных пунктов, общей площадью "... ", для строительства АЗС (том 1 л.д. 12-14).

Данный земельный участок был поставлен на государственный кадастровый учет "дата", снят с учета "дата" в соответствии с частью 4 статьи 24 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". Земельному участку присвоен статус - аннулирован.

"дата" Фомин В.Н. обратился в администрацию ГО "Город Волжск" с заявлением об утверждении схемы расположения указанного земельного участка на кадастровом плане территории, сославшись на то, что договор аренды не расторгнут, земельный участок находится в его пользовании, земельный участок снят с кадастрового учета, в связи с чем необходимо утвердить схему его расположения в прежних границах согласно землеустроительному делу от "дата" (том 1 л.д. 10).

Письмом от 29 декабря 2018 года N Ф-2558, подписанным главой администрации ГО "Город Волжск", Фомину В.Н. сообщено о том, что принято решение отказать в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

В письме со ссылками на договор аренды от "дата", неопределенный срок его действия, аннулирование сведений о земельном участке, статьи 11.1, 22 и 70 ЗК РФ указано на то, что предметом договора аренды земельного участка может являться сформированный в соответствии с действующим порядком земельный участок с установленными границами, прошедший государственный кадастровый учет, в связи с чем распространение отношений по договору аренды земельного участка с кадастровым номером "... " не соответствует требованиям статьи 607 ГК РФ, положениям статей 11.1, 22 и 70 ЗК РФ и Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Кроме того, в письме указано, что согласно пункту 5 класса IV раздела 7.1.12 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" устанавливается санитарно-защитная зона (IV класс опасности), то есть 100 м (автозаправочные станции для заправки транспортных средств жидким и газовым моторным топливом). В настоящее время по факту существующей застройки строительство АЗС для заправки транспортных средств жидким и газовым моторным топливом с учетом санитарно-защитной зоны невозможно (л.д. 11).

Разрешая настоящее дело и отказывая в удовлетворении требований Фомина В.Н. о признании незаконным указанного выше решения административного ответчика об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, суд установил, что с "... " года строительство АЗС, предусмотренное договором аренды, не велось, в 2011 году утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Волжск", земельный участок находится в зоне ОЖ (зона общественно-жилого назначения), к основным видам разрешенного использования строительство АЗС не отнесено. На расстоянии порядка 100 м от предполагаемого места строительства АЗС расположены земельные участки под индивидуальное жилищное строительство, сооружена детская площадка. При таких обстоятельствах суд признал обоснованными доводы административного ответчика о том, что по факту существующей застройки строительство АЗС невозможно.

Кроме того, суд первой инстанции дал оценку договору аренды земельного участка, заключенному с Фоминым В.Н, указав, что имеются основания для прекращения аренды, предусмотренные пунктом 1 статьи 417 ГК РФ, в связи с утверждением Правила землепользования и застройки городского округа "Город Волжск", и пунктом 1 статьи 416 ГК РФ.

С учетом изложенного суд пришел к выводу о том, что административный истец не доказал нарушение своих прав оспариваемым отказом в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, не подтвердил возможность дальнейшей реализации прав арендатора ввиду прекращения договорных обязательств.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда об отсутствии правовых оснований для признания решения от 29 декабря 2018 года N Ф-2558 администрации ГО "Город Волжск" незаконным.

В силу части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений части 9 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка) представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории (пункт 1 статьи 11.10 ЗК РФ).

В соответствии со статьей 11.3 ЗК РФ схема расположения земельного участка является одним из документов, в соответствии с которым осуществляется образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом (пункт 13 статьи 11.10

ЗК РФ).

Основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка определены пунктом 16 статьи 11.10 ЗК РФ.

Данный перечень оснований для отказа является исчерпывающим.

Так, основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является:

1) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи;

2) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек;

3) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам;

4) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;

5) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории.

По смыслу приведенных правовых норм, отказ в утверждении схемы расположения земельного участка должен содержать указание на конкретные основания, перечисленные в ЗК РФ.

Вместе с тем в оспариваемом решении администрации ГО "Город Волжск" от 29 декабря 2018 года N Ф-2558 не указаны ссылки ни на одно из оснований для отказа, предусмотренных пунктом 16 статьи 11.10 ЗК РФ.

Проверяя законность принятого органом местного самоуправления решения, суд первой инстанции оценки данному обстоятельству не дал.

В связи с изложенным фактически заявление Фомина В.Н. с позиций материальных правовых норм ЗК РФ, подлежащих применению при рассмотрении заявления об утверждении схемы расположения земельного участка, не рассматривалось. Данный вывод не опровергается тем фактом, что сообщение городской администрации об отсутствии оснований для удовлетворения заявления Фомина В.Н. мотивировано, так как административный ответчик не указал, какими именно основаниями, перечисленными в ЗК РФ, руководствовался, обосновывая свое сообщение.

Кроме того, в решении администрации ГО "Город Волжск" имеются ссылки на статью 11.1 ЗК РФ, которая утратила силу с 11 марта 2015 года, а также обоснование отказа наличием санитарно-защитной зоны (IV класс опасности) 100 м, которое, как следует из материалов дела, ничем не подтверждается.

При этом суд первой инстанции в судебном акте определилдополнительные основания, не указанные в оспариваемом решении административного ответчика, в подтверждение правомерности отказа органа местного самоуправления Фомину В.Н. в утверждении схемы расположения земельного участка, тогда как суд был не вправе признавать обоснованными возражения административного ответчика на административное исковое заявление со ссылками на иные основания отказа в согласовании схемы земельного участка, не указанные в оспариваемом ответе.

В соответствии с пунктом 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Учитывая изложенное, судебная коллегия считает решение Звениговского районного суда Республики Марий Эл, постановленное по настоящему делу, принятым с нарушением норм материального и процессуального права и подлежащим отмене по пункту 4 части 2 статьи 310 КАС РФ.

Одной из задач административного судопроизводства является судебная защита граждан от незаконных действий (решений) или бездействия органов публичной власти. Суд проверяет законность действий (решений) или бездействия органов публичной власти, но не вправе подменять своими решениями их полномочия. Если орган публичной власти фактически не принимал решения в том виде и того содержания, которые предусмотрены требованиями закона, суд не вправе самостоятельно принимать решения, не относящиеся к его компетенции.

С учетом изложенного судебная коллегия считает, что в целях устранения нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, на основании пункта 1 части 3 статьи 227 КАС РФ на администрацию ГО "Город Волжск" следует возложить обязанность повторно рассмотреть заявление Фомина В.Н. об утверждении схемы расположения земельного участка с уведомлением суда и административного истца о результатах рассмотрения.

Руководствуясь статьями 227, 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Звениговского районного суда Республики Марий Эл от 9 апреля 2019 года отменить, принять по делу новое решение, которым административный иск Фомина В. Н. удовлетворить.

Признать незаконным решение администрации городского округа "Город Волжск", выраженное в письме от 29 декабря 2018 года N Ф-2558, об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка с кадастровым номером "... "

Возложить на администрацию городского округа "Город Волжск" обязанность повторно рассмотреть заявление Фомина В. Н. от "дата" об утверждении схемы расположения земельного участка в течение сорока пяти дней со дня вынесения настоящего апелляционного определения и сообщить Звениговскому районному суду Республики Марий Эл и административному истцу об исполнении судебного акта.

Председательствующий

Г.В. Попов

Судьи

А.Д. Халиулин

Э.И. Салихова