Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 17 сентября 2019 г. по делу N 33а-824/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия в составе:

председательствующего Лиджеевой Л.Л,

судей Говорова С.И, Панасенко Г.В,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Чилеевым А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Абдулгафурова Г.И. к администрации Яшалтинского районного муниципального образования Республики Калмыкия о признании незаконным отказа в предоставлении в аренду земельного участка без проведения торгов, возложении обязанности заключить договор аренды по апелляционной жалобе административного истца Абдулгафурова Г.И. на решение Яшалтинского районного суда Республики Калмыкия от 16 июля 2019 г.

Заслушав доклад судьи Панасенко Г.В, объяснения административного истца Абдулгафурова Г.И, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя администрации Яшалтинского районного муниципального образования Республики Калмыкия Маклаковой Е.В, судебная коллегия

установила:

Абдулгафуров Г.И. обратился в суд с указанным административным иском, мотивируя следующим.

Принадлежащая ему животноводческая стоянка находится на земельном участке, граничащим с земельным участком с кадастровым номером N (данные изъяты), площадью (данные изъяты) га, расположенным по адресу: (данные изъяты).

В апреле, мае 2018 г. он обратился в администрацию Яшалтинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее - администрация Яшалтинского РМО Республики Калмыкия) с заявлениями о предоставлении ему в аренду без проведения торгов указанного земельного участка для выпаса сельскохозяйственных животных, ссылаясь на подпункт 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации. Письменными сообщениями ему было отказано в предоставлении земельного участка со ссылкой на отсутствие для этого правовых оснований. На аналогичные заявления, поданные позже в названный муниципальный орган, им также получен отказ.

Узнав в январе 2019 г. о решении Собрания депутатов Яшалтинского РМО Республики Калмыкия N 250 от 24 декабря 2018 г. о предоставлении спорного земельного участка в аренду без проведения торгов (данные изъяты), он обратился с соответствующей жалобой в прокуратуру Республики Калмыкия. По результатам проверки прокуратуры в адрес главы администрации Яшалтинского РМО Республики Калмыкия внесено представление об устранении допущенных нарушений земельного законодательства. В связи с этим заключенный с указанным станичным обществом договор аренды был расторгнут 8 мая 2019 г.

В мае 2019 г. он вновь обратился в администрацию Яшалтинского РМО Республики Калмыкия с заявлением о предоставлении спорного земельного участка для выпаса сельскохозяйственных животных в аренду без проведения торгов сроком на 15 лет, в удовлетворении которого ему отказано.

Считает, что указанные действия ответчика не соответствуют положениям пункта 5 статьи 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "об обороте земель сельскохозяйственного назначения", подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, которыми предусмотрено право граждан на предоставление им в аренду без проведения торгов находящегося в муниципальной собственности земельного участка сельскохозяйственного назначения для выпаса сельскохозяйственных животных, и нарушают его права.

С учетом изложенного, просил суд признать незаконным указанный отказ и возложить на административного ответчика обязанность заключить с ним договор аренды земельного участка для названных целей без проведения торгов.

В судебном заседании административный истец Абдулгафуров Г.И. поддержал заявленные требования.

Представитель административного ответчика - администрации Яшалтинского РМО Республики Калмыкия Манджиев С.В. иск не признал, ссылаясь на то, что административный истец, не являющийся индивидуальным предпринимателем или главой крестьянского (фермерского) хозяйства, вправе претендовать на право аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения без проведения торгов площадью 2,5 га, определенной действующим законодательством для ведения личного подсобного хозяйства. Пояснил, что 9 июля 2019 г. на основании постановления главы администрации Яшалтинского РМО Республики Калмыкия N 185 от 21 мая 2019 г. проведен открытый по составу участников и форме подачи заявок аукцион на право заключения договора аренды спорного земельного участка, победителем которого признан глава КФХ С, предложивший наиболее высокую цену за аренду земельного участка. Полагал, что удовлетворение административного иска повлечет нарушение прав муниципального образования и участников проведенного аукциона.

Решением Яшалтинского районного суда Республики Калмыкия от 16 июля 2019 г. в удовлетворении административного иска Абдулгафурова Г.И. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Абдулгафуров Г.И. просит решение суда первой инстанции отменить как незаконное и принять новое решение об удовлетворении исковых требований. Ссылаясь на положения подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающего предоставление гражданам земельного участка в аренду без проведения торгов не только для ведения личного подсобного хозяйства, но и выпаса сельскохозяйственных животных, считает необоснованным вывод суда о том, что он вправе претендовать на получение земельного участка в аренду без проведения торгов для выпаса скота лишь в размере 2,5 га, установленном для ведения личного подсобного хозяйства положениями Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве". Действующим законодательством не предусмотрен максимальный размер земельного участка, предоставляемого для выпаса сельскохозяйственных животных. Указывает, что суд неправомерно сослался в решении в обоснование вывода о законности оспариваемых действий администрации на подпункт 1 части 1 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку указанная норма закона в качестве основания для отказа в предоставлении спорного земельного участка в аренду без проведения торгов административным ответчиком не приводилась.

Изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Как видно из материалов дела, в 2018 г. Абдулгафуров Г.И. неоднократно обращался в администрацию Яшалтинского РМО Республики Калмыкия с заявлениями о предоставлении ему земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером N (данные изъяты), площадью (данные изъяты) га, расположенного по адресу: (данные изъяты), для выпаса сельскохозяйственных животных в аренду без торгов, в удовлетворении которых ему было отказано со ссылкой на отсутствие для этого правовых оснований.

В марте 2019 г. по обращению Абдулгафурова Г.И, в котором он указал на необоснованность указанных отказов и факт предоставления 15 января 2019 г. спорного земельного участка в аренду без проведения торгов (данные изъяты), прокуратурой Республики Калмыкия была проведена проверка на предмет соблюдения администрацией Яшалтинского РМО Республики Калмыкия земельного законодательства. По факту выявленных нарушений указанного законодательства в адрес последнего направлено представление об их устранении, в ходе исполнения которого 8 мая 2019 г. заключенный с названным (данные изъяты) договор аренды земельного участка был расторгнут.

17 мая 2019 г. Абдулгафуров Г.И. вновь обратился в администрацию Яшалтинского РМО Республики Калмыкия с заявлением о предоставлении ему земельного участка с кадастровым номером N (данные изъяты), площадью (данные изъяты) га, для выпаса сельскохозяйственных животных в аренду без проведения торгов.

По итогам рассмотрения данного обращения 23 мая 2019 г. административным ответчиком ему дан ответ о невозможности предоставления земельного участка.

В обоснование отказа администрация Яшалтинского РМО Республики Калмыкия сослалась на то, что максимальный размер земельного участка, который может быть предоставлен Абдулгафурову Г.И. в аренду без проведения торгов для выпаса сельскохозяйственных, не может превышать 2,5 га, то есть размера, установленного пунктом 5 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве".

Считая отказ администрации Яшалтинского РМО Республики Калмыкия в предоставлении земельного участка незаконным, Абдулгафуров Г.И. обратился в суд с административным иском.

Одним из способов судебной защиты нарушенного права, как следует из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является гарантированная возможность обращения гражданина в суд с административным иском о признании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если он полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов.

Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации необходимым условием для признания решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу пункта 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 20 данного Кодекса, и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 24 данного Кодекса.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации основным принципом земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Аналогичные положения содержатся в пунктах 6, 7 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пунктами 1, 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для каждой категории целевым назначением. К числу самостоятельных категорий отнесены земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1).

Согласно пункту 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации).

Абзацем первым пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

При этом пунктом 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Факт отнесения на момент обращения административного истца с заявлением в администрацию Яшалтинского РМО Республики Калмыкия принадлежащего земельного участка с кадастровым номером N (данные изъяты), площадью (данные изъяты) га, к сельскохозяйственным угодьям лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Указанные законоположения регулируют цели использования земель сельскохозяйственного назначения различными субъектами землепользования, в том числе гражданами, и направлены на защиту прав и законных интересов граждан, в частности охрану земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В пунктах 1, 2 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ) установлено, что данный федеральный закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, принимаемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Положениями пункта 5 статьи 10 Федерального закона N 101-ФЗ определено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться в том числе гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке

, установленном Земельным кодексом Российской Федерации.

В статье 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в числе прочего на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

Случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов предусмотрены статьей 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

В соответствии с подпунктом 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населенного пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства.

Статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации установлен перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

Отказывая в удовлетворении заявленных Абдулгафуровым Г.И. требований, суд первой инстанции сослался на то, что администрация Яшалтинского РМО Республики Калмыкия вправе была отказать Абдулгафурову Г.И. в предоставлении в аренду испрашиваемого им земельного участка, поскольку он, имея в собственности 170 голов крупного рогатого скота, не является главой крестьянского (фермерского) хозяйства, а потому вправе рассчитывать на получение земельного участка площадью не более 2,5 га - в предельном размере, установленном Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве".

Однако, такое основание не предусмотрено статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, судебная коллегия, руководствуясь положениями части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которым суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления, по результатам рассмотрения данного дела приходит к выводу о том, что у администрации Яшалтинского РМО Республики Калмыкия имелись иные основания для отказа в предоставлении заявителю спорного земельного участка для выпаса сельскохозяйственных животных.

В части 3 статьи 9 Федерального закона N 101-ФЗ указано на то, что договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок от трех до сорока девяти лет, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом. Для сенокошения и выпаса скота договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок до трех лет.

Согласно статье 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 1 Федерального закона N 101-ФЗ установлено, что правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Земельные отношения в Республике Калмыкия урегулированы Законом Республики Калмыкия от 9 апреля 2010 г. N 177-IV-З "О регулировании земельных отношений в Республике Калмыкия" (далее - Закон N 177-IV-З).

Согласно пункту 1 статьи 5.2 Закона N 177-IV-З договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных статьей 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации и настоящей статьей.

Статьей 6 Закона N 177-IV-З установлены нормы предоставления земельных участков для ведения животноводства, касающиеся лишь случаев предоставления находящихся в республиканской или муниципальной собственности земель гражданам в собственность.

Нормы предоставления земельных участков для ведения животноводства гражданам в аренду названным Законом не установлены.

Главой III Закона N 177-IV-З предусмотрены особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Положениями статьи 13 Закона N 177-IV-З предписано, что в целях охраны земель, занятых пастбищами, актом Правительства Республики Калмыкия устанавливаются нормы нагрузки скота на единицу площади (пастбища) на основе научной методики их расчета с учетом природно-климатических условий.

Анализ приведенного регионального закона позволяет сделать вывод, что условия предоставления гражданам в аренду земельных участков сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота гражданам им не установлены.

Иной нормативный правовой акт, которым были бы предусмотрены указанные условия, законодательным органом Республики Калмыкия не принят.

Нормы нагрузки скота на единицу площади (пастбища) на основе научной методики их расчета с учетом природно-климатических условий Правительством Республики Калмыкия не установлены.

Таким образом, отсутствие в Республике Калмыкия нормативно-правового регулирования правоотношений по предоставлению гражданам в аренду без проведения торгов, то есть на льготных условиях, земельного участка сельскохозяйственного назначения для выпаса сельскохозяйственных животных, право на которое имеет административный истец, не позволяло административному ответчику обеспечить реализацию такого права. Отсутствие установленных региональным законодателем условий предоставления гражданам земельных участков для выпаса скота исключает возможность определения размера такого участка, исходя из норм нагрузки скота на пастбища, размер арендной платы для этих случаев, порядок проведения землеустройства таких участков.

При таких обстоятельствах правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным основаниям.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Яшалтинского районного суда Республики Калмыкия от 16 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Абдулгафурова Г.И. - без удовлетворения.

Председательствующий Л.Л. Лиджеева

Судьи С.И. Говоров

Г.В. Панасенко