Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего Ставича В.В.,
судей Тиханской А.В, Михайловой Р.Б,
при секретаре Михайлове Д.А,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 2а-426/19 по апелляционной жалобе административного истца Михайловой О.В. на решение Никулинского районного суда г. Москвы от 25 июня 2019 года, которым постановлено:
В удовлетворении исковых требований Михайловой О.В, действующей в интересах малолетнего сына Михайлова Г.К, к Департаменту Образования г.Москвы о признании бездействия незаконным, обязании совершить действия - отказать,
установила:
Михайлова О.В, действующая в интересах несовершеннолетнего сына Михайлова Г.К, обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным бездействие Департамента образования г. Москвы в решении вопроса устройства Михайлова Г.К. в дошкольное подразделение государственного общеобразовательного учреждения г. Москвы на 2018/2019 год; обязать Департамент образования г. Москвы решить вопрос устройства Михайлова Г.К. на полный день в дошкольное подразделение другого государственного общеобразовательного учреждения г. Москвы. Требования мотивированы тем, что несовершеннолетний ребенок зарегистрирован в электронной очереди комплексной информационной системы "Государственные услуги в сфере образования в электронном виде" для направления на зачисление в одно из дошкольных отделений ГБОУ школа N1741, ГБОУ школа N1329. С целью реализации права на общедоступное дошкольное образование и выполнение своих родительских обязанностей по воспитанию и развитию сына, в связи с отсутствием мест в выбранных ГБОУ г. Москвы. 27.03.2019 года Михайлова О.В. обратилась в Департамент образования г. Москвы с просьбой решить вопрос устройства сына в любую другую государственную общеобразовательную организацию г. Москвы, на что получила ответ, которым вопрос разрешен не был.
Административный истец Михайлова О.В. в судебном заседании требования поддержала.
Представитель административного ответчика Департамента образования г.Москвы, действующий на основании доверенности Иванов А.В. в судебном заседании просил отказать в удовлетворении заявленных требований, по доводам, изложенным в письменных возражениях.
Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителя Департамента образования города Москвы, действующего на основании доверенности Иванова А.В, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, сочтя возможным в соответствии с правилами ст.ст. 150, 152 КАС РФ рассмотреть административное дело в отсутствии административного истца, извещенной надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не заявлявшей, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, возражения на апелляционную жалобу, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии предусмотренных частью 2 статьи 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.
При этом судебная коллегия исходит из следующего.
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод как основное неотчуждаемое право человека (статья 17, части 1 и 2; статья 46, часть 1; статья 47, часть 1).
Именно конституционный принцип равенства - в силу своего универсального характера - оказывает, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений и выступает конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закреплённых непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона.
В соответствии с этим в целях реализации прав лиц, участвующих в деле, а также возможности исполнения ими своих процессуальных обязанностей, закреплённых в статье 45 КАС РФ, суд в силу пункта 7 статьи 6, статьи 14 КАС РФ, проявляя активную роль, обеспечивает состязательность и равноправие сторон, не только проверяет, чтобы последние были извещены о месте и времени судебного заседания по правилам главы 9 КАС РФ, но и применительно к части 9, части 11 статьи 226, части 3 статьи 62 КАС РФ распределяет бремя доказывания между сторонами и устанавливает обстоятельства, имеющие значение для дела, согласно нормам права, регулирующим спорные правоотношения.
Суд применил приведённые законоположения целесообразно части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ, согласно которым необходимым условием для отказа в удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие обстоятельств, свидетельствующих о соответствии обжалуемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и соблюдение прав административного истца в результате принятия такого решения, совершения действий (бездействия). При этом на административного истца процессуальным законом возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о нарушении его прав, а также соблюдению срока обращения в суд за защитой нарушенного права. Административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону.
В результате суд пришёл к верному выводу о том, что Департаментом образования города Москвы представлены доказательства соблюдения очерёдности, установленной для зачисления Михайлова Г. в дошкольное образовательное учреждение и доказательства того, что свободные места в организациях смежного района отсутствуют. Выводы суда в решении мотивированы, основаны на установленных обстоятельствах. Существенных нарушений процессуального закона судом не допущено.
Так, никем из лиц, участвующих в деле, не оспариваются обстоятельства, установленные судом первой инстанции на основании имеющихся в деле доказательств, в соответствии с которыми Михайлова О.В. является матерью Михайлова Г.К, *** года рождения, проживающего по адресу: ***.
12.07.2017 года Михайлов Г.К. зарегистрирован в электронной очереди комплексной информационной системы "государственные услуги в сфере образования в электронном виде" г. Москвы для направления для зачисления в одно из дошкольных отделений ГБОУ школа N1741, ГБОУ школа N1329.
По данным комплексной автоматизированной информационной системы "Зачисление в образовательные учреждения" Департамента образования города Москвы несовершеннолетний Михайлов Г.К. зарегистрирован в электронной очереди для поступления в дошкольную группу Школы N 1741 и ГБОУ Школы N 1329 с учетом льгот.
27.03.2019 года истцом в адрес Департамента образования г. Москвы направлено обращение по вопросу устройства ребенка в дошкольную группу образовательной организации, расположенной на территории г. Москвы.
В ответ на обращение Михайловой Г.К. 28.03.2019 года ГБОУ г. Москвы "Городской психолого-педагогический центр" Департамента образования г. Москвы сообщило, что механизмом, обеспечивающим направление детей дошкольного возраста в общеобразовательные организации, является комплексная система оказания государственных услуг в сфере образования в электронном виде. В информационной системе зарегистрировано электронное заявление истца на поступление ребенка в дошкольную группу ГБОУ школа N1741, ГБОУ школа N1329. Комплексная информационная система автоматически выстраивает очередность электронных заявлений с учетом возраста детей, даты постановки на очередь и имеющихся льгот.
Согласно справке заместителя руководителя Департамента образования города Москвы Раздина В.И. от 10.04.2019 года государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, расположенные на территории Западного административного округа города Москвы, по состоянию на 10 апреля 2019 года укомплектованы в соответствии с предельной наполняемостью, предусмотренной СанПин 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций".
Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришёл к выводу о том, что закон гарантирует право на предоставление свободных мест в детском саду в порядке очерёдности и это право сына административного истца Департаментом образования города Москвы не нарушено, потому что определение очерёдности определяется не действиями (бездействием) Департамента образования города Москвы, а заложенными в программу приоритетными критериями, установленными действующим законодательством.
Судебная коллегия сочла приведённые выводы суда первой инстанции правильными, мотивированными, подтверждёнными имеющимися в деле доказательствами, получившими оценку по правилам статьи 84 КАС РФ. В то же время судебная коллегия не согласилась с доводами апелляционной жалобы, направленными на отмену обжалуемого судебного постановления.
В соответствии с частями 1, 2 статьи 43 Конституции РФ каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 15.05.2006 N 5-П указал, что закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования ? исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства ? обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.
Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 года) и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только экономическую доступность (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую доступность, под которой названные акты понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путём получения доступа к современным технологиям.
Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребёнок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.
Реализация конституционного права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование предполагает, по смыслу статей 7, 19 (части 1 и 2), 38 (часть 1), 43 (части 1 и 2), 71 (пункты "в", "е"), 72 (пункт "е" части 1), 76 (части 1 и 2) и 114 (пункт "в" части 1) Конституции Российской Федерации, нормативное закрепление соответствующих минимальных федеральных стандартов обеспечения этого права, которые субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны учитывать, осуществляя собственное нормативное регулирование.
Законодательные гарантии конституционного права ребёнка на доступное дошкольное образование закреплены в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации", а также в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".
Статьёй 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" определено, что право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.
Организация предоставления общедоступного и бесплатного, в том числе дошкольного, образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (пункт 1 части 1 статьи 9 указанного Закона).
Исходя из положений, предусмотренных статьёй 67 этого же Закона, получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Правила приёма на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать приём всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня. Правила приёма в государственные и муниципальные образовательные учреждения на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также приём в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация.
Согласно части 4 статьи 10 Закона города Москвы от 20.06.2001 N 25 "О развитии образования в городе Москве" органы местного самоуправления муниципальных округов и поселений в городе Москве участвуют в учёте детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы, а также взаимодействуют с образовательными учреждениями при реализации полномочий по вопросам местного значения и переданных государственных полномочий города Москвы.
Пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа.
Частью 1 статьи 4 Закона города Москвы от 20.06.2001 N 25 "О развитии образования в городе Москве" жителям города Москвы гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Право на получение образования реализуется, в том числе, путём создания и поддержки системы образования и создания социально-экономических условий для получения образования в дошкольных государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
В силу части 4 статьи 10 Закона города Москвы от 20.06.2001 N 25 "О развитии образования в городе Москве" органы местного самоуправления муниципальных округов и поселений в городе Москве участвуют в учёте детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы, а также взаимодействуют с образовательными учреждениями при реализации полномочий по вопросам местного значения и переданных государственных полномочий города Москвы.
В соответствии с этим Департаментом образования города Москвы были утверждены Временные правила регистрации заявлений о постановке детей на учёт, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования города Москвы (далее - Временные правила).
Данными Правилами с 7 ноября 2013 года был определён порядок регистрации заявлений о постановке детей на учёт, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования города Москвы. В настоящий момент, как и на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, Временные правила действуют.
Названые Правила прошли проверку на их соответствие закону (Определение Верховного Суда РФ от 4 февраля 2015 года N 5-АПГ14-61), были опубликованы и размещены на официальном сайте Департамента образования города Москвы (http://dogm.mos.ru в разделе Документы), а также на ранее имевшихся официальных сайтах окружных управлений образования Департамента образования города Москвы.
Пунктом 4 Правил установлено, что сотрудники ОСИП, ответственные за ведение электронного реестра заявлений, в течение 5 дней с помощью межведомственного электронного взаимодействия осуществляют проверку сведений, указанных в электронном заявлении, в частности, адреса регистрации ребёнка по месту жительства (места пребывания) на территории города Москвы по базе данных ГКУ ИС. Заявление отклоняется или не регистрируется в едином электронном реестре заявлений при указании недостоверных (неподтверждённых) сведений в заявлении.
В силу статьи 10 Закона города Москвы от 10.03.2004 N 14 "Об общем образовании в городе Москве" количество групп в дошкольном образовательном учреждении определяется на основании данных учета детей, подлежащих обучению, осуществляемому в соответствии с настоящим Законом, в зависимости от числа поданных заявлений граждан, созданных для осуществления образовательного процесса условий, санитарных норм и контрольных нормативов, указанных в лицензии, в порядке, установленном правовыми актами города Москвы, при этом гражданам может быть отказано в приёме в конкретное государственное или муниципальное образовательное учреждение только при отсутствии в нём свободных мест.
Решением Верховного Суда РФ от 4 апреля 2014 г. N АКПИ14-281 признано, что пункт 1.9 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПин 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций", утверждённых Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 15 мая 2013 г. N 26, допускает комплектование групп в дошкольных образовательных организациях с превышением установленных нормативов, условием соблюдения которых будет являться лишь фактическое отсутствие части детей в отдельные дни. Фактическое же присутствие всех принятых в группу детей приведёт к нарушению установленных санитарно-эпидемиологических требований к условиям отдыха, воспитания и обучения детей. Следовательно, пункт 1.9 Санитарных правил может привести к несоблюдению установленных гигиенических нормативов, ненадлежащему исполнению дошкольной образовательной организацией принятых на себя по договору с родителями детей обязательств, оказанию некачественных образовательных услуг, что нарушает права и законные интересы родителей, в том числе заявителя, и не соответствует статьям 42, 43 Конституции Российской Федерации, гарантирующим каждому благоприятную окружающую среду и право на образование, Федеральному закону "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статье 5 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", статьям 309, 310 Гражданского кодекса РФ, в силу которых обязательства должны исполняться надлежащим образом, а также статье 4 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей", закрепляющей обязанность исполнителя оказать потребителю услугу, качество которой соответствует договору, и право потребителя на получение услуги такого качества.
Данная норма, в части, допускающей комплектование групп в дошкольных образовательных организациях с превышением установленных нормативов, признана Верховным Судом РФ недействующей.
Из анализа названных законоположений с учётом их конституционного толкования и смысла, придаваемого судебной практикой, следует, что органы государственной власти во взаимодействии с образовательными учреждениями обязаны обеспечить не только физическую доступность дошкольного образования, но и качество образовательной услуги в соответствии с минимальными федеральными стандартами обеспечения, предусматривая различные формы дошкольного образования, включая информационные технологии и альтернативные способы получения образования. Указанная доступность обеспечивается, в том числе, ведением электронной очереди, что само по себе исключает какое-либо вмешательство в доступность дошкольного образования, а также разного рода дискриминацию.
Таким образом, применительно к приведённым выше нормам процессуального закона, определяющим правила распределения бремени доказывания между сторонами, при отсутствии мест в конкретном образовательном учреждении административный ответчик должен представить доказательства, подтверждающие как своевременность принятых им мер к организации учёта детей, имеющих право на дошкольное образование, созданию всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению образовательной деятельности, так и взаимодействие с образовательными учреждениями при реализации полномочий по вопросам местного значения и переданных государственных полномочий города Москвы. Кроме того, Департамент образования города Москвы должен представить доказательства, подтверждающие, что учёт детей, подлежащих обучению, осуществляется в соответствии с требованиями закона, а обеспечение детей местами в дошкольном образовательном учреждении происходит согласно существующей очерёдности и с соблюдением прав льготной категории граждан.
В соответствии с этим судом установлено, что Департаментом образования города Москвы представлены доказательства его надлежащей деятельности по реализации права на образование сына административного истца.
Согласно пункту 12 Рекомендаций по порядку комплектования образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, направленных Письмом Министерства образования и науки РФ от 8 августа 2013 г. N 08-1063, право на первоочередное зачисление ребёнка в учреждение имеют дети одиноких матерей (в свидетельстве о рождении ребёнка отсутствует запись об отце или предоставлена справка из органа записи актов гражданского состояния о том, что запись об отце внесена по указанию матери) (Поручение Президента Российской
