Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 ноября 2019 г. по делу N 66а-36/2019

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.И, Синьковской Л.Г, при секретаре Никитас И.В, с участием прокурора Генеральной прокуратуры РФ Русакова И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-267/2019 по апелляционной жалобе публичного акционерного общества "Славнефть-Ярославнефтеоргсинтез" на решение Ярославского областного суда от 05 сентября 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления публичного акционерного общества "Славнефть-Ярославнефтеоргсинтез" к Ярославской областной Думе, Губернатору Ярославской области об оспаривании в части Закона Ярославской области от 02 апреля 2019 года N 21-з "О квотировании рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних граждан в Ярославской области".

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Васильевой Т.И, объяснения представителя административного истца Королькова О.Н, представителя административного ответчика Ярославской областной Думы Вахрамеевой Е.А, представителя административного ответчика Губернатора Ярославской области Вошатко А.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, установила:

Законом Ярославской области от 2 апреля 2019 года N 21-з "О квотировании рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних граждан в Ярославской области" (далее - Закон Ярославской области N 21-з) установлены правовые, экономические и организационные основы квотирования рабочих мест в Ярославской области для приема на работу несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, проживающих на территории Ярославской области.

Частью 5 статьи 3 поименованного закона определен круг лиц, для которых квота для приема на работу несовершеннолетних граждан не устанавливается.

Названный нормативный правовой акт принят Ярославской областной Думой 26 марта 2019 года, подписан исполняющим обязанности Губернатора Ярославской области 2 апреля 2019 года, опубликован 5 апреля 2019 года в газете " Д.", N, размещен на официальном Интернет-портале правовой информации: http://www.pravo.gov.ru, 9 апреля 2019 года.

Публичное акционерное общество "Славнефть-Ярославнефтеоргсинтез" (далее - ПАО "Славнефть-ЯНОС") в лице представителя по доверенности Федоновой Ю.Ю. обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании части 5 статьи 3 Закона Ярославской области от 02 апреля 2019 года N 21-з "О квотировании рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних граждан в Ярославской области" не действующей в части невключения объектов топливно-энергетического комплекса в число лиц, для которых квота для приема на работу несовершеннолетних граждан не устанавливается.

В обоснование своих требований административный истец указал, что основная деятельность ПАО "Славнефть-ЯНОС" связана с производством нефтепродуктов, предприятие имеет в своем ведении 16 опасных производственных объектов, включенных в государственный реестр опасных производственных объектов, работа на предприятии с учетом специфики производства предусматривает различные опасные и вредные факторы, значимые опасности и риски, которые могут оказать существенное вредное воздействие на жизнь и здоровье несовершеннолетних. В связи с этим, трудоустройство на предприятие, относящееся к объектам топливно-энергетического комплекса, названной категории работников противоречит законодательству в области регулирования труда несовершеннолетних, а именно статье 37 Конституции Российской Федерации, конвенции Международной организации труда N 155 "О безопасности и гигиене труда и производственной среде" принятой 22 июня 1981 года (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 года N 58-ФЗ), конвенции Международной организации труда N 182 "О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда", принятой 17 июня 1999 года (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 8 февраля 2003 года N 23-ФЗ), статье 265 Трудового кодекса Российской Федерации.

Решением Ярославского областного суда от 05 сентября 2019 года в удовлетворении административных исковых требований публичного акционерного общества "Славнефть-Ярославнефтеоргсинтез" отказано.

В апелляционной жалобе ПАО "Славнефть-ЯНОС" просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное. По мнению административного истца, выводы суда об отсутствии противоречий между оспариваемой нормой и действующим законодательством являются необоснованными, неаргументированными, надлежащая оценка доводам административного истца, изложенным в административном исковом заявлении, не дана. Судом оставлено без внимания то, что ПАО "Славнефть-ЯНОС" относится к числу предприятий нефтеперерабатывающей промышленности, осуществляет свою деятельность на объектах, в установленном порядке включенных в реестр опасных производственных объектов, и в соответствии с частью 1 статьи 265 Трудового кодекса Российской Федерации, пунктом 2.2 Санитарно-эпидемиологических требованиях к безопасности условий труда работников, не достигших 18-летнего возраста (СанПиН 2.4.6.2553-09), Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" не вправе привлекать к труду несовершеннолетних лиц при наличии условий, которые могут причинить вред здоровью несовершеннолетних лиц.

В возражениях на апелляционную жалобу Ярославская областная Дума, Губернатор Ярославской области, прокуратура Ярославской области просят в ее удовлетворении отказать, полагая, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не содержит оснований для его отмены.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая ПАО "Славнефть-ЯНОС" в удовлетворении административного искового заявления, суд исходил из того, что процедура принятия и вступления нормативного правового акта в силу административными ответчиками, действующими в пределах своих полномочий, соблюдена, оспариваемая административным истцом норма не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Такой вывод суда основан на правильном толковании материального закона, регулирующего спорное правоотношение.

Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию как социальное государство, закрепляет за ним обязанность по установлению гарантий социальной защиты населения, в том числе защиты от безработицы (статья 7, часть 3 статьи 37). При этом вопросы определения конкретных мер такой защиты, объем и условия их предоставления отнесены пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), подпунктом 75 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесены полномочия в области содействия занятости населения, предусмотренные Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

В силу части 2 статьи 7, пункта 1 части 1 статьи 7.1-1 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" государственная политика в области содействия занятости населения направлена на осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы. К числу таких граждан отнесены и несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет. Принятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в названной области отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Регулирование мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей, включая предоставление льгот работникам моложе 18 лет при квотировании рабочих мест для трудоустройства, отнесено к компетенции органов власти субъектов Российской Федерации и Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (часть 2 статьи 11, часть 3 статьи 16).

На основании изложенных норм федерального законодательства суд первой инстанции правильно установил, что Ярославская областная Дума, принимая Закон Ярославской области от 02 апреля 2019 года N 21-з "О квотировании рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних граждан в Ярославской области" и определяя порядок установления квот для приема на работу несовершеннолетних граждан, а также категории лиц, на которых возложена обязанность по созданию в соответствии с установленной квотой рабочих мест, действовала в целях реализации государственной политики по оказанию содействия в трудоустройстве несовершеннолетних граждан в пределах своих полномочий. Процедура принятия нормативного правового акта законодательным органом Ярославской области соблюдена, на наличие нарушений административный истец в своей апелляционной жалобе не указывает.

Согласно части 1 статьи 3 оспариваемого закона квота для приема на работу несовершеннолетних граждан устанавливается для юридических лиц независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории Ярославской области и имеющих среднесписочную численность работников не менее чем 50 человек, в размере 1 процента от среднесписочной численности работников.

Названная квота в силу части 2, 3 статьи 3 Закона Ярославской области N 21-з рассчитывается работодателем самостоятельно в порядке, определенном федеральным органом исполнительной власти, при этом в среднесписочную численность не включаются работники, условия труда которых отнесены к вредным и (или) опасным условиям труда по результатам специальной оценки условий труда, а также работники, выполняющие работы, на которых запрещается применение труда лиц в возрасте до 18 лет.

Частью 5 статьи 3 Закона Ярославской области N 21-з установлен перечень лиц, для которых квота не устанавливается. К ним отнесены: юридические лица, находящиеся на стадии банкротства, ликвидации или реорганизации, индивидуальные предприниматели, находящихся на стадии банкротства; общественные объединения инвалидов и образованных ими организаций, в том числе хозяйственных товариществ и обществ, уставный (складочный) капитал которых состоит из вклада общественного объединения инвалидов; религиозные организации; органы государственной власти, государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения.

Признавая приведенную норму в оспариваемой части соответствующей действующему законодательству, имеющему большую силу, Ярославский областной суд обоснованно исходил из того, что приведенный в ней перечень лиц, для которых квота для приема на работу несовершеннолетних граждан не устанавливается, в его системной взаимосвязи с другими положениями статьи 3 Закона Ярославской области N 21-з не содержит предписаний, обязывающих работодателей устанавливать квоты для несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на иных работах, выполнение которых может причинить вред их здоровью. Рабочие места с названными условиями труда подлежат исключению из среднесписочной численности в целях расчета размера квоты.

Приведенные в обоснование административного иска, а также апелляционной жалобы доводы о нарушении законодателем Ярославской области положений конвенции Международной организации труда N 155 "О безопасности и гигиене труда и производственной среде", принятой 22 июня 1981 года, конвенции Международной организации труда N 182 "О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда", принятой 17 июня 1999 года, статьи 265 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 2.2 Санитарно-эпидемиологических требованиях к безопасности условий труда работников, не достигших 18-летнего возраста (СанПиН 2.4.6.2553-09), Федерального закона от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" не опровергают приведенных в решении суда выводов.

Так, согласно статьям 3, 6 конвенции Международной организации труда N 182 "О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда" каждое государство-член разрабатывает и осуществляет программы действий по искоренению в приоритетном порядке наихудших форм детского труда, в том числе работу, которая по своему характеру или условиям, в которых она выполняется, может нанести вред здоровью, безопасности или нравственности детей.

Статьей 265 Трудового кодекса Российской Федерации запрещается применение труда лиц в возрасте до восемнадцати лет на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на подземных работах, а также на работах, выполнение которых может причинить вред их здоровью и нравственному развитию (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и иными токсическими препаратами, материалами эротического содержания). Запрещаются переноска и передвижение работниками в возрасте до восемнадцати лет тяжестей, превышающих установленные для них предельные нормы.

Перечень работ, на которых запрещается применение труда работников в возрасте до восемнадцати лет, а также предельные нормы тяжестей утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2000 года N 163 утвержден перечень тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда лиц моложе восемнадцати лет. Нормы предельно допустимых нагрузок для лиц моложе восемнадцати лет при подъеме и перемещении тяжестей вручную установлены Постановлением Минтруда Российской Федерации от 07 апреля 1999 года N 7.

В соответствии с пунктами 1.2, 1.3, 2.2 СанПиН 2.4.6.2553-09 "Санитарно-эпидемиологические требования к безопасности условий труда работников, не достигших 18-летнего возраста", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 сентября 2009 года N 58, санитарные правила устанавливают необходимые требования санитарно-эпидемиологической безопасности условий труда подростков в возрасте от 14 до 18 лет с целью обеспечения безопасных и безвредных условий трудового процесса, не оказывающих неблагоприятного влияния на рост, развитие и состояние здоровья подростков. Они являются обязательными для всех юридических и физических лиц, использующих труд подростков и организующих их обучение независимо от вида экономической деятельности, ведомственной принадлежности, организационно-правовых форм и форм собственности. До достижения 18 лет не допускается прием на работу подростков (несовершеннолетних), которая может причинить вред их физическому или психическому здоровью. Перечень тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда лиц моложе 18 лет, определяется вышепоименованным постановлением Правительства Российской Федерации.

Таким образом, приведенные положения международного и федерального законодательства не допускают применение труда лиц в возрасте до восемнадцати лет на работах, которые могут нанести вред их здоровью, безопасности или нравственности, для чего законодателем определен перечень работ, на которых запрещается применение труда лиц названной категории, и предельные нормы тяжестей для переноса и передвижения. Соответствующие утвержденному перечню и условиям рабочие места согласно оспариваемому нормативному правовому акту подлежат исключению из списочной численности, определяемой в целях расчета квоты для приема на работу несовершеннолетних.

Следует отдельно отметить, что в силу части 4 статьи 4 Закона Ярославской области N 21-з работодатели обязаны соблюдать особенности регулирования труда работников в возрасте до 18 лет, установленные федеральным законодательством.

Довод административного истца о том, что объекты топливно-энергетического комплекса в целом подлежат исключению из числа мест, куда могут быть трудоустроены несовершеннолетние, не основан на положениях действующего законодательства. Федеральный закон от 21 июля 2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" ограничений по приему несовершеннолетних на такие объекты не устанавливает, вопросы организации труда лиц моложе 18 лет, не регулирует.

Не основано на положениях действующего законодательства и утверждение административного истца о том, что, поскольку им эксплуатируются 16 опасных производственных объектов, включенных в государственный реестр опасных производственных объектов согласно свидетельству N от ДД.ММ.ГГГГ года, организация должна быть в полной мере освобождена от обязанности создавать рабочие места для лиц моложе 18 лет.

Согласно статье 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, вопреки утверждениям административного истца не тождественна опасному производственному объекту, и может осуществлять свою деятельность на объектах, не относящихся к опасным производствам, на которых применение труда лиц моложе восемнадцати лет не запрещено.

Что касается работы непосредственно на опасных производственных объектах, то в силу части 1 статьи 9 названного закона организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе. Названные обстоятельства могут служить основанием для исключения соответствующих должностей из списочной численности для расчета размера квоты для приема на работу несовершеннолетних.

Статья 16 конвенции Международной организации труда N 155 "О безопасности и гигиене труда и производственной среде", на которую ссылается административный истец, обязывает работодателей к принятию мер по обеспечению безопасности рабочих мест, механизмов, оборудования и процессов, разработке защитных мероприятий, что само по себе не связано с предметом административного иска.

При таком положении, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами Ярославского областного суда об отсутствии оснований для признания части 5 статьи 3 Закона Ярославской области N 21-з не действующей в оспариваемой части в связи с ее несоответствием нормативному правовому акту, имеющему большую силу. Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ярославского областного суда от 05 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Славнефть-Ярославнефтеоргсинтез" - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи