Апелляционное определение СК по административным делам Суда Ненецкого автономного округа от 20 ноября 2019 г. по делу N 33а-140/2019

Судебная коллегия по административным делам суда Ненецкого автономного округа в составе

председательствующего судьи Рожина Н.Н, судей Коноваловой С.П, Селезнева С.С, при секретаре судебного заседания Ляпиной А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" на решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 11 сентября 2019 г, которым постановлено:

Административное исковое заявление заместителя прокурора Ненецкого автономного округа в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар", Департаменту строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа о признании бездействия незаконным, обязании совершить действия удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар", выразившееся в неорганизации электроснабжения, водоснабжения земельных участков, расположенных в границах муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в кадастровых кварталах под номерами N, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство.

Возложить на администрацию муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" обязанность в срок не позднее двух лет со дня вступления настоящего решения суда в законную силу организовать электроснабжение, водоснабжение земельных участков, расположенных в границах муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в кадастровых кварталах под номерами N N, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство и не обеспеченных электроснабжением и водоснабжением.

Признать незаконным бездействие Департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа, выразившееся в неорганизации газоснабжения земельных участков, расположенных в границах муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в кадастровых кварталах под номерами N, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство.

Возложить на Департамент строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа обязанность в срок не позднее двух лет со дня вступления настоящего решения суда в законную силу организовать газоснабжение земельных участков, расположенных в границах муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в кадастровых кварталах под номерами N N, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство и не обеспеченных газоснабжением.

Разъяснить, что администрация муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар", Департамент строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано административное исковое заявление, и восстановить данные права, свободы и законные интересы в установленный судом срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня наступления установленного судом срока исполнения настоящего судебного решения в суд, вынесший решение, а также прокуратуру Ненецкого автономного округа.

Заслушав доклад судьи Рожина Н.Н, объяснения представителя администрация муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" Зеляниной Л.Ю, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, объяснения прокурора Жиркова В.Г, полагавшего решение суда оставить без изменения, судебная коллегия

установила:

Заместитель прокурора Ненецкого автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании незаконными бездействия администрации муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" (далее по тексту - Администрация г. Нарьян-Мара) и Департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа (далее по тексту - Департамент) в неорганизации, соответственно, электроснабжения, водоснабжения, а также газоснабжения земельных участков, предоставленных многодетны семьям для индивидуального жилищного строительства, и не позднее двух лет со дня вступления решения суда в законную силу возложить на Администрацию г. Нарьян-Мара обязанности организовать электроснабжение и водоснабжение указанных земельных участков, а Департаменту организовать газоснабжение данных земельных участков.

Свои требования мотивировал тем, что в ходе прокурорской проверки установлено, что в границах муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в кадастровых кварталах под номерами N, расположенных в районе ул. Авиаторов в г. Нарьян-Маре, из земель, находящихся в муниципальной собственности, сформированы земельные участки, которые в 2013 году предоставлены проживающим на территории Ненецкого автономного округа многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства. Однако, в нарушение требований действующего законодательства Администрацией г. Нарьян-Мара не организовано электроснабжение, водоснабжение указанных земельных участков, а Департаментом не организовано газоснабжение данных земельных участков, в результате чего нарушено право неопределенного круга лиц, которые не могут реализовать свое право на строительство индивидуальных жилых домов, а при наличии построенных таких домов право на проживание в них.

Судом вынесено обжалуемое решение, с которым не согласился представитель Администрации г. Нарьян-Мара Зелянина Л.Ю.

В апелляционной жалобе она просит решение суда отменить в части признания бездействия Администрации г. Нарьян-Мара незаконным и возложении на данный орган обязанности, приняв в данной части новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований в связи с существенным нарушением норм материального права. Считает, что полномочия органов муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в части организации электроснабжения и водоснабжения осуществляют органы государственной власти Ненецкого автономного округа. Ссылаясь на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2017 г. N 2516-О, ст. 7.1 Закона Ненецкого автономного округа от 15 ноября 2011 г. N 79-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Ненецком автономном округе", Государственную программу Ненецкого автономного округа "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан, проживающих в Ненецком автономном округе", утвержденную постановлением администрации Ненецкого автономного округа от 14 ноября 2013 г. N 415-п, а также постановление администрации Ненецкого автономного округа от 29 августа 2017 г. N 273-п "Об установлении расходных обязательств Ненецкого автономного округа в рамках государственной программы "Обеспечение доступным и камфорным жильем и коммунальными услугами граждан, проживающих в Ненецком автономном округе", полагает, что Ненецкий автономный округ принял на себя расходные обязательства, возникающие при выполнении полномочий органов местного самоуправления, по обеспечению земельных участков, предоставленных многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, объектами инженерной инфраструктуры (включая сети инженерно-технического обеспечения).

Указывает на то, что суд не принял во внимание, что в соответствии с законом Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. N 95-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа" с 1 января 2015 г. органы государственной власти Ненецкого автономного округа приняли на себя исполнение полномочий городского округа по организации строительства муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Поэтому Администрация г. Нарьян-Мара по передаточному акту от 8 июня 2015 г. передала Департаменту и КУ НАО "Централизованный стройзаказчик" проектно-сметную документацию "Инженерная инфраструктура земельных участков в районе ул. Авиаторов в г. Нарьян-Маре".

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность судебного постановления, судебная коллегия полагает решение суда подлежащим оставлению без изменения.

В соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 28 ЗК РФ, действовавшим с 17 июня 2011 года до 1 января 2015 года, и п. п. 6 ст. 39.5 ЗК РФ, дополненным и действующим с 1 января 2015 года, граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законом субъекта Российской Федерации.

Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе (п. п. "а" п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 г. N 1119-р "Комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих 3 и более детей").

Из этого исходит Министерство регионального развития Российской Федерации, которое приказом от 9 сентября 2013 г. N 372 утвердило Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, говоря о том, что земельный участок предоставляется при наличии транспортной доступности, обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, экологической обстановки, имея в виду отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и особенно опасных производственных объектов (в том числе магистральных трубопроводов, шумового воздействия аэропортов и т.п.), других критериев, обусловленных целями предоставления земельных участков многодетным семьям.

Законом Ненецкого автономного округа от 15 ноября 2011 г. N 79-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Ненецком автономном округе" определены условия и порядок бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан, имеющих трех и более детей, проживающих на территории Ненецкого автономного округа.

В соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 6 данного закона, земельный участок предоставляется многодетной семье, состоящей на учете, на основании решения органа местного самоуправления о бесплатном предоставлении в собственность многодетной семье земельного участка в соответствии с очередностью ее постановки на учет.

По решению Администрации Ненецкого автономного округа земельные участки, находящиеся в государственной собственности Ненецкого автономного округа, могут быть переданы в муниципальную собственность безвозмездно для их предоставления многодетным семьям в целях настоящего закона.

Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что в соответствии с приведенным выше законодательством 18 апреля 2013 года Администрацией г. Нарьян-Мара в кадастровых кварталах с номерами N, земли которых находятся в муниципальной собственности и расположены в районе ул. Авиаторов в границах муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар", утвержден перечень 80 земельных участков, подготовленных к предоставлению многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства (постановление от 18 апреля 2013 г. N 699).

В 2013 году и январе, феврале 2014 года данные земельные участки предоставлены Администрацией г. Нарьян-Мара бесплатно в собственность многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства.

При этом, предоставленные Администрацией г. Нарьян-Мара многодетным семьям данные земельные участки не были оснащены объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов положениями п. 4 и 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Учитывая, что с 2013 года и до настоящего времени Администрация г. Нарьян-Мара не организовала электроснабжение и водоснабжение земельных участков, расположенных в границах муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в кадастровых кварталах под номерами N, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство многодетным семьям, которым не обеспечены возможность ведения строительства и беспрепятственное подключение к инженерно-техническим сетям, нарушив их права и законные интересы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о признании незаконным бездействия Администрации г. Нарьян-Мара в неисполнении полномочий предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и возложении на данный орган муниципального образования обязанности организации на земельных участках в указанных выше кадастровых кварталах электроснабжения и водоснабжения.

Доводы жалобы о том, что полномочия органов муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в части организации электроснабжения и водоснабжения осуществляют органы государственной власти Ненецкого автономного округа являются несостоятельными по следующим основаниям.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 4 ч. 1 ст. 6 Устава муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар, к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Законом Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. N 95-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа" были перераспределены отдельные полномочия органов местного самоуправления городского округа Ненецкого автономного округа.

Указанные в данном законе положения п. п. 1 ст. 5, предусматривающие, что органы государственной власти Ненецкого автономного округа осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа Ненецкого автономного округа по решению вопросов местного значения - организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения (за исключением организации вывоза стоков из септиков и выгребных ям), снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, вступили в законную в законную силу с 1 января 2015 года, а затем в соответствии с абз. 2 п. 3 ст. 9 данного закона, в редакции Законов Ненецкого автономного округа от 8 февраля 2016 года N 179-ОЗ, от 8 ноября 2016 N 260-ОЗ, исполнение данных полномочий органами государственной власти округа было отложено, соответственно до 1 января 2017 года и до 1 января 2020 года.

Законом Ненецкого автономного округа от 12 июля 2018 г. N 420 "О внесении изменений в отдельные законы Ненецкого автономного округа" п. п. 1 ст. 5 Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. N 95-ОЗ изложен в иной редакции, предусматривающий, что органы государственной власти Ненецкого автономного округа осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа Ненецкого автономного округа по решению вопросов местного значения - организация в границах городского округа газоснабжения населения в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации. Положения данного пункта вступают в законную силу с 1 января 2019 года.

Таким образом, к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах городского округа электроснабжения и водоснабжения населения.

Вопреки доводам жалобы, решение органами государственной власти Ненецкого автономного округа вопросов местного значения муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в части организации строительства муниципального жилищного фонда, создания условий для жилищного строительства в соответствии с п. п. 3 ст. 5 Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. N 95-ОЗ, само по себе не предусматривает исполнение органами государственной власти Ненецкого автономного округа полномочий городского округа по решению вопросов местного значения в части организации электроснабжения и водоснабжения населения.

Выводы суда первой инстанции соответствуют позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в определении от 9 ноября 2017 г. N 2516-О, одна из которых предусматривает, что местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных абз. 3 п. 1 и п. 3 ст. 86, ст. 129 и 135 БК РФ.

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Вместе с тем, окружной бюджет Ненецкого автономного округа в соответствии с ч. 4 ст. 7.1 Закона Ненецкого автономного округа от 15 ноября 2011 г. N 79-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Ненецком автономном округе" принял на себя обязательства нести расходы по обеспечению земельных участков, предоставленных многодетным семьям в собственность для индивидуального жилищного строительства до 16 июля 2016 года, объектами инженерной и транспортной инфраструктуры (включая сети инженерно-технического обеспечения), а также вертикальной планировки таких земельных участков.

Несение же окружным бюджетом данных расходов, а также передача Администрацией г. Нарьян-Мара Департаменту и КУ НАО "Централизованный стройзаказчик" в 2015 году проектно-сметной документации "Инженерная инфраструктура земельных участков в районе ул. Авиаторов в г. Нарьян-Маре", заключение 3 августа 2018 года КУ НАО "Централизованный стройзаказчик" контракта на выполнение работ по вертикальной планировке земельных участков в районе ул. Авиаторов со сроком исполнения до 30 октября 2019 года, разработка КУ НАО "Централизованный стройзаказчик" проектно-сметной документации "Инженерная и транспортная инфраструктура земельных участков в районе ул. Авиаторов в г. Нарьян-Маре" и получение данным учреждением положительных заключений, не освобождают Администрацию г. Нарьян-Мара от возложенной на нее законом обязанности по организации электроснабжения и водоснабжения земельных участков, расположенных в границах муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в кадастровых кварталах под номерами N, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство многодетным семьям.

Таким образом, представленными в судебное заседание доказательствами подтверждается, что с момента предоставления многодетным семьям земельных участков для индивидуального жилищного строительства до обращения с иском в суд прошло около 6 лет, однако Администрация г. Нарьян-Мара не исполняла надлежащим образом возложенные на нее законом публичные обязанности по организации электроснабжения и водоснабжения указанных земельных участков, какого-либо взаимодействия по данному вопросу с органами государственной власти Ненецкого автономного округа не осуществляла, не обеспечив таким гражданам возможность ведения строительства и беспрепятственного подключения возводимых жилых домов к инженерно-техническим сетям и получения соответствующих услуг надлежащего качества и объема, необходимых для нормальной жизнедеятельности.

Очевидно, что при таких обстоятельствах иск заместителя прокурора о незаконном бездействии Администрации г. Нарьян-Мара, выразившемся в неорганизации электроснабжения, водоснабжения земельных участков, расположенных в границах муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" в кадастровых кварталах под номерами N, а также возложении на данный орган обязанности по организации электроснабжения и водоснабжения таких земельных участков подлежал удовлетворению.

Каких-либо существенных нарушений, влекущих отмену принятого решения, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, предусмотренных ст. 310 КАС РФ оснований к отмене решения суда по доводам жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 11 сентября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" - без удовлетворения.

Председательствующий Н.Н. Рожин

Судьи С.П. Коновалова

С.С. Селезнев