Пояснительная записка к проекту федерального закона N 41047-3
"Трудовой кодекс Российской Федерации"
Досье на проект федерального закона
Необходимость принятия нового Трудового кодекса Российской Федерации вызвана необходимостью приведения трудового законодательства в соответствие с новыми социально-экономическими условиями, складывающимися в нашей стране, а также для более успешного решения задач повышения мобильности трудовых ресурсов и создания предпосылок в сфере трудовых отношений для скорейшего выхода из кризиса и обеспечения экономического роста. Важнейшей задачей является обеспечение реальной защиты прав и законных интересов сторон трудовых отношений, прежде всего работника.
Действующий КЗОТ РФ, принятый еще в 1971 г. в условиях безраздельного господства административно-командных методов управления экономикой, в том числе и трудом, несмотря на внесенные в него изменения и дополнения, все меньше соответствует сложившейся социально-экономической ситуации. Возник и нарастает чрезвычайно опасный разрыв между правовым регулированием разных сфер социально-экономической деятельности. Применение современных, рыночно ориентированных норм гражданского и хозяйственного права сдерживается и искажается архаичным трудовым правом.
Сохраняющееся действие старых норм, ориентированных на высокий уровень формальной правовой защищенности работника (при этом, однако, сохраняются многочисленные лакуны, ставшие очевидными в новых социально-экономических условиях), приводит к неблагоприятным экономическим и, что на первый взгляд может показаться парадоксальным, социальным последствиям.
Негибкая система найма и увольнения вместе с рядом социально-экономических условий снижает мобильность трудовых ресурсов, препятствует перераспределению их между предприятиями, отраслями и регионами, перетоку из неэффективных сфер занятости в эффективные.
Правовая "перезащищенность" работника (негибкая система расторжения трудового договора, высокий уровень социальных льгот и гарантий за счет работодателя) ведет на практике к ухудшению его социальной ситуации.
Прежде всего это проявляется в стремлении работодателя вывести трудовые отношения из сферы правового регулирования. В лучшем случае он подменяет трудовой договор гражданско-правовыми отношениями, неправомерно заключая с работником договор подряда для оформления фактически трудовых отношений. Еще более распространенным явлением стали "неформальные" трудовые отношения, когда трудовой договор либо не заключается вообще, либо заключается по сути фиктивно, предусматривая минимальный уровень оплаты труда и социальных гарантий, реальные же условия найма оговариваются устно.
Помимо жесткости правовых норм на этот процесс влияет и желание работодателя вывести доходы из-под налогообложения и сократить издержки, связанные с социальными начислениями на фонд оплаты труда (последняя причина в значительной мере устраняется с принятием части второй Налогового кодекса Российской Федерации, введением единой ставки подоходного налога и регрессивной шкалы единого социального налога).
Работник, со своей стороны, в условиях напряженной ситуации на рынке труда готов пожертвовать правовыми и социальными гарантиями (а неформальный характер трудовых отношений отдает его по сути в полную власть работодателя) в обмен на получение рабочего места, тем более если предлагаемый реальный уровень оплаты труда превышает средний. При этом потери, связанные с неопределенностью пенсионного обеспечения в будущем, не являются весомым аргументом для работников в возрасте примерно до 40-45 лет.
Такая система "двухслойных" трудовых отношений (формальный трудовой договор и реальная устная договоренность) стала повсеместным явлением.
Другой пример неблагоприятных социальный последствий жесткого законодательного регулирования отношений найма и увольнения - сохранение на предприятиях избыточной численности работников, не обеспеченных работой и не оплачиваемых. Одна из главных причин этой специфической формы скрытой и частичной безработицы - чрезмерная жесткость процедуры массовых увольнений и чрезмерная финансовая нагрузка на работодателя, и без того оказавшегося в сложной экономической ситуации (а иначе не возникла бы необходимость массовых увольнений). Работодатель предпочитает брать работников "измором", побуждая их к увольнению по собственному желанию. Эта ситуация приводит также к массовому развитию вторичной самозанятости в экономически неэффективных формах (работа на садовых или приусадебных участках, мелкая розничная торговля, частные услуги) или к неофициальному (порой полуофициальному) использованию работниками оборудования и сырья предприятия для работы на себя.
Стремление создать повышенный уровень защиты для групп с объективно слабой позицией на рынке труда (женщины, молодежь, лица, совмещающие работу с обучением, инвалиды и др.) фактически приводит к созданию препятствий для их трудоустройства и массовому вытеснению с рынка труда. Это явление в латентной форме существовало уже в советском обществе, но сейчас приняло более открытые формы.
Сложившаяся ситуация в сфере трудовых отношений влечет за собой неблагоприятные последствия не только социально-экономического, но и культурно-правового характера. Пренебрежение правовыми нормами там, где они наиболее непосредственно затрагивают повседневные интересы человека, не может не влиять на общий рост правового нигилизма.
Естественно, недостаточная мобильность рабочей силы и негибкость рынка труда в России связана не только с правовыми проблемами. Ее решение требует не только реформы законодательства, но и существенных преобразований в жилищно-коммунальной сфере, направленных на формирование массового рынка жилья, развития государственных и негосударственных структур по трудоустройству, профориентации, переподготовке кадров, реформ в системе социального обеспечения, прежде всего пенсионной реформы.
Реформа трудового законодательства имеет своей целью повышение гибкости трудовых отношений, с тем, чтобы учитывать глубоко сегментированный характер современного рынка труда, существование на нем групп работников, не просто отличающихся разным уровнем квалификации, но часто принадлежащих к разным эпохам технологического развития, что не позволяет установить для разных групп работников единообразные условия найма без ущерба для интересов значительной их части и ослабления стимулов для экономического роста и научно-технического развития. Еще один аспект гибкости трудовых отношений - необходимость структурной перестройки российской экономики, что заставляет повышать мобильность трудовых ресурсов, стимулировать их межотраслевые и межрегиональные перемещения.
В описанных условиях центр тяжести должен быть перемещен на договорное (индивидуальное и коллективное) регулирование трудовых отношений. Задача законодательства должна сводиться к установлению процедур и определению предельных (минимальных или максимальных) значений материальных норм, определяющих условия труда, права и обязанности работника и работодателя.
Проект Трудового кодекса Российской Федерации состоит из трех частей, двенадцати разделов, двадцати восьми глав, 257 статей.
В первой части (разделы I - IX, главы 1-17) содержатся как нормы, относящиеся к общей части трудового права, так и нормы особенной части, относящиеся к процедурам договорного регулирования трудовых отношений и содержанию договоров о труде.
Вторая часть (раздел X, главы 18-21) посвящена разрешению трудовых споров.
Содержание третьей части (раздел XI, главы 22-28) - особенности регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников.
Раздел XII содержит заключительные положения.
В главе 1 очерчен предмет регулирования трудового законодательства, позволяющий разграничить его действие со смежными отраслями права, прежде всего гражданским правом, сформулированы основные запреты (запрет принудительного труда, дискриминации), вытекающие из Конституции Российской Федерации и из международных обязательств государства. Определено соотношение трудового законодательства с иными источниками права (международные договоры и конвенции, законодательные акты смежных отраслей права, иные нормативные правовые акты о труде), соотношение федеральных законов о труде с нормативными правовыми актами о труде субъектов Российской Федерации, соотношение законодательного и договорного регулирования трудовых отношений.
Принципиальными новеллами здесь являются:
статья 2, дающая определение трудовых отношений, и тем самым позволяющая разграничить договоры о труде от гражданско-правовых договоров;
пункт 3 статьи 4, определяющий различия, исключения, предпочтения и ограничения, не рассматриваемые как дискриминация, что позволяет расширить границы договорного регулирования трудовых отношений и повысить их гибкость и дифференцированность;
пункт 2 статьи 12, определяющий возможность коллективной и индивидуальной самозащиты работниками своих трудовых прав.
В главе 2 даны определения работника, работодателя и их представителей, определены их основные права и обязанности. Принципиальным положением является определение порядка реализации права на представительство и защиту интересов работника (статья 21), устанавливающая возможность для различных органов и организаций по собственной инициативе выступать в защиту нарушенных прав, законных интересов трудящихся, это создает новые возможности защиты прав и законных интересов работника в условиях сокращения формальных гарантий по сравнению с зафиксированными в КЗОТ РФ (в ряде статей законопроекта - пункт 5 статьи 36, статья 60 и др. - определены конкретные ситуации, когда такая возможность может быть реализована). Не менее важное нововведение - выделение категории работников, представляющих интересы работодателя (статья 19, позволяющая избежать конфликта интересов в коллективных трудовых отношениях.
В главе 3 изложены основные принципы участия работников в управлении организацией. Особенно важно установление процедуры проведения консультаций работодателя с представительными органами работников (статья 32), что устраняет существенный пробел законодательства. При этом создается возможность оперативного принятия решений работодателем при одновременном снижении потенциала конфликтов. Вообще в законопроекте последовательно проводится позиция обязательного проведения консультаций с представительными органами работниками по всем существенным решениям, затрагивающим их интересы, вместе с тем предполагается, что возможность согласования решений или принятия совместных решений с представительными органами работников может устанавливаться соглашениями и коллективными договорами, иными правовыми актами, принимаемыми на уровне организации.
Раздел II (главы 4-8) посвящены заключению, изменению и прекращению, а также аннулированию трудового договора. В проекте нормы о трудовом договоре даются раньше, чем о коллективно-договорных отношениях, исходя из соображения, что последние не могут возникнуть до того, как трудовым договором оформлены трудовые отношения каждого отдельного работника с соответствующим работодателем. В статье 33 закладываются положения, позволяющие четко разделить трудовые договоры и договоры подряда, в том числе в тех случаях, когда под видом последнего реально мы имеем именно трудовой договор. Выделены типа договора по действию во времени (статья 34) и оговорены возможности заключения срочного трудового договора (статья 36). Последние расширены по сравнению с действующим КЗОТ РФ, предусмотрено, что договор может заключаться как срочный в том числе и по соглашению работника с работодателем. Предусмотрена возможность многократного продления трудового договора как срочного. Для противодействия возможным злоупотреблениям работодателя введено положение о том, что срочный договор не ограничивает трудовых прав работника (пункт 4 статьи 36), а так же о возможности в определенных случаях признать положение о срочном характере договора недействительным (пункт 5 статьи 36) по требованию любой заинтересованной стороны. Кроме того, неоправданному заключению трудовых договоров как срочных будут препятствовать нормы пунктов 4 и 6 статьи 52 о выплате стороной - инициатором досрочного расторжения срочного договора компенсации.
Подтверждается необходимость заключения трудового договора в письменной форме (статья 39). В отличие от действующего порядка, признается право на заключение работником трудовых договоров с неограниченным количеством работодателей, если иное не предусмотрено законами и иными нормативными правовыми актами (например, ограничения для государственных служащих) или в трудовом договоре. Тем самым снимаются нормы по регулированию "совместительства". Дан перечень документов, предъявляемых работником при заключении трудового договора (пункт 1 статьи 41), при этом изъято упоминание о трудовой книжке. В целях пенсионного учета она заменяется страховым свидетельством государственного пенсионного страхования, образование же, квалификацию и стаж работы по профессии работник в необходимых случаях вправе подтвердить в любой доступной ему форме. Определены также возможности и условия установления предварительного испытания и заключения ученического договора.
Центральное место в статьях о трудовом договоре занимают нормы, касающиеся его прекращения, прежде всего по инициативе работодателя. Предлагается уйти от исчерпывающего перечня причин прекращения трудового договора по инициативе работодателя, устанавливается, что такое прекращение должно быть необходимым (то есть сохранить трудовые отношения с работником невозможно) и обоснованным. Подразумевается, что в спорных случаях решение об обоснованности или необоснованности увольнения будет принимать суд либо иной орган по разрешению трудовых споров. При увольнении без виновных действий со стороны работника вводится процедура консультаций с представительным органом работников - результаты таких консультаций будут учитываться при определении вопроса о необходимости и обоснованности прекращения трудового договора.
Определен порядок восстановления на работе незаконно уволенного или переведенного на другую работу работника, а так же выплаты компенсации при нежелании работника, трудовые права которого нарушены, продолжать трудовые отношения (статья 62). Вводятся отсутствующие в настоящее время нормы об аннулировании трудового договора в ситуациях, когда трудовое правоотношение реально не возникло.
Раздел III (главы 9 - 11) призван заменить действующий федеральный закон "О коллективных договорах и соглашениях", в нем предполагается возможность множественности коллективных договоров и соглашений, связанной с плюрализмом представительства работников, а также связанный с этим принцип распространения действия коллективного договора или соглашения только на работников, уполномочивших соответствующий орган или организацию представлять их интересы. Аналогичный принцип распространяется и на работодателей при заключении соглашений на уровнях выше организации (отраслевых, региональных, профессиональных). Нормы, содержащиеся в разделе III создают возможность для развития системы социального партнерства, однако сам этот термин в проекте не употребляется, так как носит не правовой, а политико-идеологический характер.
Разделы IV - V регулируют вопросы, связанные с содержанием трудового договора (рабочее время и время отдыха, оплата труда).
В разделе VI определены общие принципы установления гарантий и компенсаций (статья 13), распространяющихся на всех работников, а так же установлен перечень таких гарантий и компенсаций.
Разделы VII и IX содержат отсылочные нормы на законодательные и иные нормативные акты, регулирующие проблемы охраны труда, надзора и контроля за выполнением законодательства о труде.
Раздел VIII посвящен дисциплинарной и материальной ответственности в трудовых отношениях.
Часть вторая (раздел X, главы 18-21) проекта Трудового кодекса посвящены процедурам разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров, преимущественно досудебным. В статье 170 первые в отечественном законодательстве последовательно проводится разделение трудовых споров, связанных с конфликтом прав (по вопросу применения уже установленных норм) и с конфликтом интересов (по вопросу установления норм в процессе коллективно-договорных отношений или в локальных нормативных правовых актах). Предусматривается возможность коллективной защиты индивидуальных трудовых и связанных с ними прав (статья 171), что отвечает российским реалиям, когда большая часть происходящих забастовок проводится в связи с невыплатами заработной платы и не может рассматриваться как коллективный трудовой спор. Подробно определены процедуры разрешения коллективных споров разного характера, а также проведения забастовок (в том числе предупредительных и забастовок солидарности), что расширяет возможности для самозащиты работниками своих прав и законных интересов.
В основу определения предмета регулирования третьей части Кодекса положен принцип, что Трудовой Кодекс должен регулировать присущие достаточно значимым группам работников особенности, не являющиеся узко профессиональными или отраслевыми (такими, например, как труд педагогов, работников ряда отраслей транспорта, спасателей и т.п.). Представляется, что последние должны регулироваться особыми федеральными законами.
Принятие нового Трудового кодекса Российской Федерации позволит упорядочить трудовые отношения, повысит их гибкость, разгрузит работодателя от экономически неоправданных затрат на обеспечение гарантий и компенсаций работникам. Тем самым сократятся возможности для развития "теневых", внелегальных трудовых отношений. Произойдет реальное повышение (по сравнению с существующей ситуацией) уровня защиты прав и законных интересов работников.
Для развития позитивных тенденций, связанных с принятием нового Трудового кодекса, необходимо так же внесение в ближайшее время изменений и дополнений в Гражданско-процессуальный кодекс, предусматривающих упрощенную процедуру рассмотрения дел по трудовым спорам, включая возможность единоличного принятия решений судьей без участия сторон в случаях очевидного нарушения прав работника (например, прекращения трудового договора по инициативе работодателя с беременной женщиной).
Закон не требует дополнительного финансирования из федерального бюджета, технико-экономическое обоснование не требуется.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.