Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2019 г. по делу N 8а-1592/2019

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Евтифеевой О.Э, Мишиной И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Омского муниципального района Омской области, поступившую 5 ноября 2019 года на решение Омского районного суда Омской области от 26 февраля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 13 июня 2019 года

по административному делу N 2а-214/2019 по административному исковому заявлению прокурора Омского района Омской области в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Омского муниципального района Омской области, Комитету по образованию Администрации Омского муниципального района Омской области, Министерству строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области, Министерству образования Омской области об обязании организовать строительство дошкольного образовательного учреждения и общеобразовательного учреждения.

Заслушав доклад судьи Пушкаревой Н.В, объяснения Степанова Е.С, представляющего интересы Администрации Омского муниципального района Омской области, Эглит А.В, представляющей интересы Министерства образования Омской области, Глущенко М.Ю, представляющей интересы Комитета по образованию Омского муниципального района Омской области, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения прокурора восьмого (апелляционно-кассационного) отдела (с дислокацией в г. Кемерово) управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рубан А.В, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

Прокурор Омского района Омской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации Омского муниципального района Омской области, Комитету по образованию Администрации Омского муниципального района Омской области об обязании организовать строительство дошкольного образовательного учреждения и общеобразовательного учреждения.

Требования мотивированы тем, что прокуратурой района проведена проверка соблюдения законодательства об образовании, в ходе которой выявлены нарушения прав несовершеннолетних на дошкольное и общее образование.

Так, на территории д. Приветная Омского муниципального района дошкольных образовательных учреждений не имеется. Из 140 детей дошкольного возраста 1 ребенок посещает МБДОУ "Детский сад "Лузинский-3", 46 детей - подведомственное Администрации г. Омска БДОУ г. Омска "Детский сад N10", расположенное по адресу: г. Омск, мкр. Входной, д. 29/1. Между тем по информации заведующей БДОУ г. Омска "Детский сад N10" плановое количество мест в образовательном учреждении составляет 215 человек, на 1 сентября 2018 года дошкольное учреждение укомплектовано 272 воспитанниками, принять всех детей дошкольного возраста, проживающих в д. Приветная дошкольное учреждение не имеет возможности. По сведениям департамента образования Администрации г. Омска в связи с отсутствием свободных мест в БДОУ г. Омска "Детский сад N10" 40 детей в возрасте до 3 лет, зарегистрированных и проживающих в д. Приветная, учтены в книге будущих воспитанников бюджетных дошкольных образовательных учреждений г. Омска.

Кроме того, в ходе проверки установлено, что на территории д. Приветная функционирует только начальная школа, не предназначенная для обучения детей всем ступеням образования. Образовательное учреждение является структурным подразделением МБОУ "Лузинская СОШ N 2". Начальное общее образование в указанном структурном подразделении получают 19 человек. Из-за отсутствия иного общеобразовательного учреждения 91 ребенок обучается в подведомственном департаменту образования Администрации г. Омска БОУ г. Омска "СОШ N161", расположенном по адресу: г. Омск, мкр. Входной, стр.101. Однако БОУ г. Омска "СОШ N161" не имеет возможности вместить всех детей школьного возраста, проживающих в д. Приветная, обучающихся по программам начального общего, основного общего и среднего общего образования.

В настоящее время строительство общеобразовательных учреждений в д. Приветная не осуществляется. В бюджетах Омского муниципального района на 2018 и 2019 годы финансирование строительства детских садов и школ, в том числе в Лузинском сельском поселении, включая д. Приветная, не предусмотрено.

Просил обязать Администрацию Омского муниципального района, Комитет по образованию Администрации Омского муниципального района в срок до 1 июня 2019 года организовать на территории д. Приветная Омского муниципального района Омской области строительство дошкольного образовательного учреждения с количеством мест не менее 140, общеобразовательного учреждения с количеством мест не менее 250 с учетом требований действующего законодательства, в том числе СанПиН 2.4.1.3049-13 и СанПиН 2.4.2.2821-10.

Решением Омского районного суда Омской области от 26 февраля 2019 года административные исковые требования удовлетворены в части. На Администрацию Омского муниципального района Омской области возложена обязанность в срок до 31 декабря 2021 года организовать на территории д. Приветная Омского муниципального района Омской области строительство дошкольного образовательного учреждения с учетом требований действующего законодательства. В остальной части в удовлетворении административных исковых требований и к иным ответчикам отказано.

Разрешая заявленные административным истцом требования в указанной выше части, суд первой инстанции пришел к выводу, что организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории Омского муниципального района Омской области относится к компетенции Администрации Омского муниципального района Омской области, которая является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления района, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения. Возможность реализации детьми права на получение дошкольного образования не должна ставиться в зависимость от каких-либо дополнительных обстоятельств, не предусмотренных федеральным законодательством, нарушающих принцип равенства права на получение образования и носящих дискриминационный характер по отношению к тем или иным категориям субъектов этого права.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 13 июня 2019 года решение Омского районного суда Омской области от 26 февраля 2019 года оставлено без изменения.

Апелляционная инстанция указала, что организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района к полномочиям субъекта Российской Федерации - Омской области действующим законодательством не отнесена. Пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования отнесено обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях.

Названное полномочие реализуется, как указано в приведенной норме, посредством предоставления субвенций местным бюджетам в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Судебная коллегия признала установленный судом срок исполнения решения (до 31 декабря 2021 года) разумным, соответствующим объему мероприятий, необходимых для организации строительства дошкольного учреждения, предполагающих, в частности, выбор земельного участка, оформление прав на него, принятие решения о выделении денежных средств, подготовку проектной документации.

В кассационной жалобе административный ответчик просит отменить судебные акты, как вынесенные с нарушением норм материального права, выразившемся в неправильном толковании закона, несоответствия выводов судов, изложенных в судебных актах, обстоятельствам дела. Обязанность органов местного самоуправления участвовать в организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования, начального общего, основного общего и среднего общего образования путём строительства общеобразовательных учреждений законом не предусмотрена, поскольку данные полномочия отнесены к компетенции Омской области в лице уполномоченных органов. Возлагая на Администрацию муниципального района указанную обязанность, суды вмешиваются в деятельность органов местного самоуправления по исполнению установленных полномочий, что согласно принципу разделения властей является недопустимым.

Заслушав участников процесса, проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Из материалов дела следует, что на территории Омского муниципального района созданы 24 муниципальных образования, в том числе Лузинское сельское поселение, в которое входят д.Ближняя Роща, с.Лузино, д.Петровка, д.Приветная, д.Пятилетка. На территории Омского муниципального района проживает 21178 несовершеннолетних, из них 8602 ребенка - в возрасте от 0 до 7 лет, в том числе 6551 ребенок - в возрасте от 2 до 7 лет, 12576 детей в возрасте от 7 до 18 лет.

Согласно данным, представленным администрацией Лузинского сельского поселения Омского муниципального района, по состоянию на 1 сентября 2018 года на территории поселения проживает 2875 детей, в том числе 262 ребенка - в д.Приветная, из них 140 детей - в возрасте от 0 до 7 лет, 100 детей - в возрасте от 2 до 7 лет, 122 ребенка - в возрасте от 8 до 18 лет соответственно.

Как следует из сообщения Администрации Лузинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 26 февраля 2019 года, по данным похозяйственного учёта, численность населения д. Приветная по состоянию на 1 января 2019 года составляет 1750 человек, из них детей в возрасте от 0 до 7 лет - 187, в возрасте от 8 до 18 лет-206.

Система образования Омского муниципального района Омской области включает в себя 75 муниципальных образовательных организаций, в том числе: - 34 дошкольные образовательные организации; - 31 средние общеобразовательные школы (в составе которых 13 структурных подразделений); - 7 основных общеобразовательных школ; - 1 Центр образования; - 2 организации дополнительного образования. Всего обучающихся 10901 человек.

На территории Лузинского сельского поселения, к которому относится д. Приветная, действует три детских сада: МБДОУ "Детский сад "Лузинский"; МБДОУ "Детский сад "Лузинский - 2"; МБДОУ "Детский сад "Лузинский - 3"; и три общеобразовательные школы: МБОУ "Лузинская средняя общеобразовательная школа N 1 Омского муниципального района Омской области"; МБОУ "Петровская средняя общеобразовательная школа N 2 Омского муниципального района Омской области"; МБОУ "Лузинская средняя общеобразовательная школа N 2 Омского муниципального района Омской области".

В составе МБДОУ "Лузинская СОШ N 2" функционируют два структурных подразделения, в д. Пятилетка и в д. Приветная. Структурное подразделение в д. Приветная расположено в здании начальной школы.

Разрешая заявленные требования в части возложения обязанности на Администрацию Омского муниципального района осуществить строительство дошкольного образовательного учреждения, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что административный ответчик не исполняет обязанность, возложенную на орган местного самоуправления по обеспечению общедоступного бесплатного дошкольного образования в силу закона, вследствие чего, с учётом отсутствия в реестре муниципального района, в том числе на территории Лузинского сельского поселения и д. Приветная, свободных нежилых помещений пригодных для организации общедоступного бесплатного дошкольного образования, устранение данного нарушение возможно только указанным прокурором способом путём строительства.

Вместе с тем судами не учтено следующее.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 43 Конституции РФ каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 15 мая 2006 года N 5-П указал, что закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Законодательные гарантии конституционного права ребёнка на доступное дошкольное образование закреплены в Федеральном законе от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации", а также в Федеральном законе от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Статьёй 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" определено, что право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного, в том числе дошкольного, образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (пункт 1 части 1 статьи 9 указанного Закона).

Исходя из положений, предусмотренных статьёй 67 этого же Закона, получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Правила приёма на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня. Правила приёма в государственные и муниципальные образовательные учреждения на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также приём в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация.

Согласно статье 8 Закона Омской области от 18 июля 2013 года N 1569-ОЗ "О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области" Омская область передает на неограниченный срок органам местного самоуправления муниципального образования городской округ город Омск Омской области и муниципальных районов Омской области полномочие по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечению дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, предусмотренными статьёй 7 настоящего Закона (далее - государственное полномочие).

Суды первой и апелляционной инстанций, с учётом представленных в материалах административного дела доказательств, пришли к правильному выводу о допущенном органом местного самоуправления бездействии в необеспечении на территории д. Приветная прав граждан на доступное дошкольное образование, вместе с тем суды неверно определили возможность устранения указанного нарушения способом предложенным административным истцом, не установили относиться ли к компетенции административного ответчика совершение указанных прокурором действий.

Согласно часть 3 статьи 17 названного Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования установлены частью 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и к ним относятся в том числе:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1);

- создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций (пункт 4);

- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций (пункт 5).

Указанные выше нормы не указывают на наличие у муниципального района обязанности по обеспечению организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в границах определённого населённого пункта путём строительства объектов капитального строительства.

Требования прокурора об обязании органа местного самоуправления совершить действия, вытекающие из его полномочий в области образования, должны обеспечивать баланс между интересами защищаемых лиц и компетенцией органа местного самоуправления. При этом не должна ущемляться самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, требования должны быть направлены на понуждение в судебном порядке исполнить возложенные законом обязанности, таким образом, чтобы не повлечь за собой вмешательство в их компетенцию в области муниципального управления.

Возможность получения дошкольного образования на территории конкретного населённого пункта может быть обеспечена органом местного самоуправления в одной из вариативных форм, в том числе: в дошкольных группах, созданных в образовательных учреждениях других типов и видов; в семье посредством психолого-педагогического сопровождения его воспитания и образования; в негосударственном образовательном учреждении; в семейных дошкольных группах; в группах кратковременного пребывания; в иных формах и учреждениях.

Вследствие чего судами не установлены значимые для разрешения заявленного требования обстоятельства, в том числе, не была дана оценка возможности защиты прав неопределённого круга лиц исключительно заявленным способом.

Образовательной организацией является некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. Дошкольная образовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели её деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми. Создаётся в форме установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций (пункт 18 статьи 2, статья 22, часть 2 статьи 23 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").

Анализ приведённых норм указывает на то, что строительство объекта капитального строительства с предназначением для размещения дошкольного образовательного учреждения и обеспечение возможности предоставления общедоступного дошкольного образования в конкретном здании либо помещении по своему содержанию не тождественны, чему также судами не была дана оценка.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции считает судебные акты подлежащими отмене в обжалуемой части, а дело подлежащим направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Омского районного суда Омской области от 26 февраля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 13 июня 2019 в обжалованной части отменить, в части возложения на Администрацию Омского муниципального района Омской области в срок до 31 декабря 2021 года организовать на территории д. Приветная Омского муниципального района Омской области строительство дошкольного образовательного учреждения с учётом требований действующего законодательства. В отменённой части направить дело в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Председательствующий:

Судьи: