Решение Челябинского областного суда от 19 ноября 2019 г. по делу N 3А-178/2018

Челябинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Турковой Г.Л, при секретаре Епишиной Э.Р, с участием прокурора Прокуратуры Челябинской области Германа А.А, рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Челябинского областного суда административное дело по административному исковому заявлению Нагибиной ФИО1 об оспаривании в части нормативного правового акта Губернатора Челябинской области и

УСТАНОВИЛ:

Нагибина Ю.М. обратилась в Челябинский областной суд в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС Российской Федерации) с административным исковым заявлением к Челябинской области, Губернатору Челябинской области, заинтересованному лицу - Управлению делами Губернатора и Правительства Челябинской области об оспаривании В ЧАСТИ нормативного правового акта Губернатора Челябинской области, в котором просит признать постановление Губернатора Челябинской области N 466 от 14 октября 2019 года "О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 07 декабря 2010 года N 395" не соответствующим Трудовому кодексу Российской Федерации и недействующим в части исключения из структуры Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области Комитета правового обеспечения, а из штатной численности - должности председателя Комитета правового обеспечения, это постановление признать не соответствующим распоряжению Губернатора Челябинской области N 10-р от 13 января 2016 года "Об утверждении Стандарта структуры и штатной численности органов исполнительной власти Челябинской области" и недействующим в части исключения из структуры Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области Комитета правового обеспечения, а из штатной численности должности председателя Комитета правового обеспечения, исключения из под прямого подчинения руководителя органа исполнительной власти подразделений, непосредственно осуществляющих правовое обеспечение (отдел земельно-имущественных отношений, отдел договорных отношений).

В обоснование заявленных требований Нигибина Ю.М. указала на то, что она с 2011 года проходит государственную службу в Управлении делами Губернатора и Правительства Челябинской области, занимает должность председателя "данные изъяты", находится в непосредственном подчинении руководителя управления делами. В состав возглавляемого ею комитета входили три отдела - земельно-имущественных отношений, договорных отношений и правовой экспертизы. Считает, что оспариваемое постановление противоречит статьям 3, 5 и 256 Трудового кодекса Российской Федерации, нарушает её права, свободы и законные интересы, в связи с нахождением в отпуске по уходу за ребенком, лишает её возможности работать на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на получение пособия по государственному социальному страхованию. А также ссылается на дискриминацию по мотивам, связанным с беременностью или наличием детей, фактами семейного и социального положения.

Нагибина Ю.М. в судебном заседании заявленные требования поддержала, указав также о наличии в оспариваемой части постановления коррупциогенного фактора.

Представитель Губернатора Челябинской области в судебном заседании с административным иском не согласилась, ссылаясь на принятие оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом, отсутствие противоречий федеральному и иному законодательству, имеющему большую юридическую силу, отсутствие нарушения прав и законных интересов административного истца.

Выслушав пояснения административного истца, административного ответчика, изучив представленные сторонами письменные доказательства и материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Прокуратуры Челябинской области, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (пункт "н" части 1 статьи 72, части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации" составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставил высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) право определять структуру исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 17).

Согласно пункту 13 статьи 50 Устава (Основного Закона) Челябинской области к компетенции Губернатора Челябинской области отнесены вопросы определения структуры органов исполнительной власти субъекта, утверждения положений об органах исполнительной власти области установления их штатной численности.

Статья 2 Закона Челябинской области от 27 ноября 2003 года N 200-ЗО "О структуре исполнительных органов государственной власти Челябинской области" предусматривает, что в структуру исполнительных органов государственной власти области входят Правительство области - высший исполнительный орган государственной власти области и иные исполнительные органы государственной власти области, в том числе отраслевые и межотраслевые органы.

Согласно статье 1 Закона Челябинской области от 28 октября 2004 года N 295-ЗО (в редакции от 08 мая 2019 года) "О Губернаторе Челябинской области" Губернатор Челябинской области является высшим должностным лицом Челябинской области, обеспечивающим единство исполнительной власти и взаимодействие всех ее органов на территории Челябинской области, возглавляет Правительство Челябинской области, руководит Правительством области и органами исполнительной власти Челябинской области.

В силу положений пунктов 7 и 8 части 3 статьи 7 Закона Челябинской области "О Губернаторе Челябинской области" Губернатор области в сфере формирования органов исполнительной власти Челябинской области и организации их деятельности осуществляет полномочия по утверждению положений об органах исполнительной власти Челябинской области, определению структуры органов исполнительной власти Челябинской области, установления их штатной численности в пределах утвержденных расходов в областном бюджете.

По вопросам своей компетенции Губернатор области издает постановления и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Челябинской области (часть 1 статьи 8 Закона Челябинской области "О Губернаторе Челябинской области").

Согласно Постановлению Губернатора Челябинской области от 27 октября 2014 года N 157 (в (редакции от 03 октября 2019 года) "О структуре органов исполнительной власти Челябинской области" Управление делами Губернатора и Правительства Челябинской области входит в структуру органов исполнительной власти Челябинской области.

Анализ приведенного выше федерального и регионального законодательства позволяет сделать вывод о том, что определение объема полномочий органов исполнительной власти, их структуры и численности является исключительной прерогативой Губернатора Челябинской области.

Губернатор Челябинской области, осуществляя правовое регулирование в сфере определения структуры и численности органов исполнительной власти, распределения полномочий между структурными органами исполнительной власти, самостоятельно определяет содержание принимаемого нормативного правового акта.

Постановлением Губернатора Челябинской области от 07 декабря 2010 года N 395 "Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области" утверждены соответствующие Положение, структура и штатная численность Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области. Положение не было опубликовано в официальных средствах массовой информации, но было обнародовано и доведено до сведения всех заинтересованных лиц, о чем свидетельствует его наличие в электронных информационных базах.

Постановлением Губернатора Челябинской области N 466 от 14 октября 2019 года "О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 07 декабря 2010 года N 395" внесены изменения, касающиеся определения структуры и штатной численности Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области. Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 21 октября 2019 года и вступили в силу со дня официального опубликования.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Губернатором Челябинской области по вопросу, отнесенному к его ведению и в пределах предоставленных ему полномочий.

Согласно пунктам 1, 4 Положения об Управлении делами Губернатора и Правительства Челябинской области (в действующей редакции), Управление делами Губернатора и Правительства Челябинской области является органом исполнительной власти Челябинской области, обладает статусом юридического лица.

Основными задачами Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области являются материально-техническое обеспечение деятельности Губернатора Челябинской области, Законодательного Собрания Челябинской области, Правительства Челябинской области и иных государственных органов Челябинской области, социально-бытовое обслуживание лиц, занимающих должности Губернатора Челябинской области, депутатов Законодательного Собрания Челябинской области, членов Правительства Челябинской области и иных государственных органов Челябинской области, а также материально-техническое и иное обеспечение мероприятий, проводимых органами государственной власти Челябинской области в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Челябинской области.

Из текста Положения об Управлении делами Губернатора и Правительства Челябинской области усматривается, что предмет правового регулирования составляют общественные отношения, связанные с организацией и функционированием этого органа исполнительной власти, что, безусловно, предполагает, соблюдение его предписаний неопределенным кругом участников этих правоотношений.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый правовой акт является нормативным правовым актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающим структуру и полномочия органа исполнительной власти области, наделяющим этот орган государственной власти соответствующими полномочиями, проверка соответствия которого действующему законодательству отнесена к подсудности областного суда.

В ходе судебного разбирательства установлено, что Нигибина Ю.М. является государственным служащим, занимает должность государственной гражданской службы Челябинской области - председателя комитета "данные изъяты" Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области, имеет классный чин "Государственный советник Челябинской области 1 класса".

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, включая отношения, связанные прохождением и прекращением государственной гражданской службы, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, урегулированы федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Как предусмотрено статьей 8 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в действующей редакции), должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации учреждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа или лица, замещающего государственную должность.

Частью седьмой статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на государственных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Из содержания нормативного правового акта следует, что постановлением Губернатора Челябинской области N 466 от 14 октября 2019 года была измена структура Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области. Так из структуры управления исключен Комитет правового обеспечения, в состав которого ранее входили отдел правовой экспертизы, отдел договорных отношений и отдел земельно-имущественных отношений. Количество государственных гражданских служащих, относящихся к категории "председатель комитета" осталось прежним - 8 единиц, исключена одна единица категории "председатель комитета", не относящаяся к государственным гражданским служащим. Отдел договорных отношений включен в состав Комитета планирования закупок, а отдел земельно-имущественных отношений и отдел правовой экспертизы ни в один из комитетов управления не включены, в подчинении руководителей комитетов и заместителей управляющего делами не находятся.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.

В соответствии с требованиями пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вопрос о том, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, подлежит выяснению в судебном заседании при разрешении административного дела. В связи с чем, оснований для отказа в приеме административного иска, у суда не имелось.

Административный иск Нагибиной Ю.М. основан на утверждении, что оспариваемый нормативный правовой акт в части, исключающей из структуры Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области Комитет "данные изъяты", руководителем которого она являлась, нарушает требования статьи 256 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которым по заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет и на период отпуска по уходу за ребенком за работником сохраняется место работы (должность). Приведенные Нагибиной Ю.М. в обоснование своей позиции доводы свидетельствуют о том, что нарушение своих прав она связывает, в частности, с невозможностью фактического исполнения трудовых обязанностей, предусмотренных служебным контрактом, в связи с упразднением возглавляемого ею комитета, а также невозможностью реализовать право на работу во время нахождения в отпусках по уходу за ребенком на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на получение пособия по государственному социальному страхованию.

Между тем, из содержания оспариваемого нормативного правового акта следует, что он принят исключительно в публичной сфере. Оспариваемые административным истцом нормативные положения являются элементами правового механизма, устанавливающего структуру органов исполнительной власти субъекта, их штатной численности.

Оспариваемый нормативный правовой акт непосредственно не определяет вопросов, связанных с прохождением государственной гражданской службы, оснований и конкретных сроков трудоустройства или увольнения сотрудников комитетов и отделов, не вошедших во вновь утвержденную структуру, не регламентирует процедур их перевода на другую работу или увольнения, не содержит каких-либо норм трудового права, в том числе, относительно гарантий, предусмотренных статьёй 256 Трудового кодекса Российской Федерации, а потому не может расцениваться как нарушающий права и законные интересы административного истца в указанном в административном исковом заявлении аспекте.

Ни Трудовой кодекс Российской Федерации, ни Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не регулируют вопросов полномочий, структуры и порядка организации работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и, следовательно, оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат Трудовому кодексу Российской Федерации и Федеральному закону о государственной службе, прав административного истца не нарушают.

Оспаривая постановление Губернатора Челябинской области от 14 октября 2019 года N 466 в части исключения из-под прямого подчинения руководителя органа исполнительной власти подразделений - отдела земельно-имущественных отношений и отдела договорных отношений, непосредственно осуществляющих правовое обеспечение, административный истец указала на противоречие оспариваемого нормативного правового акта в указанной части распоряжению Губернатора Челябинской области N 10-р от 13 января 2016 года "Об утверждении Стандарта структуры и штатной численности органов исполнительной власти Челябинской области".

Названный Стандарт структуры и штатной численности органов исполнительной власти Челябинской области содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, официально опубликован в газете "Южноуральская панорама" (N 2 от 16 января 2016 года), поэтому в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 52 Устава (Основной Закон) Челябинской области, пункта 7 части 2 статьи 2 Закона Челябинской области "О нормативных правовых актах Челябинской области" является нормативным правовым актом Челябинской области.

Согласно подпункту 6 пункта 18 Стандарта структуры и штатной численности органов исполнительной власти Челябинской области, действующему в редакции Распоряжения Губернатора Челябинской области 03 октября 2019 года N 1173-р, структурные подразделения, осуществляющие правовое обеспечение, решение кадровых вопросов, мобилизационную работу и защиту информации в органе исполнительной власти, должны находиться в непосредственном подчинении руководителя органа исполнительной власти.

Данное правило соблюдено, поскольку утвержденная оспариваемым нормативным правовым актом структура Управления предусматривает непосредственное подчинение отдела правовой экспертизы руководителю, этот отдел не вошел ни в один из комитетов или подразделения Управления.

Требования к наименованию должностей государственной гражданской службы Челябинской области по категориям и группам должностей государственной гражданской службы Челябинской области, классифицированы в соответствии со структурой органов государственной власти Челябинской области, предусмотренной Законом Челябинской области от 29 марта 2007 года N 105-ЗО (в редакции от 03 июня 2019 года) "Об утверждении Реестра должностей государственной гражданской службы Челябинской области".

Несогласие административного истца с тем, что ранее входившие в комитет правового обеспечения отделы земельно-имущественных отношений и договорных отношений включены в состав других комитетов, не может служить основанием для признания в этой части оспариваемого нормативного акта недействующим, так как по существу сводится к вопросу о целесообразности утвержденной структуры органа исполнительной власти и перераспределением функций внутри управления.

Поскольку утверждение структуры органа исполнительной власти является исключительной компетенцией Губернатора Челябинской области, суд не вправе входить в обсуждение вопроса о целесообразности решения, принятого высшим должностным лицом Челябинской области.

Суд также не может согласиться с доводом административного истца о дискриминационном характере оспариваемых норм.

Под дискриминацией в сфере труда по смыслу статьи 1 Конвенции Международной организации труда 1958 года N 111 относительно дискриминации в области труда и занятий и статьи 3 ТК РФ следует понимать различие, исключение или предпочтение, имеющее своим результатом ликвидацию или нарушение равенства возможностей в осуществлении трудовых прав и свобод или получение каких-либо преимуществ в зависимости от любых обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника (в том числе не перечисленных в указанной статье Трудового кодекса Российской Федерации), помимо определяемых свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловленных особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите.

В связи с этим в отношении женщин, лиц с семейными обязанностями и несовершеннолетних не допускаются различия при приеме на работу, установлении оплаты труда, продвижении по службе, установлении или изменении индивидуальных условий труда, подготовке (профессиональное образование и профессиональное обучение) и дополнительном профессиональном образовании, расторжении трудового договора и т.д, не основанные на деловых качествах работников, характеристиках условий их труда.

Суд также считает, что административный истец, воспринимая изменение структуры управления как посягающее на её право проходить государственную службу в Управлении делами Губернатора и Правительства Челябинской области в должности председателя "данные изъяты", как дискриминацию, связанную с беременностью или наличием детей, семейного и социального положения, вкладывает в это понятие более широкий смысл, чем установлено действующим законодательством. То обстоятельство, что утвержденная оспариваемым нормативным правовым актом структура и численность сотрудников Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области не предусматривает комитета правового обеспечения, а выполняемые комитетом функции перераспределены между другими комитетами и отделами Управления, не может рассматриваться как дискриминационное ущемление прав административного истца.

Доводы истца о нарушении её трудовых прав в целом основаны на неверном понимании истцом норм трудового законодательства. Суд принимает во внимание, что трудовые отношения между сторонами не были прекращены. На момент рассмотрения настоящего спора Нагибина Ю.М. прервала отпуск по уходу за ребенком и находится в очередном отпуске. Вопросы соблюдения работодателем в отношении Нагибиной Ю.М. гарантий, предусмотренных статьями 64 и 256 Трудового кодекса Российской Федерации, являются трудовыми, а споры о применении трудового законодательства разрешаются в порядке гражданского судопроизводства.

Суд также не может согласиться с доводом административного истца о наличии в оспариваемом в части нормативном правовом акте коррупциогенного фактора.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Анализ норм, содержащихся в оспариваемом в части постановления, подтверждает то обстоятельство, что коррупциогенные факторы в этой части нормативного правового акта отсутствуют.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В данном случае, постановление Губернатора Челябинской области N 466 от 14 октября 2019 года "О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 07 декабря 2010 года N 395" в оспариваемой части не противоречит федеральному и иному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Руководствуясь статьями 175-178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Челябинский областной суд

РЕШИЛ:

Нагибиной ФИО2 в удовлетворении административного иска об оспаривании постановления Губернатора Челябинской области "О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 07 декабря 2010года N 395" от 14 октября 2019 года N 466 в части исключения из структуры Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области структурного подразделения - Комитета правового обеспечения, а из штатной численности - должности председателя Комитета правового обеспечения, и в части исключения из-под прямого подчинения руководителя органа исполнительной власти подразделений - отдела земельно-имущественных отношений и отдела договорных отношений, непосредственно осуществляющих правовое обеспечение, отказать.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Судья Туркова Г.Л.